物資儲(chǔ)備垂直監(jiān)管體制機(jī)制研究

把握機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，加快糧食和不同物資儲(chǔ)備監(jiān)管的深度融合，最大程度發(fā)揮中央儲(chǔ)備垂直監(jiān)管體制優(yōu)勢(shì)，是當(dāng)前時(shí)代背景下強(qiáng)化中央物資儲(chǔ)備監(jiān)管亟待研究的重點(diǎn)課題。對(duì)此，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局執(zhí)法督查局2019 年開展軟科學(xué)研究，結(jié)合實(shí)際調(diào)研，剖析機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸初期物資儲(chǔ)備垂直監(jiān)管體系發(fā)展所面臨的主要形勢(shì)，從轉(zhuǎn)換機(jī)構(gòu)職能、建立規(guī)章制度、優(yōu)化監(jiān)管手段、強(qiáng)化人員經(jīng)費(fèi)保障等方面提出了完善物資儲(chǔ)備垂直監(jiān)管體制機(jī)制的政策建議。

中央物資儲(chǔ)備管理情況

（一）歷史沿革。1953 年，國(guó)家成立物資儲(chǔ)備局，負(fù)責(zé)擬定國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備戰(zhàn)略和規(guī)劃，組織國(guó)家戰(zhàn)略物資的收儲(chǔ)、動(dòng)用、輪換和日常管理工作。20 世紀(jì)60年代后期，國(guó)家規(guī)劃建設(shè)了一大批基層儲(chǔ)備倉庫，擴(kuò)大了戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的品種和數(shù)量，增強(qiáng)了戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備和調(diào)用能力。改革開放以來，國(guó)家在原有物資儲(chǔ)備管理基礎(chǔ)上，建立和完善了國(guó)家物資儲(chǔ)備、中央儲(chǔ)備糧、國(guó)家石油儲(chǔ)備以及其他各類應(yīng)急物資儲(chǔ)備和調(diào)用制度，不斷調(diào)整優(yōu)化國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的品種數(shù)量和結(jié)構(gòu)布局。2018年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略物資收儲(chǔ)、輪換和管理，管理國(guó)家糧食、棉花和食糖儲(chǔ)備等職責(zé)，以及民政部、商務(wù)部、國(guó)家能源局等部門的組織實(shí)施戰(zhàn)略和應(yīng)急儲(chǔ)備物資收儲(chǔ)、輪換和日常管理職責(zé)整合，組建國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，統(tǒng)一的中央物資儲(chǔ)備體系基本建立。

（二）現(xiàn)行管理體制機(jī)制。中央物資儲(chǔ)備管理實(shí)行國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局、垂直管理局和基層儲(chǔ)備倉庫三級(jí)垂直管理體制。中央儲(chǔ)備物資實(shí)行目錄管理，儲(chǔ)備品種和數(shù)量根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要、國(guó)內(nèi)外資源狀況、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)情況等綜合因素，定期評(píng)估，動(dòng)態(tài)調(diào)整。

國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)會(huì)同財(cái)政等部門擬訂國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備發(fā)展規(guī)劃和年度國(guó)家儲(chǔ)備物資收儲(chǔ)計(jì)劃，建立國(guó)家儲(chǔ)備物資輪換機(jī)制。國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局負(fù)責(zé)國(guó)家儲(chǔ)備物資收儲(chǔ)、動(dòng)用和輪換工作的組織實(shí)施。各垂管局負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)石油、天然氣、食糖、有色金屬、礦產(chǎn)品、天然橡膠、火工物資和中央救災(zāi)物資等中央儲(chǔ)備數(shù)量、質(zhì)量和儲(chǔ)存安全，計(jì)劃落實(shí)及指令執(zhí)行、財(cái)政資金使用等方面的日常管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?；鶎觾?chǔ)備倉庫和代儲(chǔ)單位負(fù)責(zé)所儲(chǔ)備的中央儲(chǔ)備物資的數(shù)量、質(zhì)量和儲(chǔ)存安全。

完善中央物資儲(chǔ)備垂直監(jiān)管體制機(jī)制的建議

（一）摸清中央物資儲(chǔ)備管理現(xiàn)狀。自2005 年開展全國(guó)性戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備檢查后，距今已有14年之久，亟需在機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸初期，通過對(duì)中央物資儲(chǔ)備進(jìn)行一次系統(tǒng)清查盤點(diǎn)，全面準(zhǔn)確掌握中央儲(chǔ)備物資品種類別、數(shù)量質(zhì)量、儲(chǔ)存年限、區(qū)域布局、管理方式等基礎(chǔ)信息，明確庫存物資數(shù)量、質(zhì)量、財(cái)務(wù)、補(bǔ)貼等方面問題，建立分類別儲(chǔ)備物資基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為開展精準(zhǔn)監(jiān)管找準(zhǔn)靶心、定準(zhǔn)方向。

（二）優(yōu)化垂管體系機(jī)構(gòu)職能分工。按照政企分開、政事分開和企事分開的原則，進(jìn)一步完善中央儲(chǔ)備管理體制機(jī)制，逐步形成“國(guó)家局決策，國(guó)家物儲(chǔ)調(diào)節(jié)中心和能源儲(chǔ)備中心（簡(jiǎn)稱‘兩大中心’）、分中心和基層儲(chǔ)備單位具體實(shí)施，垂管局在地監(jiān)管的科學(xué)組織架構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)決策、管理、監(jiān)管分離運(yùn)行。

由“兩大中心”統(tǒng)一管理中央儲(chǔ)備物資收儲(chǔ)、動(dòng)用、輪換和費(fèi)用撥付，儲(chǔ)備物資數(shù)量、質(zhì)量、安全狀況和倉容動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)掌握，儲(chǔ)備物資、倉容等報(bào)表的審核匯總等?？上仍诟鞯爻闪?chǔ)備管理分中心進(jìn)行過渡，待各基層儲(chǔ)備單位經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)逐步上收、理順和消化之后，予以撤銷。

垂管局發(fā)揮屬地監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，對(duì)下監(jiān)督檢查基層儲(chǔ)備單位，對(duì)上接受國(guó)家局的監(jiān)督。

（三）明確中央物資儲(chǔ)備監(jiān)管職責(zé)。建議對(duì)負(fù)責(zé)糧棉糖、能源和戰(zhàn)略物資等中央儲(chǔ)備的業(yè)務(wù)管理和執(zhí)法監(jiān)管部門權(quán)限進(jìn)行明確授權(quán)，明晰國(guó)家局各司局與垂管局處室之間的業(yè)務(wù)對(duì)口關(guān)系，厘清日常業(yè)務(wù)管理與執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)責(zé)范圍。

（四）建立完善中央物資儲(chǔ)備監(jiān)管規(guī)章制度。加快出臺(tái)糧食物資儲(chǔ)備管理?xiàng)l例等法規(guī)規(guī)章，明確垂管局的法律地位、工作職責(zé)以及與地方糧食和物資儲(chǔ)備部門的權(quán)責(zé)范圍和執(zhí)法邊界，賦予垂管局對(duì)中央儲(chǔ)備糧棉糖等物資違法違規(guī)問題的執(zhí)法監(jiān)管權(quán)和行政處罰權(quán)。進(jìn)一步壓實(shí)承儲(chǔ)企業(yè)主體責(zé)任，落實(shí)部門行政監(jiān)管責(zé)任和地方政府屬地管理責(zé)任。

（五）優(yōu)化中央物資儲(chǔ)備監(jiān)管手段方式

1.日常巡查與專項(xiàng)檢查相結(jié)合。各地垂管機(jī)構(gòu)要緊盯中央儲(chǔ)備管理業(yè)務(wù)和政策執(zhí)行情況，成立執(zhí)法大隊(duì)加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備物資收儲(chǔ)購(gòu)銷等各環(huán)節(jié)的日常巡查，突出抓好政府儲(chǔ)備數(shù)量、質(zhì)量和安全的執(zhí)法監(jiān)管，及時(shí)排查化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，要有針對(duì)性地組織開展專項(xiàng)檢查，根據(jù)群眾舉報(bào)線索、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示要求，依法嚴(yán)肅查處轄區(qū)內(nèi)中央儲(chǔ)備違法違規(guī)案件，防范化解系統(tǒng)性、區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成部門監(jiān)管合力。建立垂管局與地方糧食和物資儲(chǔ)備部門以及相關(guān)行政管理部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)檢查人員、監(jiān)管資源共享共用，形成監(jiān)管合力。加大與發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。積極爭(zhēng)取紀(jì)委監(jiān)委和司法機(jī)關(guān)的支持，及時(shí)查處涉糧涉儲(chǔ)違紀(jì)違法案件，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

3.創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效能。全面推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，采取“四不兩直”方式，加強(qiáng)跨區(qū)域交叉執(zhí)法檢查、專項(xiàng)檢查和突擊抽查。加快建立國(guó)家儲(chǔ)備庫存動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化在線監(jiān)控、電子巡查和實(shí)時(shí)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程監(jiān)管全覆蓋。完善政府儲(chǔ)備承儲(chǔ)企業(yè)和糧食企業(yè)信用監(jiān)管體系，建立失信企業(yè)黑名單制度，并實(shí)施聯(lián)合懲戒。充分發(fā)揮12325 監(jiān)管熱線作用，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督。建立中央儲(chǔ)備代儲(chǔ)企業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，建立分類別的物資儲(chǔ)備代儲(chǔ)、輪換企業(yè)準(zhǔn)入名錄，嚴(yán)格在名錄企業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行代儲(chǔ)、輪換業(yè)務(wù)招標(biāo)，對(duì)不符合要求的企業(yè)及時(shí)更新剔除。

（六）強(qiáng)化人員經(jīng)費(fèi)保障。加強(qiáng)人員培訓(xùn)力度，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)糧棉糖和救災(zāi)物資監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管理制度、監(jiān)管方式方法等方面的政策理論學(xué)習(xí)，通過到國(guó)家局掛職鍛煉、垂管局之間以及垂管局與地方糧食和物資儲(chǔ)備局間交流輪崗等方式，不斷提升政策業(yè)務(wù)水平。設(shè)立糧棉糖等中央儲(chǔ)備物資監(jiān)管專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，各垂管局根據(jù)轄區(qū)監(jiān)管任務(wù)提出申請(qǐng)，由國(guó)家局統(tǒng)籌解決、合理撥付，做到?？顚Ｓ?，以保證監(jiān)管的公正性。