土地撂荒何去何從？
——四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市土地撂荒情況調(diào)研

近年來(lái)，由于外出務(wù)工人員增加、人口老齡化嚴(yán)重等多重原因，農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。截至2019年底，四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市共有耕地面積145.35萬(wàn)畝，其中土地撂荒面積為2.3萬(wàn)畝，占總面積的1.58%。其中，季節(jié)性撂荒面積1.3萬(wàn)畝，占總面積的0.9%，常年撂荒面積0.47萬(wàn)畝，占總面積的0.3%。此外，全市勞動(dòng)力53.8萬(wàn)人，其中常年外出務(wù)工人員35.4萬(wàn)人，占勞動(dòng)力的65.8%，未外出務(wù)工的勞動(dòng)力中從事或季節(jié)性從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的18.4萬(wàn)人，占全市勞動(dòng)力總數(shù)的34.2%，另外尚有8.3萬(wàn)60歲以上老年人參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

土地為何撂荒？

從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，農(nóng)業(yè)種植經(jīng)濟(jì)效益低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)難以維續(xù)。2019年簡(jiǎn)陽(yáng)外出務(wù)工人員月收入為3000－5000元，人均年收入約3萬(wàn)－6萬(wàn)元。相對(duì)而言，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食種植每畝收益相對(duì)較低。以水稻種植為例，按照2019年統(tǒng)計(jì)局核定產(chǎn)量503公斤/畝計(jì)算，稻谷的市場(chǎng)銷(xiāo)售價(jià)為2.6元/公斤左右，則每畝水稻可得收入約為1300元，扣除投入的農(nóng)資約200-250元，農(nóng)機(jī)服務(wù)250-300元/畝，每畝純收入約為800-1100元；小麥按照218公斤/畝計(jì)算，小麥的市場(chǎng)銷(xiāo)售價(jià)為2.4元/公斤左右，則每畝收入約為523元，扣除投入的農(nóng)資約200元，每畝純收入約為300元。農(nóng)戶(hù)種植一季（約6個(gè)月）的收入與外出收入6個(gè)月收入相比較，外出務(wù)工的收益更為可觀，因此農(nóng)戶(hù)不愿從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植。且不同地塊產(chǎn)量也有差異，因此對(duì)于水源不足、肥力不夠，經(jīng)濟(jì)效益更低的地塊，撂荒的可能性更大。

從勞動(dòng)力投入情況看，當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后續(xù)乏力。近年來(lái)，大中城市快速發(fā)展，就業(yè)機(jī)會(huì)增加，農(nóng)村有知識(shí)、有技能的青壯年大量外出務(wù)工，甚至舉家外遷，常年不歸，留守人員多為老弱病殘，少數(shù)不得不留守的勞動(dòng)力，大多又有其他的就業(yè)渠道，不能長(zhǎng)期固守農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如簡(jiǎn)陽(yáng)市三合鎮(zhèn)小型村，農(nóng)業(yè)人口為1666人，農(nóng)村勞動(dòng)力943人，其中常年外出務(wù)工人員750人，能夠從事或季節(jié)性從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力僅有193人，這些人員中在周邊地區(qū)或兼職從事非農(nóng)業(yè)工作的占60%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的80%由超過(guò)勞動(dòng)年齡的人員來(lái)負(fù)責(zé)。

從農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況看，土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)有難度，耕地利用率難以提高。一是簡(jiǎn)陽(yáng)屬于丘陵地區(qū)，人口密度大，地塊零散，要形成較大面積的土地流轉(zhuǎn)需要征得更多的農(nóng)戶(hù)同意，意見(jiàn)難以統(tǒng)一，特別是一些生產(chǎn)生活條件差、交通不便的地區(qū)，無(wú)法形成一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)業(yè)投入大，見(jiàn)效慢，并且容易受天氣雨水等自然因素的影響，加之二輪土地承包的三十年期即將屆滿(mǎn)，土地流轉(zhuǎn)期限漸短，對(duì)于一些投資周期長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)主體而言，難以使他們有信心、安下心來(lái)長(zhǎng)期投資；如果在土地流轉(zhuǎn)中業(yè)主與農(nóng)戶(hù)之間產(chǎn)生各種糾紛，土地流轉(zhuǎn)合同終止，新業(yè)主就會(huì)更加謹(jǐn)慎，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的難度加大。

從農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展程度看，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提高。一是簡(jiǎn)陽(yáng)的耕地地塊零散，沒(méi)有形成大塊的平整地塊，大面積的機(jī)械化耕種無(wú)法實(shí)施，農(nóng)戶(hù)只能采取半機(jī)械化或純勞力耕種。二是農(nóng)戶(hù)對(duì)專(zhuān)業(yè)化農(nóng)機(jī)服務(wù)的認(rèn)識(shí)不足，由于目前留存農(nóng)村的農(nóng)戶(hù)多數(shù)為50歲以上的無(wú)法再外出務(wù)工的人員，對(duì)專(zhuān)業(yè)化農(nóng)機(jī)服務(wù)的接受程度較低，除特別需要?jiǎng)趧?dòng)力的機(jī)耕外，基本不愿意接受付費(fèi)的耕、播（種）、收等服務(wù)。三是由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入大，見(jiàn)效慢，專(zhuān)業(yè)化大型農(nóng)機(jī)設(shè)施設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、后續(xù)維護(hù)維修費(fèi)用高，可適用地塊受限制等原因，專(zhuān)業(yè)化服務(wù)專(zhuān)業(yè)合作社或服務(wù)組織發(fā)展緩慢，現(xiàn)代化的農(nóng)機(jī)服務(wù)無(wú)法大面積的普及。

從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)保障。一是隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民減負(fù)增收和“兩工”政策的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備的控制力在減弱。目前農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備基本屬于政府出資修建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組負(fù)責(zé)后續(xù)維護(hù)維修，但由于農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)種植積極性不高，留守村組人員多為老弱殘，幾乎沒(méi)有勞動(dòng)能力，外出務(wù)工人員不愿籌錢(qián)，造成水利設(shè)施設(shè)備日常維護(hù)維修難以維系，出現(xiàn)廢棄、閑置乃至毀損的情況，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植又形成了靠天吃飯的惡性循環(huán)，既浪費(fèi)了國(guó)家的投入，又沒(méi)達(dá)到預(yù)期效益。二是政府雖投資投建了“村村通”“戶(hù)戶(hù)通”項(xiàng)目，但是農(nóng)村機(jī)耕道、種植道等田間小道仍然由農(nóng)戶(hù)自行維護(hù)維修。由于農(nóng)村人口凋敝、無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)資金，這些基礎(chǔ)設(shè)施基本無(wú)人維護(hù)，野草覆蓋甚至道路垮塌，增加了種植難度。三是農(nóng)村的教育、醫(yī)療、就業(yè)等各種資源相對(duì)落后，有知識(shí)有能力的農(nóng)戶(hù)更愿到資源較好的城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為子女就學(xué)就醫(yī)等創(chuàng)造更好的生產(chǎn)生活條件。不少年輕的農(nóng)民基本喪失農(nóng)業(yè)技能，返鄉(xiāng)后不能也不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

從當(dāng)前的土地制度看，土地撂荒缺少制度性約束。一是當(dāng)前的土地政策一方面確保了農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)村土地承包的權(quán)利，使其有了一份土地作為安身立命的保障，但是也導(dǎo)致部分土地雖然名義上有承包人，但是實(shí)際上卻無(wú)人耕種，很容易成為被拋荒的地塊，而村組又不能對(duì)這些地塊重新發(fā)包或統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，只能任其荒蕪。二是承包期內(nèi)，農(nóng)村農(nóng)戶(hù)家庭成員變化較大，但是以家庭為單位的承包土地卻不變，部分有地的沒(méi)有人種，沒(méi)地的又不愿意花錢(qián)去流轉(zhuǎn)來(lái)種，農(nóng)戶(hù)除了有特別項(xiàng)目投入，一般寧愿外出務(wù)工也不愿意流轉(zhuǎn)別人的土地耕種，這就導(dǎo)致部分生產(chǎn)條件差的土地因無(wú)法流轉(zhuǎn)而被拋荒。

如何破題？

促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化普及率。培育優(yōu)質(zhì)的農(nóng)機(jī)服務(wù)專(zhuān)業(yè)合作社，推動(dòng)農(nóng)業(yè)托管服務(wù)的推廣與普及，引導(dǎo)工商資本對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投入，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的種植方式，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化普及率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。引導(dǎo)符合條件的農(nóng)戶(hù)成立家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有序流轉(zhuǎn)土地，開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)確實(shí)無(wú)法流轉(zhuǎn)的耕地，實(shí)行休耕，發(fā)動(dòng)農(nóng)戶(hù)種植綠肥等肥地植物，提高土地質(zhì)量；對(duì)林區(qū)邊緣或不適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)的地區(qū)，由林業(yè)部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)先考慮退耕還林或發(fā)展生態(tài)林業(yè)。

提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，維護(hù)用好已有基礎(chǔ)設(shè)施。在新修設(shè)施設(shè)備之外，更要維護(hù)好已經(jīng)建成的設(shè)施設(shè)備，不能只建設(shè)不維護(hù)，重復(fù)投入，造成浪費(fèi)。尤其對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備，應(yīng)優(yōu)先完善維護(hù)好現(xiàn)有的提灌站、蓄水池等灌溉設(shè)施設(shè)備，再根據(jù)實(shí)際情況新建水利設(shè)施，提高抵抗惡劣氣候的能力，確保農(nóng)作物的收成。

增加農(nóng)業(yè)投資投入，特別是穩(wěn)步推進(jìn)糧食種植保護(hù)價(jià)格和補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼等政策的實(shí)施。各項(xiàng)政策性扶持項(xiàng)目向糧油類(lèi)申報(bào)主體傾斜。對(duì)租用撂荒地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到30畝以上的農(nóng)戶(hù)及主體，給予土地租金及土地整理等方面補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼范圍不超過(guò)50%，以恢復(fù)撂荒地耕種能力。匯總現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并廣泛宣傳相關(guān)政策、法規(guī)，通過(guò)國(guó)家或地方性政策的傾斜，提高農(nóng)戶(hù)特別是種糧戶(hù)的積極性。