（2019 年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村部系統(tǒng)財務(wù)能力建設(shè)征文三等獎）農(nóng)業(yè)財政專項資金績效審計理論與實踐

王姿懿 崔 燦 鞠 薇

一、引言

為深入貫徹落實中共中央、國務(wù)院《全面實施預(yù)算績效管理的意見》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就全面實施預(yù)算績效管理，完善預(yù)算績效管理體系提出《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全面實施預(yù)算績效管理工作方案》（以下簡稱《方案》)。方案提出要實施全過程預(yù)算績效管理，包括開展事前績效評估、全面設(shè)置績效目標、做好績效運行監(jiān)控、開展績效評價。開展績效審計能有效保障預(yù)算績效管理，做好績效運行監(jiān)控，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題，確保績效目標如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。

二、理論綜述

（一）績效審計的發(fā)展

績效審計于二十世紀中葉產(chǎn)生于美國，1986年最高審計機關(guān)國際組織第12屆國際會議（澳大利亞)《總聲明》中正式提出這一概念：“除了合規(guī)性審計，還有一種類型的審計涉及對公共部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計”。績效審計在審計理論中通常是指3E 審計，即EconomyAudit—經(jīng)濟審計、Efficiency Audit—效率審計和Effectiveness Audit—效果審計。近年來又擴展為5E，增加了Equity Audit—公平性審計和Environment Audit—環(huán)境審計兩項。

我國不斷完善法律法規(guī)，推動政府績效審計發(fā)展。《審計署2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出“全面推進績效審計，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。國家明確提出了“績效審計”的概念。

（二）績效審計的內(nèi)涵和功能

績效審計是指審計機構(gòu)組織審計人員對某一組織機構(gòu)經(jīng)營管理或預(yù)算項目執(zhí)行結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)保性進行的審查和評價。本文以農(nóng)業(yè)財政專項資金績效審計為研究重點。

（三）財政專項資金績效審計的關(guān)注重點

績效審計主要是對預(yù)算項目經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)保性進行的審查和評價，五個方面的審計各有側(cè)重：

1.經(jīng)濟性。是指從事一項活動，在達到合格標準前提下耗費盡可能少的資源。通常需要對財政專項資金在使用過程中耗費的總體費用進行較為準確的計算，明確財政專項資金使用的具體流向，判斷專項資金的使用是否符合國家的法律法規(guī)，以此來推動專項資金高效率、高效益的使用。

2.效果性。主要分析其預(yù)期效果與具體使用過程中的關(guān)系，評價在多大程度上實現(xiàn)或者達到政策、經(jīng)濟或其他的預(yù)期目標。通過對財政專項資金立項時的預(yù)算情況、完成結(jié)果以及目標實現(xiàn)程度進行審計。

3.效率性。實質(zhì)是既定數(shù)量的資源投入獲得的最大產(chǎn)出，判定公共資源是否能夠合理有效利用，政府能否有效行使其職權(quán)。通常情況下，需要對財政專項資金的體制、政策、組織等方面進行審計監(jiān)察，同時對資金使用目標與最終效果差異進行判斷。

4.公平性。重點觀察財政資金在分配使用過程中能否公平，是否會造成社會差距拉大。通過對稅收起征多少、社會公眾教育、社會福利、財政轉(zhuǎn)移支付以及提供公共服務(wù)等方面的審計，揭示財政專項資金的分配是否公正合理，是否能夠縮小社會差距。

5.環(huán)保性。是指單位在專項資金使用過程中，是否會對自然資源以及生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生污染或者破壞進行的判斷。通過關(guān)注環(huán)境污染及生態(tài)環(huán)境保護的問題，判斷財政專項資金的投入是否能夠有效改善自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

三、農(nóng)業(yè)財政專項資金績效審計實踐分析

2018—2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部連續(xù)兩年組織力量開展了農(nóng)業(yè)專項財政資金績效審計，選取了海洋漁業(yè)資源調(diào)查與探捕與農(nóng)業(yè)國際交流與合作兩個專項，這是近兩年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對績效審計的探索與實踐。

（一）農(nóng)業(yè)專項資金績效審計評價指標與標準

指標的設(shè)置。根據(jù)財政專項資金績效審計的關(guān)注重點以及相關(guān)理論，農(nóng)業(yè)財政專項資金績效審計重點關(guān)注項目立項合理性、項目管理規(guī)范性、項目產(chǎn)出結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性、效果性等方面。因此，建立指標體系時，將項目績效指標設(shè)定情況、績效管理過程、績效指標實現(xiàn)情況三個層面作為績效審計的一級指標。

在一級指標“項目績效指標設(shè)定情況”下，主要分為目標設(shè)置、指標設(shè)置兩個二級指標。其中，目標設(shè)置主要關(guān)注項目實施單位在年初設(shè)置農(nóng)業(yè)項目目標時，目標內(nèi)容的合理性與明確性。指標設(shè)置主要關(guān)注農(nóng)業(yè)項目實施單位根據(jù)項目實施內(nèi)容及年度目標設(shè)置績效指標時，績效指標的細化程度、指標量化程度以及指標的準確性。

在一級指標“績效過程管理情況”下，主要分為資金管理、業(yè)務(wù)管理兩個二級指標。其中，資金管理主要關(guān)注農(nóng)業(yè)財政資金是預(yù)算編制合理性，預(yù)算編制合規(guī)性，資金使用合規(guī)性，財務(wù)監(jiān)控有效性等方面。業(yè)務(wù)管理主要關(guān)注該農(nóng)業(yè)項目管理制度健全性、過程監(jiān)管可控性與檔案記錄完整性。

在一級指標“項目指標實現(xiàn)”下，主要分為目標完成情況、項目效果兩個二級指標。其中，目標完成情況主要關(guān)注項目指標完成數(shù)量、指標的完成時效以及完成質(zhì)量。項目效果主要關(guān)注項目實施過程中，服務(wù)對象的滿意度。

農(nóng)業(yè)財政項目類別較多，不同的項目實施內(nèi)容也各不相同，且不同農(nóng)業(yè)財政項目有各自對應(yīng)的實施管理辦法。因此，在設(shè)置績效指標時，除了農(nóng)業(yè)財政項目的共性指標外，也要根據(jù)不同財政項目的具體內(nèi)容有針對性地設(shè)置相應(yīng)的個性指標。

（二）農(nóng)業(yè)財政專項資金績效審計發(fā)現(xiàn)問題

1.項目目標設(shè)定審計情況。根據(jù)兩次績效審計情況，大部分單位項目目標契合項目立項的總體思路，與項目總體目標相一致，與相應(yīng)的資金支出范圍、方向和效果密切相關(guān)。但是個別項目存在績效目標設(shè)定不夠科學的情況。如，個別項目未全面地根據(jù)項目的具體實施內(nèi)容設(shè)立績效目標；已設(shè)立目標的專項存在評價標準偏低、缺少關(guān)鍵因素等情形。

2.項目組織實施審計情況。根據(jù)審計情況，項目實施單位機構(gòu)健全，成立由分管領(lǐng)導、財務(wù)、科研、業(yè)務(wù)、技術(shù)人員組成的工作小組，或采取指定部門負責的方式。但個別單位未根據(jù)項目任務(wù)書或者項目實施管理辦法的要求，根據(jù)本單位承擔項目的實際情況制定相關(guān)管理辦法。

3.項目執(zhí)行審計情況。實施方案中的經(jīng)費支出安排與項目目標相關(guān)、范圍相符，且支出內(nèi)容合理。項目的實施、管理能夠按照實施方案及項目任務(wù)書執(zhí)行。項目承擔單位為項目實施提供了必要的場所、固定資產(chǎn)、勞動力等配套條件和資源。項目實施過程中，承擔單位開展了自我檢查梳理并提出改進建議。審計發(fā)現(xiàn)部分單位存在未經(jīng)批復自行調(diào)整項目實施內(nèi)容和擅自變更項目內(nèi)容的問題。

4.項目資金管理使用審計情況。根據(jù)審計情況，項目資金和配套資金均按時全部到位，承擔單位的資金開支進度與項目業(yè)務(wù)開展進度相匹配。但審計發(fā)現(xiàn)在資金使用和管理中仍存在需進一步規(guī)范的問題，如擴大財政項目資金支出范圍、從零余額賬戶提取現(xiàn)金存入基本賬戶、項目支出分攤依據(jù)不充分等。

（三）審計發(fā)現(xiàn)問題的原因分析

1.制度理解執(zhí)行不到位。不同性質(zhì)的項目承擔單位對部門預(yù)算項目相關(guān)管理辦法掌握、理解程度不一致，部分單位對如何規(guī)范使用項目資金、加強項目管理等政策規(guī)定不清楚、理解不到位的情況，造成制度和執(zhí)行脫節(jié)。部分單位項目文本的績效目標屬于隨意填報，造成項目申報書、實施方案、項目文本、績效目標中約定的項目實施內(nèi)容不統(tǒng)一、無法對應(yīng)。

2.項目資金監(jiān)管責任不落實。隨著部門項目管理改革的不斷深化，項目主管司局擔負的項目執(zhí)行監(jiān)督與資金監(jiān)管責任不斷細化和加強，但項目主管司局重資金安排、輕監(jiān)管的思維定勢未能根除，對項目承擔單位任務(wù)執(zhí)行中的資金使用管理情況跟蹤監(jiān)督缺位，問責機制不能有效落實，致使部分不合規(guī)問題未能及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

3.主觀因素容易影響結(jié)果的評判。近兩年的農(nóng)業(yè)財政專項審計是對績效審計進行的有益探索，評價指標詳細、可操作。但操作中發(fā)現(xiàn)單位分值高低除依據(jù)客觀資料評判外，還受到被審計單位對準備資料的理解程度、配合程度、重視程度和審計人員缺乏專業(yè)判斷等方面的影響。一是部分單位對提供的材料理解不一致，有的單位認為項目實施過程中沒有專門對于“滿意度”進行測評，無法提供相關(guān)的證明資料，有的單位覺得項目通過驗收即是項目主管單位對項目實施滿意的證明。二是各單位對績效審計工作的重視程度不同，有的單位準備的資料盡量全面、詳實的反映項目實施情況，有的單位認為有些打分項的相關(guān)證明資料不好提供，讓審計人員自行理解，自行打分。三是部分評價資料專業(yè)性較強，由于審計人員專業(yè)限制，個別情況下較難做出恰當、科學的判斷。四是不同性質(zhì)的單位在項目中發(fā)揮的作用不同，統(tǒng)一評估衡量存在難度。

4.績效審計目標不夠具體。國內(nèi)外績效審計研究表明，績效審計目標具體單一，聚焦內(nèi)部控制制度或程序的恰當性，才能具有較強針對性和操作性。2018年開展的海洋漁業(yè)資源調(diào)查與探捕項目績效審計的目標比較多且比較抽象，例如在設(shè)計該項目績效審計指標體系時，其效益性目標包括經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、環(huán)境效益指標等，指標涉及范圍太廣，審計難度較大。

（四）進一步做好項目績效審計工作的建議

1.加強培訓和宣傳，推動項目績效管理。建議要進一步加強財務(wù)培訓工作力度，設(shè)立專題，研發(fā)典型案例，通過要點解析、案例分析等不斷創(chuàng)新培訓方式方法，多渠道、多形式推動項目管理人員、項目實施人員、財務(wù)人員以及審計人員的培訓工作，使其全面理解、熟練掌握項目績效管理政策。

2.建立多領(lǐng)域業(yè)務(wù)專家參與績效審計的組織機制。由于財政專項資金涉及面廣，績效審計需要較廣泛的專業(yè)知識，需要有相關(guān)專業(yè)背景的專家參與。本次的海洋漁業(yè)資源調(diào)查與探捕項目成果具有較強的專業(yè)性，僅憑財會知識背景的審計人員難以全面完成項目績效審計評價。建議除審計專業(yè)人員外，應(yīng)聘請相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員共同參與績效審計工作。

3.充分發(fā)揮績效評價指標體系在績效審計中的作用?？冃гu價指標是開放性的，所有能夠評價、證實被審計事項的經(jīng)濟性、效率性、效果性的有關(guān)標準都可以成為績效審計評價標準。因此，合理利用科學的績效審計評價指標構(gòu)建是績效審計成功的前提，審前調(diào)查與審中修訂相結(jié)合是提升績效審計評價指標體系科學性有效性的手段，在績效評價指標體系中將管理和績效、定量和定性、指標評價和事實檢查、審計評價和民主測評有效結(jié)合起來，是提高績效審計成功的關(guān)鍵。

4.先行試點，逐步擴大農(nóng)業(yè)財政專項績效審計規(guī)模?？梢赃x擇重點領(lǐng)域，對資金投入比重較大問題較多的項目，積極開展相關(guān)領(lǐng)域績效審計的實踐、調(diào)研工作。可以從專項項目中選出不同地區(qū)具有典型性的行業(yè)、單位進行績效審計實踐和調(diào)研，不斷總結(jié)和積累績效審計經(jīng)驗。

5.充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高績效審計效率。在開展績效審計時，可以充分利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，將審查范圍拓寬。利用大數(shù)據(jù)開展財政專項資金績效審計過程中，可以政策先行，例如制定《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于審計電子數(shù)據(jù)管理辦法》；然后將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政專項資金相關(guān)數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)庫；最后在相關(guān)規(guī)章制度的指導下，對數(shù)據(jù)進行分析，篩查疑點數(shù)據(jù)信息，為實施農(nóng)業(yè)財政資金績效審計提供有效的線索。

四、結(jié)語

績效審計是政府預(yù)算績效管理的重要組成部分，是現(xiàn)代審計發(fā)展的方向。我國績效審計起步比較晚，完善績效審計理論與實踐，需要經(jīng)過較長時間探索努力，因此要根據(jù)我國的實際情況，逐步實現(xiàn)績效審計工作的法治化、規(guī)范化、常態(tài)化。