城市公共服務(wù)績(jī)效對(duì)居民滿(mǎn)意度影響的實(shí)證研究

張建設(shè)，王鵬宇，石世英

(河南理工大學(xué) 土木工程學(xué)院，河南 焦作 454000)

城市公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)“滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”的主要載體，居民滿(mǎn)意不僅是美好生活的重要體現(xiàn)，更是對(duì)政府職能履行的認(rèn)同與評(píng)價(jià)。隨著我國(guó)逐步向服務(wù)型行政管理體制過(guò)渡，從公眾滿(mǎn)意度的視角對(duì)城市公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)逐漸成為研究熱點(diǎn)，但當(dāng)前關(guān)于公眾滿(mǎn)意度是否能夠客觀真實(shí)地反映城市公共服務(wù)客觀績(jī)效仍存在分歧。一方面，部分學(xué)者認(rèn)為居民的滿(mǎn)意度和城市公共服務(wù)績(jī)效之間并不存在契合關(guān)系，因?yàn)榫用駥?duì)客觀績(jī)效的把握受自身的知識(shí)水平、認(rèn)知能力等因素的影響，他們并不是總能夠?qū)陀^績(jī)效做出真實(shí)的判斷，而且他們對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)還與自身對(duì)績(jī)效的關(guān)心程度有關(guān)[1]。另一方面，有學(xué)者認(rèn)為公眾滿(mǎn)意度與城市公共服務(wù)績(jī)效能呈現(xiàn)出較好地一致性。此外，國(guó)外學(xué)者從微觀、宏觀層面進(jìn)行了大量的研究[2]，但尚未達(dá)成共識(shí)，而國(guó)內(nèi)學(xué)者大多以國(guó)外的相關(guān)理論為基礎(chǔ)進(jìn)行研究，這些研究或以城市公共服務(wù)中的某一個(gè)領(lǐng)域?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)研究居民滿(mǎn)意度與城市公共服務(wù)績(jī)效間的關(guān)系[3]，或研究城市公共服務(wù)績(jī)效中某一單項(xiàng)的地區(qū)差異性[4]，或從不同的維度構(gòu)建城市公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系[5]。居民是公共服務(wù)的使用者，讓居民滿(mǎn)意是政府提高城市公共服務(wù)績(jī)效的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，但從國(guó)內(nèi)已有的文獻(xiàn)來(lái)看，相關(guān)研究的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完整，而且缺乏對(duì)指標(biāo)適用性以及數(shù)據(jù)時(shí)效性的考慮。居民對(duì)城市公共服務(wù)的滿(mǎn)意度是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，應(yīng)結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況，將其置于歷史發(fā)展脈絡(luò)中作歷時(shí)性分析才能與時(shí)俱進(jìn)。因此，考慮中國(guó)國(guó)情，研究新時(shí)代背景下中國(guó)城市公共服務(wù)績(jī)效與居民滿(mǎn)意度之間的關(guān)系，不僅有助于比較分析城市公共服務(wù)績(jī)效與滿(mǎn)意度關(guān)系的時(shí)間效應(yīng)，更重要的是可為新時(shí)代政府公共服務(wù)供給決策提供理論支撐。

一、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

在一定程度上，居民生活滿(mǎn)意度受其對(duì)所在城市空間要素的認(rèn)知與評(píng)估的影響，而城市的公共服務(wù)恰恰貫穿于居民的日常生活之中，成為影響居民對(duì)所在城市滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)的要素之一，采用公眾滿(mǎn)意度對(duì)城市公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行衡量的研究，爭(zhēng)議最多的是公眾的主觀評(píng)價(jià)和客觀測(cè)量之間是否存在一致性。早在1968年，關(guān)于二者之間一致性的研究就已經(jīng)開(kāi)始。Cammpel等[6]通過(guò)對(duì)美國(guó)不同地區(qū)居民群體對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量滿(mǎn)意度進(jìn)行研究后指出，公眾主觀評(píng)價(jià)不僅受公共服務(wù)供給的實(shí)際成效影響，而且還受一些非服務(wù)因素影響，比如種群等，因此二者之間不存在契合關(guān)系。Stipak[7]認(rèn)為由于公眾對(duì)城市公共服務(wù)的主觀評(píng)價(jià)受多個(gè)社會(huì)特征因素影響，因此居民對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)和認(rèn)知不一定能真實(shí)反映實(shí)際情況。Brown等[8]通過(guò)對(duì)阿拉巴馬州塔斯卡盧薩市進(jìn)行實(shí)證研究后指出，公眾主觀滿(mǎn)意度與政府客觀績(jī)效之間是相互獨(dú)立的，并不存在顯著的相關(guān)性。此后,Kelly[2]通過(guò)相關(guān)研究也對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)與客觀測(cè)量的契合性進(jìn)行了質(zhì)疑，她認(rèn)為公眾滿(mǎn)意度和客觀服務(wù)質(zhì)量之間并不存在必然的因果關(guān)系。國(guó)內(nèi)學(xué)者王偉同等[9]從民生滿(mǎn)意度的視角對(duì)城市公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)后指出，民生滿(mǎn)意度與城市公共服務(wù)績(jī)效水平不存在明顯的相關(guān)性，更高的公共支出不一定能夠帶來(lái)更高的民生滿(mǎn)意度。

但也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)，他們認(rèn)為公眾主觀評(píng)價(jià)能夠代表公共服務(wù)客觀績(jī)效。Tobin等[10]通過(guò)對(duì)政府管理績(jī)效和公眾滿(mǎn)意度的數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性分析后發(fā)現(xiàn)，政府管理績(jī)效和公眾滿(mǎn)意度基本契合。國(guó)內(nèi)學(xué)者嚴(yán)潔[11]通過(guò)對(duì)北京市政府績(jī)效與公眾滿(mǎn)意度研究后指出，公眾主觀評(píng)價(jià)是可靠的。曾莉等[12]在通過(guò)以H市基層警察服務(wù)為例進(jìn)行系列研究之后指出，公眾主觀評(píng)價(jià)和客觀績(jī)效在整體層面上存在較好地契合性。王歡明等[13]以中國(guó)城市為研究對(duì)象，通過(guò)分析居民滿(mǎn)意度和客觀績(jī)效數(shù)據(jù)之間的關(guān)系后指出二者之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。王虹燕等[3]通過(guò)選取城市綠地面積、城市空氣質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保投入等指標(biāo)作為城市環(huán)境客觀績(jī)效數(shù)據(jù)，研究了公眾對(duì)城市環(huán)境滿(mǎn)意度與城市客觀績(jī)效之間的關(guān)系，結(jié)果表明二者之間存在相關(guān)性。胡衛(wèi)衛(wèi)等[14]認(rèn)為公共服務(wù)中環(huán)境質(zhì)量的改善與居民生活滿(mǎn)意度的提高具有一致性。謝星全[15]認(rèn)為使居民滿(mǎn)意是基本公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。胡晨沛等[16]在對(duì)我國(guó)華東地區(qū)公共服務(wù)滿(mǎn)意度進(jìn)行研究后指出，評(píng)價(jià)公共服務(wù)績(jī)效最為有效且客觀的方法是衡量公眾對(duì)于公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。

綜上所述，已有研究成果為研究公共服務(wù)績(jī)效與居民滿(mǎn)意度之間關(guān)系提供了理論支撐與實(shí)證借鑒，但以下方面應(yīng)該注意：相關(guān)研究很豐富但以發(fā)達(dá)國(guó)家為研究對(duì)象的居多，以中國(guó)為研究對(duì)象的研究較少；中國(guó)情景條件下的城市公共服務(wù)客觀績(jī)效與公眾滿(mǎn)意度關(guān)系研究的指標(biāo)體系不夠完善且所使用的數(shù)據(jù)較早，隨著政府對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的改善，居民對(duì)城市公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)也會(huì)發(fā)生較大的變化，所以需要結(jié)合最新的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。

對(duì)公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，一方面可以為改善政府管理體系提供數(shù)據(jù)支撐，另一方面可以為評(píng)價(jià)相關(guān)制度的改革效應(yīng)提供較為實(shí)用的基礎(chǔ)信息[17]。在進(jìn)行公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，既要綜合考慮公共價(jià)值的外在約束，又要實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性和工具理性的有機(jī)整合[18]。在早期的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)發(fā)了眾多評(píng)價(jià)體系并不斷地進(jìn)行完善，目前公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)方法主要包含客觀測(cè)量和主觀感知兩方面，其評(píng)價(jià)指標(biāo)類(lèi)型可總結(jié)為3E模型以及IOO模型，其中將衡量公共服務(wù)績(jī)效的指標(biāo)劃分為投入類(lèi)、效率類(lèi)和效果類(lèi)的評(píng)價(jià)體系逐漸為大多數(shù)學(xué)者所接受(圖1)。

由圖1可知，客觀績(jī)效可分為投入類(lèi)指標(biāo)、效率類(lèi)指標(biāo)、效果類(lèi)指標(biāo)，在資源一定的情況下，可以通過(guò)分析這三者之間的關(guān)系進(jìn)而客觀公正地評(píng)價(jià)公共服務(wù)的實(shí)際績(jī)效。由于公眾對(duì)公共服務(wù)的感知直接受服務(wù)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果所影響[13]，他們對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效也最具有評(píng)價(jià)權(quán)，因此采用公眾滿(mǎn)意度來(lái)作為公共服務(wù)績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)。

在以投入-效率-效果作為公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究中，鄒凱等[19]指出，公眾參與以及服務(wù)提供的效率等變量都是影響公眾對(duì)服務(wù)評(píng)價(jià)的重要因素；高琳[20]認(rèn)為，通過(guò)促進(jìn)公共服務(wù)項(xiàng)目投入的資金效率在概率上增加了居民滿(mǎn)意公共服務(wù)的可能性；王偉同[21]基于 VEC 模型研究了公共服務(wù)投入決策與產(chǎn)出效果的互動(dòng)影響，指出與擴(kuò)大公共服務(wù)提供規(guī)模和實(shí)現(xiàn)均化相比，改善公共服務(wù)的效率更適合中國(guó)的民生改善之路；王歡明等[13]認(rèn)為，在一定的投入以及效率提升的保證下才能確保服務(wù)效果的質(zhì)量。據(jù)此提出如下假設(shè)：

H1:在評(píng)價(jià)城市公共服務(wù)客觀績(jī)效的指標(biāo)體系中，與投入類(lèi)和效果類(lèi)指標(biāo)相比，效率類(lèi)指標(biāo)與公眾滿(mǎn)意度的關(guān)系更密切。

此外，隨著我國(guó)公共服務(wù)的財(cái)政支出逐步增長(zhǎng)，關(guān)于增加公共服務(wù)支出，即增加投入類(lèi)指標(biāo)是否能夠增加居民滿(mǎn)意度也逐漸引起學(xué)者們的關(guān)注。張梁梁等[22]通過(guò)對(duì)公共服務(wù)的財(cái)政支出進(jìn)行系列研究后指出，適當(dāng)?shù)呢?cái)政支出對(duì)居民滿(mǎn)意度有顯著的正向促進(jìn)作用，而扭曲的地方政府支出行為會(huì)抑制居民幸福感提升；Keen等[23]認(rèn)為在資本自由流動(dòng)而勞動(dòng)力不可流動(dòng)的假設(shè)下，從居民福利最大化的角度來(lái)看，提高僅服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用窀＠墓卜?wù)財(cái)政支出可以提高居民的滿(mǎn)意度。據(jù)此提出如下假設(shè)：

H2:城市公共服務(wù)財(cái)政總投入的增加能夠提升居民的滿(mǎn)意度。

二、研究設(shè)計(jì)

本文的研究設(shè)計(jì)考慮因變量公眾滿(mǎn)意度和自變量客觀績(jī)效兩個(gè)方面。

(一)因變量公眾滿(mǎn)意度

以居民對(duì)所在城市的滿(mǎn)意度評(píng)分作為因變量，數(shù)據(jù)來(lái)源于鐘君等主編的《公共服務(wù)藍(lán)皮書(shū)》，其中2016年全國(guó)37個(gè)城市不同公共服務(wù)領(lǐng)域滿(mǎn)意度見(jiàn)圖2。

由圖2可知，居民對(duì)所在城市提供的不同領(lǐng)域的公共服務(wù)滿(mǎn)意度存在差異。政府提供公共服務(wù)的目的是為了服務(wù)居民并使其滿(mǎn)意，而不同領(lǐng)域的公共服務(wù)滿(mǎn)意度差距，一方面體現(xiàn)了當(dāng)前所實(shí)施的政策是否達(dá)到了令居民滿(mǎn)意的目的，另一方面也有利于政府對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的改革。

目前，由于我國(guó)提供的公共服務(wù)水平與高福利國(guó)家有一定的差距，所以在對(duì)我國(guó)的城市公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該更注重基本公共服務(wù)，而不是文娛等高級(jí)公共服務(wù)[24]。本文選擇與居民生活較為密切的城市環(huán)境(本文的城市環(huán)境主要是指城市的物理環(huán)境，包括自然環(huán)境和人工環(huán)境兩部分)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、民政服務(wù)、城市交通進(jìn)行研究，其系數(shù)相關(guān)性如表1所示。

圖2 2016年全國(guó)37個(gè)城市不同領(lǐng)域公共服務(wù)滿(mǎn)意度

表1 基本公共服務(wù)的系數(shù)相關(guān)性

注：*表示在 0.05 水平(雙側(cè))上顯著相關(guān)

(二)自變量客觀績(jī)效

政府以公益為目的所提供的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育住房等方面的服務(wù)稱(chēng)為公共服務(wù)。結(jié)合相關(guān)研究并考慮到指標(biāo)的可獲取性，本文選擇城市基礎(chǔ)教育、民政服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、城市環(huán)境、城市交通5個(gè)領(lǐng)域作為研究對(duì)象，具體指標(biāo)體系如表2所示。

對(duì)各類(lèi)公共服務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理的過(guò)程為：對(duì)所選的5個(gè)領(lǐng)域中公共服務(wù)客觀績(jī)效的指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化(取Z值)，計(jì)算公式為：

其中：Ni為標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)；ni為原始數(shù)據(jù)；σ(n)為標(biāo)準(zhǔn)差；n為5個(gè)指標(biāo)明細(xì)。

表2 城市基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

由于采用原始指標(biāo)進(jìn)行因子分析或簡(jiǎn)單加總平均等方法可能會(huì)因?yàn)椴煌?wù)領(lǐng)域測(cè)量指標(biāo)數(shù)量的不同而產(chǎn)生權(quán)重偏差[24]，因此本文采用等權(quán)重加總的方法來(lái)避免由于權(quán)重設(shè)置不合理而導(dǎo)致的誤差，通過(guò)對(duì)不同領(lǐng)域的公共服務(wù)中的投入類(lèi)、效率類(lèi)和效果類(lèi)指標(biāo)進(jìn)行等權(quán)重處理并分別加總平均，最終得到投入類(lèi)、效率類(lèi)和效果類(lèi)三大類(lèi)指標(biāo)來(lái)對(duì)城市公共服務(wù)客觀績(jī)效進(jìn)行研究。

三、實(shí)證檢驗(yàn)及結(jié)果分析

本文研究的是城市公共服務(wù)績(jī)效和居民滿(mǎn)意度的問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是二者數(shù)據(jù)之間的擬合，因此采用最小二乘法來(lái)回歸分析城市公共服務(wù)績(jī)效和居民滿(mǎn)意度之間的關(guān)系。

(一)實(shí)證檢驗(yàn)

首先，求出標(biāo)準(zhǔn)化后的五類(lèi)公共服務(wù)的平均滿(mǎn)意度并將其作為因變量；然后，求出標(biāo)準(zhǔn)化后的投入類(lèi)、效率類(lèi)和效果類(lèi)指標(biāo)的平均數(shù)作為自變量。在模型1～4中，分別建立“財(cái)政投入占GDP的比重”“人均財(cái)政投入”“平均效率”“平均效果”作為公眾對(duì)城市環(huán)境滿(mǎn)意度的獨(dú)立回歸模型，其中計(jì)算公式為：

M=A0+A1N+ε

式中：M表示公眾對(duì)城市公共服務(wù)的滿(mǎn)意度；A0表示截距；A1表示回歸系數(shù)；N表示自變量即“財(cái)政投入占GDP的比重”“人均財(cái)政投入”“平均效率”以及“平均效果”；ε是隨機(jī)誤差。

將隨機(jī)變量N分別代入模型1～4和公眾滿(mǎn)意度進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表3所示。

表3 公共服務(wù)公眾滿(mǎn)意度與客觀績(jī)效的關(guān)系

注：*p<0.05，**p<0.01

(二)結(jié)果分析

通過(guò)對(duì)實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果的分析，可以得到滿(mǎn)意度和投入、效率、效果之間的關(guān)系。

(1)投入和滿(mǎn)意度的關(guān)系。對(duì)比表3的模型1和2可知，財(cái)政總投入的增加并不能提高公眾滿(mǎn)意度，即較高的投入不能夠保證合意的效果。因?yàn)檎卜?wù)開(kāi)支大并不意味著社會(huì)公共服務(wù)總額大，而且中國(guó)地方政府在對(duì)公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行安排時(shí)存在明顯的偏向[25]，比如在城市交通等基本建設(shè)上積極性較高甚至存在過(guò)度供給現(xiàn)象，而在城市環(huán)境、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和民政服務(wù)等公共服務(wù)上缺乏動(dòng)力、供給不足。但通過(guò)表1的系數(shù)相關(guān)性可知，城市環(huán)境、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)與居民滿(mǎn)意度的系數(shù)相關(guān)性均大于城市交通，說(shuō)明前者比后者更能影響居民對(duì)所在城市的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，因此政府需要優(yōu)化城市公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)提高居民的滿(mǎn)意度。

(2)效率和滿(mǎn)意度的關(guān)系。模型3的結(jié)果表明，效率與滿(mǎn)意度之間呈正相關(guān)且關(guān)系顯著，二者之間的回歸系數(shù)為0.496，顯著性水平達(dá)到5%，說(shuō)明效率類(lèi)指標(biāo)的提高能夠提高居民的滿(mǎn)意度水平；而且與投入類(lèi)和效果類(lèi)指標(biāo)相比，效率類(lèi)指標(biāo)與居民滿(mǎn)意度的關(guān)系更為密切，因此可以通過(guò)提高公共服務(wù)效率進(jìn)而來(lái)提高居民的滿(mǎn)意。

(3)效果和滿(mǎn)意度的關(guān)系。通過(guò)分析模型4的結(jié)果可知，效果與公眾滿(mǎn)意度水平之間不存在相關(guān)關(guān)系。公共服務(wù)滿(mǎn)意度是評(píng)價(jià)主體對(duì)所接受的公共服務(wù)體系、供給過(guò)程及結(jié)果的感知與評(píng)價(jià)。居民雖然不能直接影響城市公共服務(wù)的績(jī)效，但是效果可以直接體現(xiàn)在公眾面前，居民通過(guò)對(duì)城市公共服務(wù)的效果進(jìn)行感知從而對(duì)所在城市公共服務(wù)績(jī)效的滿(mǎn)意度進(jìn)行評(píng)價(jià)；因此政府在提供公共服務(wù)時(shí)，要注意考慮公共服務(wù)的效果。

四、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果的分析，本文得出以下結(jié)論。

第一，城市公共服務(wù)財(cái)政支出總量增加不能提高公眾滿(mǎn)意度水平。說(shuō)明單純地增加公共財(cái)政支出總量無(wú)法有效地提高居民對(duì)地方公共服務(wù)的滿(mǎn)意度，因此政府應(yīng)改變傳統(tǒng)策略，逐步優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，改變偏基本建設(shè)，忽視科教文衛(wèi)等公共服務(wù)的支出模式；因地制宜，對(duì)不同的地區(qū)和不同的社會(huì)階層采取不同的財(cái)政政策，確保公共財(cái)政資源在最需要的地方發(fā)揮作用，切實(shí)提高居民的生活水平和滿(mǎn)意度，而不是一味地增加財(cái)政總投入。

第二，城市公共服務(wù)的效率與公眾滿(mǎn)意度呈正相關(guān)且關(guān)系顯著，即在城市公共服務(wù)客觀績(jī)效的指標(biāo)體系中，效率類(lèi)指標(biāo)比其余兩類(lèi)指標(biāo)與公眾滿(mǎn)意度的關(guān)系更為緊密。目前多數(shù)研究強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大財(cái)政支出來(lái)改善公共服務(wù)質(zhì)量，雖然增加投入能夠使產(chǎn)出結(jié)果分配更加公平，但綜合考量我國(guó)目前的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，寄希望于在較短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模增加公共服務(wù)的總投入、提高公共服務(wù)均等化水平等方法來(lái)提高居民的滿(mǎn)意度并不可行。因此政府在提供公共服務(wù)時(shí)，要提升財(cái)政資金的使用效率以及公共資源的配置效率，逐步完善政府績(jī)效管理體制，力求通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入，較高的服務(wù)效率來(lái)實(shí)現(xiàn)居民滿(mǎn)意度的提升。

第三，城市公共服務(wù)的效果與公眾滿(mǎn)意度水平之間呈正相關(guān)但關(guān)系并不顯著，說(shuō)明效果的提升可以提高居民的滿(mǎn)意度。由于效果可以直接體現(xiàn)在公眾面前，因此在提供公共服務(wù)時(shí)，政府要關(guān)注居民的需求，增加回應(yīng)性，根據(jù)居民的需求對(duì)公共服務(wù)的效果進(jìn)行針對(duì)性的改進(jìn)，確保公共服務(wù)能夠解民之所需。