基于“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式的探討

劉 峰正高級工程師 劉 磊 沈 星工程師 韋澤銘

(1.中鋼集團武漢安全環(huán)保研究院，湖北 武漢 430081；2.鄂托克旗經(jīng)濟開發(fā)區(qū)清源再生水務有限責任公司，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 016110)

0 引言

近年來，在各級政府的堅強領導下和各部門、各單位共同努力下，安全生產(chǎn)工作取得明顯成效，但安全生產(chǎn)仍然處于脆弱期，重特大事故仍時有發(fā)生，安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻復雜，如致78人死亡的江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3.21”特別重大爆炸事故;致15人死亡的河南三門峽河南省義馬氣化廠“7.19”重大爆炸事故;致10人死亡的浙江海寧龍洲印染有限責任公司“12.3”重大污水罐體坍塌事故;致7人死亡的江蘇昆山漢鼎精密金屬有限公司集裝箱爆燃事故等，這些事故充分反映了企業(yè)主體責任落實不到位，法制意識、安全意識淡薄，生產(chǎn)過程中風險辨識不到位，相關方管理不到位，中介機構出具虛假失實文件以及政府監(jiān)管不到位等深層次問題比較突出，目前國內(nèi)安全監(jiān)管手段還是比較單一，監(jiān)管的深度和服務的力度還是不夠，如何在經(jīng)濟高速發(fā)展、監(jiān)管體制轉(zhuǎn)換和社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，研究一套能銜接政府安全監(jiān)管和企業(yè)安全管理的監(jiān)管模式，彌補安全生產(chǎn)監(jiān)管存在的漏洞，是目前急需解決的難點和重點。本文結(jié)合張家港市應急管理局(以下簡稱“張家港市局”)委托專家團隊對所轄企業(yè)進行的“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管服務項目，結(jié)合目前國內(nèi)安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，組織專家研究了一套基于“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式，該模式可能是未來安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢，也是進一步完善安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要措施。

1 政府安全監(jiān)管及企業(yè)安全管理

雖然隨著社會改革的不斷深化，我國安全生產(chǎn)領域的治理能力和治理體系逐步完善，對企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管在不斷加強，但在安全監(jiān)管方面還是存在基層安監(jiān)人員配置數(shù)量不足的問題[1]，每名安監(jiān)人員要面對數(shù)十家甚至上百家的企業(yè)，涉及多個領域、多個專業(yè)，大多數(shù)安監(jiān)人員不具備相關的專業(yè)背景和知識技能。因此在實際工作過程中，安全監(jiān)管任務和行政力量之間存在明顯的矛盾，雖然很多時候監(jiān)管人員臨時聘用專家，但這種檢查也是走馬觀花式的，檢查不系統(tǒng)，沒有延續(xù)性，有時一個專家檢查多個行業(yè)，導致檢查的深度不夠。這些問題的存在，導致企業(yè)安全生產(chǎn)還有很多深層次的問題和矛盾沒有從根本上得到解決，主要體現(xiàn)在以下4個方面：

(1)目前我國很多企業(yè)，特別是大多數(shù)的民營企業(yè)還以經(jīng)驗管理和家族式管理方式為主，缺少系統(tǒng)性的安全管理模式，“安全第一，一切事故可以預防”的理念還沒有真正落實到實際行動中，沒有真正將最好的、最優(yōu)的資源用到安全管理上，安全管理崗位待遇差、地位低，不能很好的吸引有能力的人做安全管理，另外也因為企業(yè)規(guī)模和企業(yè)效益的限制，很多企業(yè)也沒有能力配置專業(yè)性安全人才，導致企業(yè)存在不管安全、不會管、不敢管的情況。

(2)對事故的認識和分析不夠，很多企業(yè)在事故發(fā)生后只關注了導致事故的直接原因，而忽視了組織管理漏洞或缺陷，如企業(yè)體制的問題、企業(yè)安全文化的問題、操作程序的漏洞、設備生命周期管理的漏洞、設計的缺陷、工藝流程的漏洞、合規(guī)性的漏洞等。目前大多數(shù)企業(yè)和政府安監(jiān)人員都不具備深層次的分析組織管理漏洞的能力。

(3)安全檢查的專業(yè)性和系統(tǒng)性不足[2]。目前在全國范圍內(nèi)各級政府、企業(yè)內(nèi)部檢查很多，但系統(tǒng)性不夠，多數(shù)檢查都是跟著事故跑，很多檢查為了應付上級要求，只注重留痕做紙面工作，檢查質(zhì)量不高，也造成企業(yè)負擔很重，有限的企業(yè)安全管理人員很多時候在應付各級安全檢查。在安全督查過程中發(fā)現(xiàn)，基層安全監(jiān)管部門檢查無問題的企業(yè)，竟然存在重大隱患，煤氣區(qū)域相關人員不會使用報警儀、呼吸器，對事故救援程序不清楚等現(xiàn)象。

(4)企業(yè)對員工的安全培訓不到位，不系統(tǒng)。很多企業(yè)在培訓過程中走形式，未真正讓員工掌握相關的知識。如有些企業(yè)有限空間危險作業(yè)審批人員不清楚自己的職責，不知道有限空間的定義，不懂有限空間的作業(yè)條件，還有些作業(yè)人員不認識滅火器的類型，化工物料著火后企圖用嘴吹、用物體扇火、用腳踩、轉(zhuǎn)移火源等方式滅火，導致事故進一步擴大；部分企業(yè)對危險作業(yè)識別不充分，存在“漏識”的現(xiàn)象；危險有害因素分析和相應的安全措施不全面、不準確[3]；很多基層操作人員認為辦理工作票麻煩，不嚴格執(zhí)行相關規(guī)定。

2 “專家駐廠托管”式安全監(jiān)管內(nèi)容

“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式，是指托管專家長期或階段性的在企業(yè)進行連續(xù)性的指導服務，根據(jù)企業(yè)實際需要，要做到隨叫隨到，要定期參加企業(yè)各類安全生產(chǎn)會議、班組活動、安全檢查、應急演練、事故分析調(diào)查及事故救援等活動，通過對企業(yè)安全現(xiàn)狀的系統(tǒng)性了解，找出企業(yè)存在的癥結(jié)，開展有針對性的技術輔導，具體開展以下內(nèi)容。

(1)對企業(yè)安全管理現(xiàn)狀進行調(diào)研和評估。了解企業(yè)管理現(xiàn)狀，確定安全管理發(fā)展的方向和目標。首先，重點和企業(yè)各級相關人員進行訪談交流，查看員工對企業(yè)安全文化的認可程度；其次，要對企業(yè)近3年的安全生產(chǎn)事故、重大隱患等進行分析總結(jié)；最后，重點查看企業(yè)設備設施、管理制度執(zhí)行、員工素養(yǎng)等方面的內(nèi)容，并形成分析報告，作為“專家托管”式安全監(jiān)管服務重要的支撐依據(jù)。

(2)對企業(yè)高風險作業(yè)進行跟蹤指導。近年來，大多數(shù)重特大事故的發(fā)生都是由高風險作業(yè)引發(fā)的，所以“專家托管”式安全監(jiān)管服務，最關鍵的就是抓住高風險作業(yè)。讓企業(yè)認識到可能存在哪些高風險作業(yè)，建立高風險作業(yè)清單，托管專家根據(jù)企業(yè)高風險作業(yè)的數(shù)量和分布情況，制定高風險作業(yè)的監(jiān)管計劃，定期對區(qū)域內(nèi)檢維修等高風險作業(yè)進行審核抽查，內(nèi)容包括作業(yè)方案、現(xiàn)場作業(yè)監(jiān)管等事項，對存在嚴重問題的，報安監(jiān)部門，和企業(yè)商議共同進行改進提高。

(3)幫助企業(yè)做好現(xiàn)場安全檢查。首先，理清各類設備底數(shù)，對企業(yè)擁有的設備進行分類匯總，指導企業(yè)查找相關適用的標準規(guī)范；其次，根據(jù)標準規(guī)范的要求，指導企業(yè)制定專項檢查表；最后，協(xié)助企業(yè)相關人員對照檢查表找出設備設施等方面存在的問題，提出深層次整改意見，并進行閉環(huán)驗收，對企業(yè)反復出現(xiàn)或拒絕整改的問題，報政府安監(jiān)部門，采取必要的行政措施，通過駐廠檢查倒逼的方式，促使企業(yè)相關責任人學習標準規(guī)范、規(guī)章制度，提升全員的法規(guī)意識、責任意識。

(4)員工作業(yè)行為的改善與指導。從歷來事故分析可以看出，員工違章作業(yè)是事故發(fā)生的主要原因，而很多企業(yè)在考核機制錯誤引導下，導致很多員工進行冒險作業(yè)，或者不懂得如何正確的安全作業(yè)。針對此類問題托管專家應根據(jù)不同類型的危險作業(yè)(有限空間、高處作業(yè)、能源介質(zhì)、動火作業(yè)等)開展模擬實操現(xiàn)場教學，以現(xiàn)場教學、培訓活動為載體，潛移默化的影響廣大員工，并定期開展作業(yè)行為觀察，必要時定期進行夜查，解決安全監(jiān)管的真空，改善企業(yè)夜間作業(yè)管理的薄弱問題。通過一系列指導增加崗位人員安全知識，提升安全技能。

(5)參與事故應急管理。事故應急體系的建設是生產(chǎn)企業(yè)很重要的一個環(huán)節(jié)，托管專家應根據(jù)企業(yè)實際情況，對企業(yè)的危險源進行綜合評估，確定需要編制應急預案的事件，并指導企業(yè)進行應急預案編制。要定期參與應急預案的演練工作，檢驗應急預案的可操作性，驗證預案在應對可能出現(xiàn)的意外情況所具備的適應性，對演練效果進行評估，找出預案需要進一步完善和修正的地方。在必要時托管專家作為技術支撐參與企業(yè)事故救援與事故調(diào)查，防止事故擴大，找出事故發(fā)生的根本原因。

(6)安全管理體系建設指導。安全是一個系統(tǒng)工程，事故的發(fā)生、隱患的存在、違章的發(fā)生，都與安全管理機制有著密不可分的聯(lián)系，所以在企業(yè)安全管理現(xiàn)狀進行調(diào)研和評估、高風險作業(yè)進行跟蹤、現(xiàn)場安全檢查、員工作業(yè)行為分析、事故應急管理等方面指導的基礎上，托管專家要系統(tǒng)性的分析背后的管理原因、機制因素，從制度體系、責任體系、應急體系、培訓體系、雙重預防體系、領導力、執(zhí)行力等方面開展問題深挖，要促進企業(yè)安全管理模式與時俱進，與企業(yè)發(fā)展、社會發(fā)展相適應，為政府監(jiān)管提供重要的支撐依據(jù)。

3 “專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式

企業(yè)安全生產(chǎn)托管的形式可以有多種類型，服務的深度各有差異，“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式，是在政府監(jiān)管的基礎上，由政府委托專家進駐企業(yè)，按照企業(yè)存在的問題開展相關工作，是將政府安全監(jiān)管進行延伸，將原來重檢查的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩夹g指導和檢查相結(jié)合的方式，重點分析企業(yè)以往發(fā)生的事故，重點查找企業(yè)安全生產(chǎn)在發(fā)展理念、運行機制、企業(yè)文化、員工素養(yǎng)、硬件投入、軟件運行等方面存在的深層次問題，通過“專家駐廠托管”式服務讓各企業(yè)負責人深刻認識到企業(yè)自身能力的局限和企業(yè)應肩負起的主體法律責任；能夠更充分、合理地利用社會資源；能夠降低政府安全監(jiān)管的壓力, 提高政府管理效能[4]。

“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式，遵照“政府引導、專家服務、企業(yè)落實、執(zhí)法監(jiān)察”的原則[5]，主要是依托外部專家，對企業(yè)進行安全專業(yè)技術服務，是連接企業(yè)和政府之間的橋梁。

(1)各級政府安全監(jiān)管部門按照區(qū)域監(jiān)管的基本情況，制訂相關的配套政策來保障“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管實施，制定實施方案及考核程序，提出工作目標及要求。

(2)政府安監(jiān)部門對所轄內(nèi)企業(yè)進行分類。根據(jù)企業(yè)的行業(yè)特點、生產(chǎn)規(guī)模、企業(yè)性質(zhì)進行分類，梳理監(jiān)管重點和難點，并根據(jù)企業(yè)實際情況確定服務周期，可以每年一個周期服務，也可以每3年一個周期服務。

(3)托管專家?guī)斓慕?。由政府安監(jiān)部門對所轄內(nèi)企業(yè)進行統(tǒng)計匯總，根據(jù)企業(yè)的特點，統(tǒng)一建立“托管專家”，托管專家?guī)炜捎砂踩薪闄C構、企業(yè)安全專家、高校、科研院所專業(yè)技術人員等組成，專家?guī)熘忻鞔_每位專家的專業(yè)特長、工作時間、工作方式等相關信息，并對托管專家開展必要的培訓，統(tǒng)一思想和工作尺度，并定期開展專家之間的學習和交流。

(4)服務形式的確定。根據(jù)不同企業(yè)的特點確定不同的輔導形式，每個企業(yè)可以根據(jù)規(guī)模不同，配置不同數(shù)量的托管專家，同時至少有一名安監(jiān)人員負責托管聯(lián)系工作。對于經(jīng)常發(fā)生事故，管理基礎薄弱的企業(yè)實行專家駐廠式服務，全過程參與企業(yè)安全管理，可由以中介機構為主的專家進行長期駐點式輔導；對于安全管理基礎一般的企業(yè)，可按照每周或者每月，利用專家業(yè)余時間定期進行跟蹤和輔導式的托管，但要保證駐廠時間和連續(xù)性。

(5)出臺激勵政策，增強參與動力。政府安監(jiān)部門針對區(qū)域內(nèi)安全監(jiān)管的需要，出臺激勵政策，計劃部分專項資金或建立安全托管專項基金。對于專家駐廠式的托管服務，政府采取招標的形式，由中介服務機構參與投標，將服務的質(zhì)量和服務金額進行掛鉤，以促進服務的質(zhì)量；對于利用專家業(yè)余時間定期進行跟蹤和輔導的形式，可由中介機構統(tǒng)一組織或個人直接參與的形式進行，并采取一系列獎勵、專家聘用制等措施，增強專家參與的動力。

(6)服務質(zhì)量的跟蹤與評估。安監(jiān)部門對托管的內(nèi)容、服務質(zhì)量要求等做出明確規(guī)定，建立“合格獎勵”和“警告+黑名單”并舉的獎懲機制，將服務企業(yè)與托管專家進行掛鉤，服務質(zhì)量決定服務報酬和專家考核結(jié)果。托管專家在服務周期內(nèi)定期將服務情況向安監(jiān)部門進行匯報，對于存在嚴重違法或者不配合托管工作的企業(yè)可以建議對其進行停產(chǎn)等行政處罰，同時安監(jiān)部門也要定期召開托管專家專項會議，對工作情況進行總結(jié)和跟蹤，分享托管成果，對托管過程中存在的問題進行分析改進。

4 “專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式應用

為進一步加強安全監(jiān)管工作，有效防范事故發(fā)生，同時從系統(tǒng)安全管理的角度，持續(xù)夯實轄區(qū)內(nèi)企業(yè)安全生產(chǎn)工作基礎，張家港市局委托專家團隊對所轄企業(yè)進行了1年的“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管服務，并將其作為政府安全監(jiān)管的延伸。駐廠專家長期工作在生產(chǎn)現(xiàn)場，扮演著企業(yè)安全管理者和政府監(jiān)管人員雙重角色，為企業(yè)和政府做好搭橋。服務過程中不是將安全問題簡單的交付企業(yè)，而是在管理實踐過程中，不斷去優(yōu)化、完善企業(yè)自身的安全管理體系，達到人員、設備設施、系統(tǒng)等方面的全面提升，系統(tǒng)性解決企業(yè)安全管理存在的問題，持續(xù)夯實企業(yè)安全生產(chǎn)工作基礎，提高企業(yè)安全管理績效。該模式是新時期新型安全監(jiān)管方式，針對目前安監(jiān)隊伍專業(yè)性不足的問題，創(chuàng)新推行與專家團隊雙重監(jiān)管的模式，將原來重檢查和處罰的形式改為安全技術指導和檢查相結(jié)合方式。該服務模式在全國鋼鐵冶金行業(yè)技術服務中，尚屬首次。

該項目嚴格以國家法規(guī)標準為依據(jù)，并以高溫熔融金屬、冶金煤氣、有限空間、粉塵防爆、起重機械、危險化學品、能源介質(zhì)等領域作為檢查重點，編制可視化的檢查圖冊，同時融入了《企業(yè)安全生產(chǎn)標準化基本規(guī)范》(GB/T 33000-2016)最新要求，定期和企業(yè)負責人進行溝通交流，對相關人員開展培訓。項目工作時間2018年10月30日-2019年11月9日，共投入專家16人，每批次5名專家，總計工作時間248天，已完成1 251人日的工作量，查找隱患6 794項，責令制止違章作業(yè)105項。通過“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式服務的實施，企業(yè)各級領導安全發(fā)展理念得到明顯轉(zhuǎn)變，建立系統(tǒng)性的安全管理模式，設施裝備安全本質(zhì)化得到極大改善，安全管理人員的管理能力得到了穩(wěn)步的提升，員工安全意識得到質(zhì)的飛躍。同時通過駐廠檢查，安監(jiān)部門獲得了一手直接“情報”，掌握了企業(yè)安全管理癥結(jié)所在，為指導企業(yè)安全長遠發(fā)展及安全管理提升奠定了良好的基礎。

5 結(jié)論

通過“專家駐廠托管”式安全監(jiān)管模式的實踐與應用，證明該服務模式為企業(yè)和政府做好搭橋，能有效解決企業(yè)安全管理不系統(tǒng)、安全技術人員缺乏、安全檢查不全面、安全培訓不到位等問題；彌補安全監(jiān)管部門監(jiān)管力量與企業(yè)監(jiān)管需求嚴重不匹配、監(jiān)管專業(yè)性不足、安全監(jiān)管深度不夠等方面的缺陷，該服務模式是政府安全監(jiān)管內(nèi)容的重要補充和延伸，是有效提高企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平的重要途徑。