淺談新時期環(huán)境影響評價工作

黎華鎖，文宣華，樂傳云，錢 瑋

(1.宣城市生態(tài)環(huán)境局，安徽宣城242000；2.宣州區(qū)生態(tài)環(huán)境局，安徽宣城242000)

我國自1973年引入環(huán)境影響評價的概念，1979年以《環(huán)境保護法》的形式確立環(huán)評制度已經(jīng)整整40年，環(huán)評制度確立之初還是停留在制度層面，執(zhí)行率不高，環(huán)保措施的投入和執(zhí)行情況就更低了。

1998年《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》發(fā)布，標(biāo)志著環(huán)評制度納入了項目審批程序，條例中要求在項目可研階段開展環(huán)境影響評價，將環(huán)評作為核準(zhǔn)、審批制項目可研報批的前置條件，提出了與環(huán)評制度配套實施的“建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收”制度，在一定程度上保障了環(huán)評制度的執(zhí)行。后續(xù)相應(yīng)出臺了一系列環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，明確了環(huán)評工作的技術(shù)路線、工作要求和評價方法。從前端制度確定、中段評價階段技術(shù)指導(dǎo)文件的引導(dǎo)，到末端環(huán)評措施的落實，形成了完整的環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)和體系。2002年，當(dāng)時的國家計劃委員會和國家環(huán)境保護總局聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費有關(guān)問題的通知》，規(guī)范了環(huán)評報告編制費用。收費標(biāo)準(zhǔn)的出臺保障了環(huán)評從業(yè)人員的經(jīng)濟利益，也吸引了大量環(huán)?？蒲腥藛T加入到環(huán)評工作中[1]。2003年《環(huán)境影響評價法》頒布實施，以環(huán)保單行法的形式穩(wěn)固了環(huán)評制度的地位，再次體現(xiàn)了環(huán)評的重要程度，也對提高環(huán)評的執(zhí)行率起到了推動作用。至此，環(huán)評工作不僅具有了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，更有了堅強的法律保障。

環(huán)評制度雖然是個“舶來品”，但在我國經(jīng)濟發(fā)展中立下了汗馬功勞，發(fā)揮了重要作用，也為保證我國不走西方國家“先污染后治理”的老路，探索走出社會主義新興生態(tài)文明發(fā)展道路提供了政策、技術(shù)支持。

1 環(huán)評工作存在的問題和困境

環(huán)評行業(yè)經(jīng)歷了快速發(fā)展之后，存在的一系列如下問題也漸漸顯露出來。

1.1 環(huán)評執(zhí)行率不高

環(huán)評作為一項事前管理制度，執(zhí)行率、措施落實難以到位是影響其權(quán)威性的重要原因。企業(yè)“未批先建”情況較為突出，生態(tài)環(huán)境部門對未依法報批環(huán)評文件的違法企業(yè)處罰阻力較大，甚至存在地方保護主義阻礙環(huán)保執(zhí)法，環(huán)評制度的執(zhí)行與地方短期經(jīng)濟發(fā)展效益產(chǎn)生矛盾。

1.2 環(huán)境影響評價內(nèi)容復(fù)雜，可操作性差

由于大氣、地表水、地下水、噪聲、固廢、風(fēng)險等涉及到各環(huán)保專項導(dǎo)則要求的工作內(nèi)容太復(fù)雜，環(huán)評文件中預(yù)測內(nèi)容普通群眾根本看不明白，環(huán)評文件中提到的部分措施在實際情況中難以落實，比如小型機械加工企業(yè)焊接工序的廢氣，絕大部分環(huán)評單位在評價時要求設(shè)集氣罩進行收集，經(jīng)布袋除塵器處理達標(biāo)后通過15米高排氣筒排放，但實際企業(yè)很難做到，并且處理效果也值得商榷，花了錢也不見得有治理效果，導(dǎo)致企業(yè)最終驗收時難以通過。不如采用可移動式的焊接煙氣收集處理設(shè)施，既符合實際情況，企業(yè)的環(huán)保投入也可以接受。

1.3 環(huán)評中介服務(wù)不規(guī)范

以往環(huán)評單位承擔(dān)環(huán)評業(yè)務(wù)必須要有資質(zhì)，由此導(dǎo)致了一些環(huán)評公司風(fēng)風(fēng)火火開展起了環(huán)評資質(zhì)出借業(yè)務(wù)，甚至本職的環(huán)評業(yè)務(wù)基本不做，靠出借資質(zhì)就賺得盆滿缽滿，且出借資質(zhì)的單位水平有限，環(huán)評報告質(zhì)量很差，所以出現(xiàn)了個別環(huán)評單位在各個省環(huán)評質(zhì)量考核中質(zhì)量不合格的單位里經(jīng)常榜上有名?！笆濉杯h(huán)評改革后，取消了環(huán)評資質(zhì)，最大限度地放開了環(huán)評市場，原先“偷偷摸摸”的中介單位可以光明正大地承接環(huán)評項目，導(dǎo)致環(huán)評質(zhì)量依舊沒有改觀，嚴(yán)重拖延了審批時效，導(dǎo)致社會上誤以為環(huán)評審批效率低下，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。

1.4 環(huán)評審批人員專業(yè)技術(shù)能力亟待提高

審批部門是根據(jù)環(huán)評文件中提出的環(huán)保措施結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵤┣闆r對企業(yè)提出環(huán)保要求。審批部門的工作人員存在業(yè)務(wù)能力不強、不專的問題。由于環(huán)評文件質(zhì)量不高，在報告審批時就會存在環(huán)境保護措施的可行性、可操作性不強，反而起不到指導(dǎo)企業(yè)環(huán)境保護工作的作用，出現(xiàn)環(huán)保設(shè)施批建不符、污染物總量指標(biāo)不夠等現(xiàn)象，導(dǎo)致企業(yè)后期自主驗收中存在較大問題，難以驗收，企業(yè)對生態(tài)環(huán)境部門敢怒不敢言。

2 環(huán)境影響評價新時期的改革情況

環(huán)評文件出現(xiàn)的種種問題，一度在網(wǎng)絡(luò)上炒得沸沸揚揚，甚至出現(xiàn)了取消環(huán)評制度的說法。生態(tài)環(huán)境部2018年4 月3日召開了全國環(huán)境影響評價工作會議，會議明確了用改革增強環(huán)評制度的活力，要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評制度，為污染防治攻堅戰(zhàn)協(xié)防助攻[2]。環(huán)評制度雖然仍作為重要的環(huán)保管理措施，但其重要程度已經(jīng)下降，生態(tài)環(huán)境部門的重視方向已經(jīng)向事中、事后監(jiān)管方向傾斜，改革已經(jīng)是箭在弦上。

（1）依法創(chuàng)新。在法律制度允許的框架內(nèi)要大膽探索，創(chuàng)新工作方法和工作機制，依法依規(guī)開展環(huán)境影響評價審批工作，提高審批效率，保護生態(tài)環(huán)境。

（2）分類審批。根據(jù)建設(shè)項目性質(zhì)及環(huán)境影響程度，實行分類審批。以《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》為依據(jù)，根據(jù)“放管服”的管理精神，采取備案和審批相結(jié)合的方式進行環(huán)評審批管理。

（3）嚴(yán)守底線。嚴(yán)格按照“三線一單”(生態(tài)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)的要求進行項目環(huán)評審批管理。在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，嚴(yán)控各類開發(fā)建設(shè)活動，依法不予審批新建、擴建工業(yè)項目；環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)的區(qū)域，在沒有切實可行的減排達標(biāo)方案情況下不得審批新增污染物項目；區(qū)域自然資源資產(chǎn)按照“只能增值，不能貶值”的原則，以保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質(zhì)量為目的，利用自然資源資產(chǎn)負債表，結(jié)合自然資源開發(fā)管控，提出分區(qū)域、分階段的資源開發(fā)利用總量、強度、效率等上線管控要求，不符合要求的不得審批；不符合環(huán)境準(zhǔn)入清單要求的項目，也不得審批準(zhǔn)入[3]。

（4）提升服務(wù)。建立并完善工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)規(guī)劃環(huán)評由政府負責(zé)完成的工作機制，督促園區(qū)管委會開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評清單式管理，強化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，做好規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動，進一步提升規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量。

（5）加強監(jiān)督管理。加強對新改擴建項目環(huán)?！叭瑫r”制度落實的監(jiān)督管理，采取抽查和專項檢查的辦法加大各類項目環(huán)保措施及環(huán)保工作的全過程監(jiān)管，加強事中、事后監(jiān)管，確保環(huán)評審批權(quán)限放得下，管得住。

（6）公開透明。全面推行環(huán)評政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，環(huán)評集體審批、集體決策，加強對環(huán)評受理、審批環(huán)節(jié)信息公開的管理，確實保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建公開、動態(tài)、透明、便民的陽光環(huán)評機制，同時強化環(huán)評項目聯(lián)網(wǎng)報送的考核，只要是審批項目必須上報，預(yù)防違規(guī)審批情況的發(fā)生。

3 建議

環(huán)評工作雖然進行了一系列的改革，但仍存在不少問題，需要從制度、管理、工作人員能力方面持續(xù)發(fā)力。

3.1 進一步完善建設(shè)項目分類管理名錄

（1）修訂《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》。根據(jù)建設(shè)項目污染的情況，進一步擴大項目登記表的范圍，減少項目審批數(shù)量，通過備案完善環(huán)評手續(xù)，簡化辦事環(huán)節(jié)，提高審批效率；按污染情況分類管理，如單純混合或分裝的化工項目，不能一刀切全部按照化工項目的準(zhǔn)入和管理要求進行日常審批，此類項目生產(chǎn)工藝簡單，流程短，產(chǎn)物環(huán)節(jié)少，占用寶貴的化工園區(qū)三類用地，確實大材小用。

（2）探索試行告知承諾制。選取部分片區(qū)或行業(yè)類別進行試點，對環(huán)境影響不大、環(huán)境風(fēng)險相對可控的建設(shè)項目，開展審批告知承諾制。建設(shè)單位按規(guī)定做出承諾后，生態(tài)環(huán)境部門不再對環(huán)評文件進行實質(zhì)審查，直接進行備案。對產(chǎn)生輕微影響且僅產(chǎn)生生活污水的行業(yè)類型，建設(shè)項目采用承諾備案、豁免管理。

（3）開辟綠色通道。對于有規(guī)劃環(huán)評的工業(yè)園區(qū)內(nèi)工業(yè)項目可進行環(huán)評內(nèi)容簡化，甚至對一些園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可以指定豁免清單或者簡化環(huán)評文件等級，促進園區(qū)建設(shè)。

3.2 強化審批隊伍專業(yè)技術(shù)建設(shè)

（1）提高審批科室人員上崗門檻。利用好生態(tài)環(huán)境部門唯一管理的職業(yè)資格認證環(huán)境影響評價工程師考試，環(huán)評審批部門負責(zé)人必須是環(huán)境影響評價工程師，否則不得擔(dān)任該職務(wù)。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)應(yīng)從職位晉升、職稱評定、經(jīng)濟收入等方面向?qū)I(yè)技術(shù)能力強的專業(yè)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)技術(shù)人員傾斜，制定政策鼓勵和激勵系統(tǒng)內(nèi)工作人員學(xué)習(xí)專業(yè)技術(shù)知識，提高專業(yè)素質(zhì)，干專業(yè)的事，說專業(yè)的話。

（2）強化繼續(xù)教育培訓(xùn)。環(huán)境保護系統(tǒng)是相對較為專業(yè)的行政部門，專業(yè)素養(yǎng)的高低直接影響地方環(huán)境管理決策的執(zhí)行，所以建議要以培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)型人才、業(yè)務(wù)骨干和專業(yè)技術(shù)人員為重點，堅持改革培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，采取多渠道、多層次、統(tǒng)一規(guī)劃、分級負責(zé)的原則，通過短期培訓(xùn)和長期培訓(xùn)相結(jié)合，自學(xué)深造和組織學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，實現(xiàn)從知識型培訓(xùn)向能力型培養(yǎng)轉(zhuǎn)變，努力打造出一支適應(yīng)形勢需要的高素質(zhì)的基層環(huán)保隊伍。