《上海市促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展條例（草案）》說(shuō)明解讀

■ 上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)主任 張國(guó)坤

一、立法背景與必要性

促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，發(fā)展都市綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要路徑。上海的家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展起步較早，市委市政府在2007年就提出要推廣松江區(qū)經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展糧食家庭農(nóng)場(chǎng)，鼓勵(lì)多種形式家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展。通過(guò)多年實(shí)踐，本市家庭農(nóng)場(chǎng)綜合實(shí)力不斷提升，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。到2019年末，全市共有家庭農(nóng)場(chǎng)4347戶，其中從事糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)4110戶，戶均水稻種植面積144.6畝，總面積59.4萬(wàn)畝，占到全市水稻種植面積的一半。本市家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展模式,得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并多次作為上海經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)會(huì)議上進(jìn)行交流。

近年來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次指示，要求“突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵”。2019年8月27日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11個(gè)部門和單位聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施家庭農(nóng)場(chǎng)培育計(jì)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”），明確“加強(qiáng)促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的立法研究,加快家庭農(nóng)場(chǎng)立法進(jìn)程,為家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展提供法律保障。鼓勵(lì)各地出臺(tái)規(guī)范性文件或相關(guān)法規(guī),推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展制度化和法制化”。為進(jìn)一步落實(shí)黨和國(guó)家要求，有必要通過(guò)地方立法，總結(jié)固化本市在促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展中好的經(jīng)驗(yàn)做法，促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)健康發(fā)展。

二、《條例（草案）》的起草過(guò)程

今年初市人大立法計(jì)劃確定后，市人大常委會(huì)副主任沙海林和副市長(zhǎng)彭沉雷牽頭成立“雙組長(zhǎng)”推進(jìn)機(jī)制，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會(huì)同市司法局、市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委、市人大常委會(huì)法工委成立條例聯(lián)合起草小組，著手開(kāi)展起草工作。4月2日召開(kāi)的“雙組長(zhǎng)”會(huì)議在聽(tīng)取條例立法進(jìn)展情況匯報(bào)后，原則同意市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委向市人大法工委提出立法項(xiàng)目的預(yù)轉(zhuǎn)正申請(qǐng)。5月7日，市人大常委會(huì)主任會(huì)議同意將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目。

立法工作啟動(dòng)以來(lái)，起草小組先后前往松江、崇明、浦東新區(qū)等對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取當(dāng)?shù)卣⑥r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和家庭農(nóng)場(chǎng)主要經(jīng)營(yíng)者的意見(jiàn)，邀請(qǐng)專家對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行論證。在此基礎(chǔ)上，修改完成《條例（草案）》，并書(shū)面征求了各區(qū)政府和相關(guān)委辦局以及立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)。9月2日市人大常委會(huì)副主任沙海林和副市長(zhǎng)彭沉雷再次召開(kāi)“雙組長(zhǎng)”會(huì)議，聽(tīng)取條例起草進(jìn)展情況匯報(bào)，提出工作要求。9月9日，趙祝平副秘書(shū)長(zhǎng)召集專題會(huì)議，聽(tīng)取相關(guān)部門意見(jiàn)。結(jié)合各方意見(jiàn)和建議，起草小組對(duì)草案作了修改完善，形成了目前的《條例（草案）》。

三、《條例（草案）》的主要內(nèi)容

鑒于家庭農(nóng)場(chǎng)的法律地位尚不明確，本市各區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展模式尚未定型、相關(guān)制度供給尚在探索中，條例在體例上不求大而全，以問(wèn)題為導(dǎo)向，圍繞促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)健康發(fā)展，強(qiáng)化政府對(duì)其扶持、指導(dǎo)、服務(wù),為國(guó)家立法后的地方細(xì)化預(yù)留空間?！稐l例（草案）》共23條，主要內(nèi)容包括：

（一）確立家庭農(nóng)場(chǎng)名錄管理制度

對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)行名錄管理，是條例的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度?！稐l例（草案）》參照“指導(dǎo)意見(jiàn)”中對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的特征性表述，明確家庭農(nóng)場(chǎng)是“以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，以家庭為基本經(jīng)營(yíng)單元，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體”，并從三個(gè)層面進(jìn)行名錄管理制度性設(shè)計(jì)：一是明確納入名錄庫(kù)的家庭農(nóng)場(chǎng)可以享受相關(guān)扶持政策。二是強(qiáng)調(diào)家庭農(nóng)場(chǎng)名錄管理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門制定，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源條件、行業(yè)特征、農(nóng)產(chǎn)品品種特點(diǎn)等實(shí)際，根據(jù)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)本區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)范圍與規(guī)模及認(rèn)定程序等作出細(xì)化規(guī)定。三是市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)將家庭農(nóng)場(chǎng)名錄管理認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、扶持措施及入庫(kù)的家庭農(nóng)場(chǎng)名錄向社會(huì)公開(kāi)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)更新。（第二條、第四條）

（二）規(guī)范家庭農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取方式

獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是家庭農(nóng)場(chǎng)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的前提，針對(duì)本市各區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)在獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面模式不一的實(shí)際情況，《條例（草案）》重點(diǎn)從四個(gè)方面予以規(guī)范和保障：一是明確市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，做好相關(guān)指導(dǎo)服務(wù)工作，家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)流轉(zhuǎn)平臺(tái)獲取農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府要根據(jù)合理利用土地、適應(yīng)農(nóng)作物生長(zhǎng)特點(diǎn)和保持土地流轉(zhuǎn)關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定的實(shí)際需求確定流轉(zhuǎn)期限，原則上不低于三年，同時(shí)根據(jù)《民法典》規(guī)定，明確流轉(zhuǎn)期限超過(guò)五年的，可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。三是規(guī)定家庭農(nóng)場(chǎng)獲取農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)期限、土地用途、流轉(zhuǎn)價(jià)格等內(nèi)容。四是要求市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門健全完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解和仲裁體系，有效化解土地流轉(zhuǎn)糾紛。（第六條、第七條）

（三）保障家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)各類生產(chǎn)要素的需求

根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)設(shè)施用地、資金、技術(shù)等方面的普遍需求，《條例（草案）》結(jié)合本市實(shí)際，明確了對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的各項(xiàng)支持措施：一是設(shè)施保障。明確區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應(yīng)當(dāng)在符合國(guó)土空間規(guī)劃和農(nóng)業(yè)相關(guān)規(guī)劃的前提下，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)用于倉(cāng)儲(chǔ)、晾曬、農(nóng)產(chǎn)品初加工等設(shè)施用地進(jìn)行合理安排；針對(duì)設(shè)施用地指標(biāo)落地難的實(shí)際，強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府要通過(guò)資源統(tǒng)籌、培育農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，幫助家庭農(nóng)場(chǎng)解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題。二是資金支持。明確市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，將符合條件的家庭農(nóng)場(chǎng)納入政策性融資擔(dān)保政策的覆蓋范圍,鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的信貸支持力度。三是科技興農(nóng)。要求科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和支持家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)用新品種、新技術(shù)、新農(nóng)藝，支持有條件的家庭農(nóng)場(chǎng)建設(shè)科技試驗(yàn)示范基地，參與實(shí)施農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣活動(dòng)。四是人才培養(yǎng)。通過(guò)建立健全農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)制度，完善新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)村實(shí)用人才等培育計(jì)劃，提高家庭農(nóng)場(chǎng)技術(shù)、管理等水平。（第八條至第十三條、第十六條、第十七條）

（四）促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展

促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，是推進(jìn)本市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)的必由之路。對(duì)此，《條例（草案）》從四個(gè)方面予以保障和促進(jìn)：一是推動(dòng)品牌建設(shè)。明確市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)支持家庭農(nóng)場(chǎng)開(kāi)展綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志認(rèn)證，并給予指導(dǎo)和服務(wù)。二是開(kāi)拓電子商務(wù)。要求商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)和電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者建立合作關(guān)系，拓寬農(nóng)產(chǎn)品流通渠道；鼓勵(lì)電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)降低入駐門檻和促銷費(fèi)用等方式，支持家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)。三是強(qiáng)化示范引領(lǐng)。明確市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門制定和完善市、區(qū)兩級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并組織評(píng)審，發(fā)揮示范家庭農(nóng)場(chǎng)在發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等方面的示范引領(lǐng)作用；對(duì)經(jīng)評(píng)審認(rèn)定為示范家庭農(nóng)場(chǎng)的，市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)調(diào)整，并給予政策扶持。四是支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)合。鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)與相關(guān)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和社會(huì)化服務(wù)組織加強(qiáng)合作，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，提高經(jīng)營(yíng)效益；鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工產(chǎn)業(yè)，拓展互聯(lián)網(wǎng)銷售模式，開(kāi)展文化旅游，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)。（第十四條、第十五條、第二十條、第二十一條）

此外，《條例（草案）》還結(jié)合本市實(shí)際，設(shè)置了家庭農(nóng)場(chǎng)名錄退出機(jī)制。（第二十二條）