促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的審計(jì)改革創(chuàng)新

巫強(qiáng)　馮子洋　歐陽(yáng)毅鑫　李靜

2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著國(guó)家審計(jì)促生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新階段。

一、國(guó)家審計(jì)促生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理

（一）國(guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用促生態(tài)文明建設(shè)

實(shí)踐表明，國(guó)家審計(jì)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，可以通過(guò)打造財(cái)政審計(jì)大格局平臺(tái)、政策跟蹤審計(jì)平臺(tái)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)平臺(tái)，深入開(kāi)展國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、地方政府債務(wù)審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)履責(zé)情況審計(jì)和績(jī)效審計(jì)等，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭示被審計(jì)單位和個(gè)人開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中出現(xiàn)的破壞資源、污染環(huán)境等問(wèn)題，提示潛在風(fēng)險(xiǎn)，提前預(yù)警，以保障經(jīng)濟(jì)安全、健康和綠色運(yùn)行。同時(shí)，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)中央出臺(tái)各項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)重大政策措施并有效落地，進(jìn)一步約束公共權(quán)力，改變官員唯GPD論的政績(jī)觀，有效地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）國(guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)揮建設(shè)性作用促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

國(guó)家審計(jì)實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，開(kāi)展“綠色體檢”，不僅要“查病”，更要“治已病”“防未病”，不僅僅是發(fā)現(xiàn)和查處生態(tài)領(lǐng)域違法違規(guī)問(wèn)題，更需要對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的體制機(jī)制原因，進(jìn)行從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個(gè)別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢(shì)、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)等旨在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的建議，防止苗頭性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為趨勢(shì)性問(wèn)題，防止違法違規(guī)動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為違法違規(guī)行為，防止局部性問(wèn)題演變?yōu)槿中詥?wèn)題，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，更好地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。

（三）國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保履責(zé)的監(jiān)督促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

“綠色審計(jì)”正成為地方領(lǐng)導(dǎo)干部踐行生態(tài)文明理念的有力保障。2015年，浙江湖州安吉縣成為全國(guó)最早開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)地區(qū)之一，2018年1月1日起，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度正式從試點(diǎn)階段進(jìn)入了全面實(shí)施階段，將地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為審計(jì)對(duì)象，以被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后所在區(qū)域自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的對(duì)比以及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況為基礎(chǔ)，來(lái)審核領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境及自然資源資產(chǎn)的履責(zé)情況，糾正長(zhǎng)期以來(lái)唯GDP增長(zhǎng)考核的政績(jī)觀，對(duì)完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究機(jī)制發(fā)揮更重要的作用，也給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立了一個(gè)新風(fēng)向標(biāo)：為官一任，既要守規(guī)矩、促發(fā)展，也要守護(hù)好綠水青山。

二、國(guó)家審計(jì)促生態(tài)文明建設(shè)的作用優(yōu)勢(shì)

（一）國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督具有專業(yè)性，比較優(yōu)勢(shì)明顯

審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性與生俱來(lái)，這是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督較其他監(jiān)督方式擁有的專業(yè)比較優(yōu)勢(shì)。30多年的審計(jì)實(shí)踐表明，國(guó)家審計(jì)綠色監(jiān)督責(zé)任不斷增強(qiáng)，對(duì)監(jiān)督質(zhì)量要求也越來(lái)越高，極大促進(jìn)了我國(guó)審計(jì)從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)的提高，專業(yè)能力不斷得到增強(qiáng)，成為我國(guó)監(jiān)督體系中其他監(jiān)督方式充分利用的重要資源。國(guó)家審計(jì)開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督，既可以充分運(yùn)用審計(jì)機(jī)關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)、獨(dú)立的業(yè)務(wù)形態(tài)，也運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)方法，對(duì)審計(jì)事實(shí)作出客觀判斷和認(rèn)定，公正敏銳地揭示問(wèn)題，同時(shí)，通過(guò)分析和揭示我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題背后的深層次原因，提出針對(duì)性審計(jì)意見(jiàn)，及時(shí)為黨和國(guó)家提供決策參考，在防范系統(tǒng)化、區(qū)域化風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著重要作用，更好地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。

（二）審計(jì)監(jiān)督具有權(quán)威性，通過(guò)與其他監(jiān)督方式貫通配合，大大增強(qiáng)監(jiān)督效力

審計(jì)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系重要組成部分，其具有的法律地位和黨內(nèi)地位，充分彰顯了審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。我國(guó)最高法律即憲法對(duì)審計(jì)監(jiān)督作出了規(guī)定，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)、人員和基本職能。同時(shí)，各級(jí)黨委成立了各級(jí)審計(jì)委員會(huì)，其中，中央審計(jì)委員會(huì)由習(xí)近平總書(shū)記任主要負(fù)責(zé)人，彰顯了審計(jì)監(jiān)督在黨內(nèi)的地位。將國(guó)家審計(jì)在監(jiān)督上的優(yōu)勢(shì)與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督等其他監(jiān)督方式相互貫通，加強(qiáng)協(xié)作配合，共同推進(jìn)國(guó)家治理，實(shí)踐證明，這種配合已經(jīng)取得了很好的成效。今后可以繼續(xù)通過(guò)強(qiáng)化現(xiàn)有的法定協(xié)作機(jī)制和溝通協(xié)調(diào)渠道，完善聯(lián)絡(luò)員制度和案件會(huì)商制度，根據(jù)安排參與巡視監(jiān)督工作，以及加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)督成果的共享和再利用等形成監(jiān)督合力，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）審計(jì)監(jiān)督可以實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全過(guò)程，確保監(jiān)督力度和成效

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》和中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件明確提出，要對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)?？梢?jiàn)，實(shí)行審計(jì)全覆蓋，是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)工作的重大部署要求，是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，有助于推動(dòng)完善國(guó)家治理各領(lǐng)域，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體制機(jī)制，有效提升治理效能，這是其他監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)的。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)工作統(tǒng)籌，創(chuàng)新優(yōu)化審計(jì)組織方式，廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的作用，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)涉及到的公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況等實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，切實(shí)提高綠色發(fā)展質(zhì)量和效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

三、國(guó)家促生態(tài)文明建設(shè)的審計(jì)創(chuàng)新

國(guó)家審計(jì)促生態(tài)文明建設(shè)是以領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為重要手段和路徑，2018年1月1日起，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度正式從試點(diǎn)階段進(jìn)入了全面實(shí)施階段，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作面臨許多挑戰(zhàn)，需要用創(chuàng)新思維開(kāi)展此項(xiàng)工作。

（一）創(chuàng)新審計(jì)內(nèi)容，變“審資金”為“審資源”

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)相比，其顯著不同在于審計(jì)內(nèi)容由財(cái)務(wù)賬冊(cè)上的數(shù)字變?yōu)楦黝愖匀毁Y源。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展審計(jì)工作過(guò)程中，緊密結(jié)合地區(qū)資源稟賦特點(diǎn)、主體功能區(qū)定位、生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)等有針對(duì)性地選擇審計(jì)內(nèi)容，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的土地、水、森林和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面開(kāi)展。對(duì)森林資源，關(guān)注存量和增量，重點(diǎn)審計(jì)生態(tài)公益林保護(hù)、林地征占用管理、對(duì)毀林開(kāi)墾、偷盜林木案件的打擊查處等情況;對(duì)水資源，關(guān)注用量和質(zhì)量，重點(diǎn)審計(jì)“五水共治”政策措施落實(shí)、重大水利工程建設(shè)、剿滅劣V類水等水污染治理任務(wù)完成情況;對(duì)土地資源，關(guān)注規(guī)范和效率，重點(diǎn)審計(jì)耕地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田保護(hù)、單位建設(shè)用地GDP、畝產(chǎn)稅收等;對(duì)于生態(tài)環(huán)境，關(guān)注現(xiàn)狀和隱患管理，重點(diǎn)審計(jì)污水處理、落實(shí)資源環(huán)境監(jiān)管屬地責(zé)任、生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制情況等。

（二）創(chuàng)新審計(jì)方法，變“賬冊(cè)核對(duì)”為“信息化比對(duì)”

自然資源具有涉及管理部門多、地域分布廣、難以簡(jiǎn)單觀察等特征。為確保審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要積極探索技術(shù)方法創(chuàng)新。例如，在對(duì)土地、森林資源的審計(jì)中，可以引入地理信息技術(shù)，通過(guò)將部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與測(cè)繪地理信息數(shù)據(jù)進(jìn)行精確比對(duì)，分析領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的整體情況、區(qū)塊變動(dòng)情況并從中查找問(wèn)題。在開(kāi)展審計(jì)過(guò)程中，還可以充分利用某些小鎮(zhèn)的地理信息資源優(yōu)勢(shì)，利用無(wú)人機(jī)技術(shù)開(kāi)展審計(jì)，高效精確地掌握了基本農(nóng)田保護(hù)、水域環(huán)境衛(wèi)生等情況，有力解決現(xiàn)場(chǎng)核查困難的難題。

（三）創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系，變“單一指標(biāo)”為“多維評(píng)價(jià)”

對(duì)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)履責(zé)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)是審計(jì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)內(nèi)容。對(duì)此，應(yīng)積極探索建立審計(jì)試點(diǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定具有代表性的指標(biāo)，共同構(gòu)成指標(biāo)體系，以量化指數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行分等評(píng)價(jià)，提高審計(jì)評(píng)價(jià)的科學(xué)性。構(gòu)建的指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、資源利用三個(gè)方面，具體包括森林覆蓋率、公眾滿意度、單位非農(nóng)用水GDP等多項(xiàng)指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，地方審計(jì)機(jī)關(guān)也根據(jù)地方特色對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，如一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)將美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建、剿滅V類水等生態(tài)文明建設(shè)方面的專項(xiàng)行動(dòng)情況加入了考核指標(biāo)體系，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)建了“1+3”評(píng)價(jià)模式，將部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核結(jié)果、村民和村干部的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果作為考核指標(biāo)進(jìn)行打分，最后進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，這一做法取得了實(shí)際效果，受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定和重要批示。

（四）創(chuàng)新組織模式，變“單兵作戰(zhàn)”為部門聯(lián)動(dòng)

地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)創(chuàng)新審計(jì)組織形式，充分挖掘?qū)徲?jì)資源，促進(jìn)審計(jì)力量的橫向與縱向貫通，切實(shí)提升審計(jì)團(tuán)隊(duì)的戰(zhàn)斗力。一方面需要與市重點(diǎn)工作相結(jié)合，連續(xù)兩年把開(kāi)展審計(jì)試點(diǎn)列入市生態(tài)文明體制改革年度重點(diǎn)任務(wù)，工作成效納入對(duì)縣區(qū)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考核，有效促進(jìn)上下聯(lián)動(dòng)。另一方面需要與部門工作相結(jié)合，通過(guò)征詢專家意見(jiàn)等形式，審計(jì)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)販y(cè)繪院需要建立長(zhǎng)期合作機(jī)制，需要與國(guó)土、環(huán)保等各職能部門建立協(xié)作配合機(jī)制，通過(guò)借助專業(yè)機(jī)構(gòu)、人員的技術(shù)和成果，保證審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和公信力。如一些縣組成一個(gè)由縣審計(jì)局牽頭實(shí)施，縣生態(tài)文明辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并由縣環(huán)保局、發(fā)經(jīng)委、住建局等十三個(gè)部門聯(lián)合組成的審計(jì)組共同開(kāi)展審計(jì)項(xiàng)目;一些區(qū)組成由區(qū)委組織部牽頭，組建包括區(qū)紀(jì)委、區(qū)審計(jì)局等多個(gè)部門在內(nèi)的聯(lián)合審計(jì)組，開(kāi)展包括自然資源資產(chǎn)責(zé)任在內(nèi)的“四責(zé)聯(lián)審”，在實(shí)踐中取得不錯(cuò)的審計(jì)效果。

（巫強(qiáng)，湖州市審計(jì)局。馮子洋、李靜，南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。歐陽(yáng)毅鑫，南京審計(jì)大學(xué)金審學(xué)院）