市縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估
——以黃山祁門縣為例

陳 爍 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，安徽 合肥 230022）

祁門縣地處皖南山區(qū)，區(qū)位、交通以及用地條件制約著地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。全面啟動祁門縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估工作，可以及時發(fā)現(xiàn)國土空間治理問題，有效傳導(dǎo)國土空間規(guī)劃重要戰(zhàn)略目標(biāo)，更好地開展國土空間規(guī)劃編制和動態(tài)維護(hù)工作。

1 評估工作方法

1.1 構(gòu)建揭示自身特點的指標(biāo)體系

基于祁門縣資源本底，按照“目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、操作導(dǎo)向”3大評估原則，從“安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”6個維度選取68項指標(biāo)（基本指標(biāo)26項、推薦指標(biāo)42項），對全縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀開展全面評估，重在梳理問題，實現(xiàn)動態(tài)反饋。

1.2 基于多源數(shù)據(jù)開展評估指標(biāo)監(jiān)測

整合歷年統(tǒng)計年鑒、土地利用年度變更、第三次國土調(diào)查、地理國情普查和監(jiān)測數(shù)據(jù)、政府工作報告等相關(guān)多源數(shù)據(jù)，集成分析獲取評估指標(biāo)監(jiān)測值，通過地理信息時空可視化技術(shù)形成相應(yīng)的分析圖表，更加直觀全面的展現(xiàn)祁門的國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀特征。

1.3 基于時空雙維度的指標(biāo)評估

本次評估從時間和空間維度對監(jiān)測指標(biāo)值進(jìn)行評估，一方面揭示了監(jiān)測指標(biāo)近3～5年的動態(tài)變化，另一方面將縣級層面的部分指標(biāo)值與黃山市其他縣（區(qū)）級水平進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，診斷指標(biāo)演變方向、規(guī)律，找準(zhǔn)祁門在區(qū)域發(fā)展中的定位。

1.4 形成“指標(biāo)構(gòu)建—指標(biāo)評估—成因分析—編制建議”的現(xiàn)狀分析邏輯

以“安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”6個維度為統(tǒng)領(lǐng)，通過與現(xiàn)有規(guī)劃目標(biāo)、國家省市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的對比，與周邊同類城市的橫向?qū)Ρ纫约白陨戆l(fā)展趨勢的縱向?qū)Ρ?，全面刻畫祁門縣的國土空間開發(fā)保護(hù)特征，分析問題成因并明確下一步國土空間規(guī)劃的編制重點。

2 指標(biāo)監(jiān)測及分析

2.1 安全方面

祁門縣嚴(yán)格落實土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等底線要求，在生態(tài)安全、水安全、文化完全和防災(zāi)減災(zāi)方面成效顯著，但存在部分永久基本農(nóng)田棄耕撂荒、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積占比偏低等問題。加強(qiáng)牯牛降、查灣等自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，實現(xiàn)野生動植物資源的良性循環(huán)和永續(xù)利用；加強(qiáng)水源地保護(hù)和治理，大力開展封山育林、退耕還林工程和水土流失治理等生態(tài)建設(shè)工程，提高和穩(wěn)定森林蓄水保土能力；同時，有序推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

2.2 創(chuàng)新方面

整體而言，創(chuàng)新發(fā)展仍是祁門縣主要的發(fā)展短板，雖然近年來祁門縣加強(qiáng)了創(chuàng)新投入，改善了投資環(huán)境，但由于基礎(chǔ)薄弱、基數(shù)偏小以及能力不足等導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)出較低、創(chuàng)新環(huán)境不強(qiáng)的問題，仍需政府持續(xù)加大財政資金投入、深化政產(chǎn)學(xué)研合作對接、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、落實知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和推進(jìn)科技體制改革。

2.3 協(xié)調(diào)方面

祁門縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面發(fā)展成效顯著，戶籍和常住人口持續(xù)增加，城鎮(zhèn)化率持續(xù)增長，質(zhì)量穩(wěn)步提升；等級醫(yī)院交通30分鐘村莊覆蓋率、行政村等級公路通達(dá)率等市政基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，均已實現(xiàn)全域統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比逐年降低，城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小。同時，應(yīng)結(jié)合新建小區(qū)開發(fā)、公園綠地更新以及老舊小區(qū)、公共建筑改造，加強(qiáng)地下空間的綜合利用。

2.4 綠色方面

祁門縣以打造“全省生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”為發(fā)展目標(biāo)，抓好生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)資源能源節(jié)約集約利用，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，地耗、能耗、水耗均逐年減低，綠色生產(chǎn)卓有成效、綠色生活深入人心，形成了經(jīng)濟(jì)活動過程和結(jié)果的“綠色化”和“生態(tài)化”。仍需通過優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、提高建設(shè)用地強(qiáng)度等方式提高存量土地供應(yīng)比例，加快城鎮(zhèn)有機(jī)更新。

2.5 開放方面

隨著祁門縣交通條件持續(xù)改善、旅游宣傳手段不斷豐富以及各類特色活動舉辦，祁門縣國內(nèi)旅游人數(shù)、入境出游人數(shù)穩(wěn)步增長，旅游經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但仍存在對外貿(mào)易總額增速較慢、出口產(chǎn)品單一以及對外開放程度較低等問題。

2.6 共享方面

隨著東街歷史文化街區(qū)改造、20km美麗河流示范段等工程的推進(jìn)，祁門縣人居環(huán)境質(zhì)量逐年改善，但要素配置仍需優(yōu)化；結(jié)合新安康養(yǎng)小鎮(zhèn)建設(shè)、新安醫(yī)學(xué)研究等發(fā)展，加快中醫(yī)藥保健、健康養(yǎng)老、生物醫(yī)藥、文化旅游等融合發(fā)展；伴隨著區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市集聚力持續(xù)增長，需要進(jìn)一步引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施配置合理化，并有序補齊各級設(shè)施短板。

2.7 總體結(jié)論

通過精準(zhǔn)對標(biāo)《祁門縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、《祁門縣縣城總體規(guī)劃》、《祁門縣土地利用總體規(guī)劃》以及其他專項規(guī)劃，發(fā)現(xiàn)祁門縣在底線管控、生態(tài)保護(hù)、水安全、綠色生產(chǎn)、宜居等方面完成較好，但是在糧食安全、創(chuàng)新投入產(chǎn)出、創(chuàng)新環(huán)境、對外交往等方面需要提升和改善。

3 對策建議

3.1 堅守基本底線，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)格局

積極貫徹“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明思想，穩(wěn)步推進(jìn)創(chuàng)建祁門縣生態(tài)文明建設(shè)示范縣工作，突出省級重點生態(tài)功能區(qū)管控要求，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)格局，嚴(yán)守生態(tài)安全；在編制縣國土空間總體規(guī)劃中，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久性基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線并明確管控措施，持續(xù)推動永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)建設(shè)用地有序退出，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、增加存量土地供應(yīng)比例、重視“留白增綠”，有效引導(dǎo)三線范圍外建設(shè)用地調(diào)整，統(tǒng)籌全域建設(shè)用地利用；維持自然岸線保有率，提高水資源開發(fā)利用率，重視因城鄉(xiāng)建設(shè)活動對濕地產(chǎn)成的負(fù)面影響；保障耕地保有量，有序推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比，協(xié)調(diào)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動創(chuàng)新要素多點聯(lián)動

重視科技創(chuàng)新對促進(jìn)積極社會發(fā)展的戰(zhàn)略支撐作用，充分發(fā)揮市場配置科技資源的決定性作用和政府的引導(dǎo)作用，深化政產(chǎn)學(xué)研合作對接，加強(qiáng)本土職業(yè)技術(shù)教育，通過與高校合作等方式，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才隊伍；在國土空間總體規(guī)劃中需統(tǒng)籌設(shè)施布局，增加高、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校數(shù)量及規(guī)模，提高各層次人才儲備；以安徽省創(chuàng)新型省份建設(shè)為契機(jī)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。

3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快設(shè)施一體化發(fā)展

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。通過國土空間總體規(guī)劃，統(tǒng)籌全域城鄉(xiāng)發(fā)展；結(jié)合祁門縣自身特色，通過重點發(fā)展祁紅、中草藥等特色產(chǎn)業(yè)，培育特色城鎮(zhèn)，完善鄉(xiāng)村地區(qū)設(shè)施配套，減少城鄉(xiāng)差距。

3.4 堅持生態(tài)立縣，發(fā)展綠色生產(chǎn)，推行綠色生活

加快中醫(yī)藥保健、健康養(yǎng)老、生物醫(yī)藥、綠色食品、文化旅游等融合發(fā)展，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系；實施產(chǎn)能總量控制，扎實推進(jìn)節(jié)能降耗工作；實行嚴(yán)格的水資源管理制度，大力推動高耗水行業(yè)的節(jié)約用水，積極推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)備的應(yīng)用，建設(shè)節(jié)水型社會；加大地質(zhì)災(zāi)害防治力度，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，加強(qiáng)城鎮(zhèn)和村莊綠化，推動城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，著力改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境；鼓勵市民采用綠色出行方式并增加相應(yīng)配套設(shè)施。

3.5 以品質(zhì)為核心提升城市競爭力

以空間品質(zhì)與服務(wù)品質(zhì)提升為抓手，增強(qiáng)對生產(chǎn)要素的聚集能力，引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；通過構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈，力求營造康樂多樣的社區(qū)文化、全面關(guān)懷的健康服務(wù)、無處不在的健身空間、便民多樣的商業(yè)服務(wù)，從而補齊設(shè)施短板。