閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策思考

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)民進(jìn)城、集中居住特征凸顯，農(nóng)村閑置宅基地存量可觀、增量可期，盤(pán)活閑置宅基地對(duì)于節(jié)約土地資源、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興具有重要價(jià)值。閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是宅基地制度改革的一項(xiàng)有益探索，而明晰入市的條件和風(fēng)險(xiǎn)，是用好、用足創(chuàng)新型政策的重要前提。

一、閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件

（一）必須確權(quán)、確地，不能無(wú)證入市。根據(jù)中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，并不會(huì)改變土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的性質(zhì)，只有確權(quán)之后，才能保障集體和農(nóng)民的收益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)村集體建設(shè)用地土地確權(quán)，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)三個(gè)部分。通過(guò)確權(quán)確地，發(fā)揮兩個(gè)作用：一是保障社會(huì)公平，防止超占、違占宅基地入市為少部分農(nóng)民創(chuàng)造超額收益。二是尊重歷史，防止過(guò)去已經(jīng)定性為非法的小產(chǎn)權(quán)房乘機(jī)“合法”。

（二）必須合法、合規(guī)，不能無(wú)序入市。推進(jìn)閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市首先要合法。根據(jù)《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”，這意味著閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市無(wú)需通過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的土地，所有權(quán)仍為集體所有且用途限制在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，符合法律規(guī)定。其次，要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向和總體安排，土地利用總體規(guī)劃決定了土地利用方向，兩者共同成為閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提條件之一。

（三）必須自愿、有償，不能強(qiáng)迫入市。一是閑置的界定要得到當(dāng)事人，尤其是擁有宅基地使用權(quán)或農(nóng)房所有權(quán)人的認(rèn)同，避免整村推進(jìn)、超范圍拆遷。二是閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目要確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批前，要充分聽(tīng)取當(dāng)事農(nóng)民意見(jiàn)，未達(dá)成一致的要暫時(shí)擱置。三是閑置宅基地采取有償交回的方式，官方發(fā)布區(qū)片綜合地價(jià)，根據(jù)第三方評(píng)估結(jié)果或者協(xié)商結(jié)果，確定補(bǔ)償方案，確保交回宅基地使用權(quán)的農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

（四）必須有市場(chǎng)需求，不能盲目入市。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市僅限用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地，這決定了閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市較適宜于工商業(yè)實(shí)體企業(yè)較為發(fā)達(dá)、工業(yè)用地和商業(yè)用地嚴(yán)重不足的地區(qū)，他們有著較大的市場(chǎng)用地需求。因此，要結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，預(yù)判市場(chǎng)用地需求，有節(jié)奏、有步驟推進(jìn)入市項(xiàng)目。

（五）必須鄉(xiāng)管、村用，不能縣市統(tǒng)籌。閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，所有權(quán)仍然屬于集體，與國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移不同，入市項(xiàng)目可以由縣級(jí)及以上人民政府審批，但是閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地所增加的建設(shè)用地指標(biāo)不能由縣市統(tǒng)籌，必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為集中管理，入市獲得的增值收益也全部用于補(bǔ)償農(nóng)民和補(bǔ)充鄉(xiāng)村振興資金。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立專(zhuān)項(xiàng)基金賬戶(hù)，專(zhuān)款專(zhuān)用，行政審計(jì)與農(nóng)民監(jiān)督并舉，確保入市獲得的資金留在鄉(xiāng)村。

二、閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的風(fēng)險(xiǎn)

（一）防止突擊轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地入市，導(dǎo)致威脅“兩條線”。一是威脅耕地紅線。現(xiàn)有農(nóng)房建在耕地上并不少見(jiàn)，有些甚至“交錢(qián)”后成為合法合規(guī)的宅基地，一旦允許轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將直接導(dǎo)致臺(tái)賬上的耕地?cái)?shù)量減少，威脅到耕地紅線和糧食安全。二是觸碰腐敗高壓線。入市土地增值收益空間大，違規(guī)收回農(nóng)民宅基地使用權(quán)、土地入市尋租、利益分配不公等風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。

（二）防止農(nóng)民宅基地?zé)o償退出，把農(nóng)村宅基地改成農(nóng)民利益“受損源”?，F(xiàn)有實(shí)踐已經(jīng)顯現(xiàn)出部分地區(qū)在農(nóng)村拆遷過(guò)程中，只補(bǔ)農(nóng)房、不補(bǔ)農(nóng)民宅基地使用權(quán)滅失的損失，依據(jù)是宅基地是集體所有，地隨房走、房在地在、房不在地收回，導(dǎo)致農(nóng)村拆遷中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，農(nóng)民意見(jiàn)大。事實(shí)上，參照農(nóng)民承包農(nóng)用地，農(nóng)用地征收補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，不僅僅補(bǔ)償青苗費(fèi)，同類(lèi)比較，意味著農(nóng)民退出交回宅基地使用權(quán)，可以要求獲得宅基地補(bǔ)償費(fèi)，體現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性收益。在閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目中，要明確規(guī)定農(nóng)民宅基地有償退出和參與增值收益分配。

（三）防止違背農(nóng)民的主觀意愿，把農(nóng)村宅基地改成社會(huì)穩(wěn)定“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。不同地區(qū)宅基地承載的功能也有較大差別。保障基本居住功能全國(guó)各地都相同，但除了保障基本居住功能，宅基地在不同地區(qū)還表現(xiàn)出“落葉歸根的葬身之所”“尋根問(wèn)祖的故居之地”“回鄉(xiāng)探親的鄉(xiāng)愁之托”等。可見(jiàn)，農(nóng)村宅基地不僅承載著基本居住保障功能，還承載著社會(huì)文化功能。在閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目中，要防止違背農(nóng)民的主觀意愿強(qiáng)拆強(qiáng)收，引發(fā)惡性事件，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，動(dòng)搖實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)。

三、閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的建議

（一）堅(jiān)持底線思維，確保無(wú)論何時(shí)農(nóng)民有房住。解決農(nóng)民的土地問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田、居者有其屋”是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。即使我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，依然還有5億農(nóng)村人口，農(nóng)村集體土地“穩(wěn)定器”作用不變。因此，無(wú)論農(nóng)村改革怎么改，不能把農(nóng)民的生產(chǎn)生活資料改少了，更不能改沒(méi)了，底線不能突破。堅(jiān)持宅基地集體所有制不能變，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的用途管控不能變，堅(jiān)持保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的初心不能變。

（二）提高防控能力，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定有保障。一是入市項(xiàng)目要有可行性規(guī)劃，明確項(xiàng)目實(shí)施條件、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目收益分配等，不能無(wú)序入市。二是規(guī)劃要有論證，注重提高農(nóng)民參與度。綜合采取專(zhuān)家論證、行政審議、民主投票等形式，不能違背民意入市。三是項(xiàng)目實(shí)施要有監(jiān)控，嚴(yán)格依規(guī)行事和照章辦事，防止過(guò)程腐敗影響改革的公信力、支持力和原始動(dòng)力。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確保轉(zhuǎn)變?nèi)胧杏行蚩沙掷m(xù)。一是出臺(tái)法律法規(guī)，推進(jìn)依法行事，確保閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有序可持續(xù)。二是設(shè)計(jì)推出“閑置宅基地代管收儲(chǔ)中心”，彌補(bǔ)當(dāng)前村集體承擔(dān)起建設(shè)用地出讓主體能力不足和宅地基退出補(bǔ)償資金不足的雙重短板。三是依法依規(guī)做實(shí)做優(yōu)鄉(xiāng)村規(guī)劃，把盤(pán)活閑置宅基地與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、文化振興統(tǒng)一起來(lái)，優(yōu)先支持農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村特有的鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）堅(jiān)持試點(diǎn)先行，確保未知風(fēng)險(xiǎn)防范有先手。一是選擇東部經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，以地級(jí)市為單元，選擇2-3個(gè)地區(qū)封閉開(kāi)展閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，提煉入市的基本條件、入市的過(guò)程管理等經(jīng)驗(yàn)，提出“中國(guó)方案”。二是擴(kuò)大試點(diǎn)，把閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革嵌入全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)中，作為宅改試點(diǎn)的一個(gè)內(nèi)容，在全國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)，走出“中國(guó)道路”。