行政訴訟第三人制度的不足與完善

朱星光

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

近年來(lái)，隨著法治進(jìn)程的加快和現(xiàn)實(shí)中不斷出現(xiàn)的行政訴訟糾紛，侵害第三人利益的案件呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，正確合理地認(rèn)定行政訴訟第三人、充分發(fā)揮行政訴訟第三人制度功效的必要性愈發(fā)突出。近五年來(lái)，全國(guó)各級(jí)法院共受理了行政訴訟案件1 941 688件，其中涉及到第三人的案件有138 257件，占比為7.12%；其中，2014年共受理194 816件行政訴訟案件，涉及第三人的案件18 405件；2015年299 027件，涉及第三人的案件24 187件；2016年408 697件，涉及第三人的案件26 599件；2017年498 836件，涉及第三人的案件32 075件；2018年540 312件，涉及第三人的案件36 991件(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)http://wenshu.court.gov.cn/。2014年以來(lái)，涉及第三人的行政訴訟案件數(shù)在不斷增加，而我國(guó)當(dāng)前的行政訴訟第三人的界定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題還存在一定爭(zhēng)議。因此，探究我國(guó)行政訴訟第三人制度的不足之處，努力完善行政訴訟第三人制度，對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)法制建設(shè)、嚴(yán)格依法治國(guó)具有重大指導(dǎo)意義。

一、行政訴訟第三人的概念及特點(diǎn)

我們要分析任何一種事物，首先必須明晰其基本概念和特性，只有這樣才能更好的把握該事物的基本理論和發(fā)展規(guī)律，從而更科學(xué)的把握該事物的發(fā)展脈絡(luò)，更全面的了解該事物的問(wèn)題、發(fā)展對(duì)策等[1]。因此，在探討行政訴訟第三人制度的具體內(nèi)容之前，必須對(duì)行政訴訟第三人的概念和特征進(jìn)行初步的研究與界定。

(一)行政訴訟第三人的概念

第三人的稱謂最初出現(xiàn)在我國(guó)民事訴訟法概念中，指的是在原被告之外的與案件有利害關(guān)系的人。在行政訴訟逐步完善以后，該制度被引入到行政訴訟，被稱為行政訴訟第三人。在理論界對(duì)行政訴訟第三人的概念有不同的認(rèn)識(shí)，其中較為典型的有關(guān)保英教授的觀點(diǎn)。關(guān)教授認(rèn)為，行政訴訟第三人是指在行政訴訟中，除原被告之外，為了維護(hù)其合法權(quán)益，申請(qǐng)或被通知參與到即將開(kāi)始或者是已經(jīng)開(kāi)始的行政訴訟之中的公民、法人或者其他組織[2]。關(guān)保英教授的觀點(diǎn)比較清晰的表述了行政訴訟第三人的概念，從這個(gè)定義可以看出，行政訴訟第三人包含四重要素，即主體要素、行為要素、目的要素、結(jié)果要素。從主體要素上看，第三人可以包括任何人，即除原被告之外的、存在有利害關(guān)系的任何人。從行為要素來(lái)看，是申請(qǐng)或者被法院通知參加正在進(jìn)行的或者即將進(jìn)行的行政訴訟。從目的要素來(lái)看，行政訴訟第三人參與訴訟是為了維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此第三人的訴求可能和原被告某一方類似，也可能是完全獨(dú)立的。從結(jié)果要素上看，行政訴訟第三人會(huì)參與到行政訴訟中并有可能對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

(二)行政訴訟第三人的特征

行政訴訟第三人的特點(diǎn)也非常明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，利害關(guān)系是界定第三人的關(guān)鍵。該特征是行政訴訟第三人最主要的特征，該特征也將行政訴訟第三人與民事訴訟第三人相區(qū)分開(kāi)來(lái)。民事訴訟中也存在著第三人，但民事訴訟第三人中的利害關(guān)系一般是指民事訴訟的處理結(jié)果對(duì)該第三人有利害關(guān)系；而行政訴訟的特殊性是行政行為與第三人有直接的利害關(guān)系。在行政具體行為中，往往會(huì)涉及到第三人的利益，故而法律賦予了這部分自然人、法人或者其他組織相應(yīng)的權(quán)利，即第三人的法律地位。其二，第三人參與訴訟的方式、時(shí)間有特殊性。這主要是相對(duì)于行政訴訟當(dāng)事人來(lái)說(shuō)的，在參與方式上，不是通過(guò)起訴或者應(yīng)訴的方式參與，而是自己申請(qǐng)或者法院通知參與到已經(jīng)進(jìn)行或者即將進(jìn)行的行政訴訟中來(lái)。從參與的時(shí)間上來(lái)看，在訴訟活動(dòng)開(kāi)始以后直至判決形成以前，第三人均可以參與到訴訟中來(lái)，而且沒(méi)有審級(jí)的限制。其三，第三人具有自身獨(dú)立的地位。雖然第三人不同于原被告，但是法律也賦予了其特殊的訴訟地位。例如第三人可以提出不同于原被告的訴訟主張。從訴訟制度來(lái)看，根據(jù)原被告及第三人不同地位，訴訟名稱不同，分別被稱之為本訴和第三人參加之訴。本訴是參加之訴的前提，但參加之訴又獨(dú)立于本訴，其訴訟地位在法律上較為獨(dú)特。

二、我國(guó)行政訴訟第三人制度現(xiàn)狀及缺陷

我國(guó)行政訴訟第三人制度的發(fā)展歷程是一個(gè)由無(wú)到有、由有到優(yōu)的不斷優(yōu)化的過(guò)程?，F(xiàn)行行政訴訟法中的第三人制度確立于2014年，體現(xiàn)在2014年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，即新行政訴訟法。新行政訴訟法的第29條集中規(guī)定了第三人制度，根據(jù)該條文規(guī)定，除了原被告之外，與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系或與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，為了維護(hù)自身權(quán)益而參與訴訟的公民、法人或者其他組織，即為行政訴訟的第三人[3]。該法條僅初步規(guī)制了我國(guó)行政訴訟第三人的法律地位和訴訟權(quán)利等方面的內(nèi)容，總體上較為粗略，而關(guān)于行政訴訟第三人制度的類型劃分、資格標(biāo)準(zhǔn)、參與程序、舉證責(zé)任歸屬等問(wèn)題，我國(guó)相關(guān)法律尚未對(duì)其作出明確規(guī)范。正因如此，在實(shí)際操作中，我國(guó)行政訴訟第三人制度所發(fā)揮的效用并不理想，行政訴訟第三人的合法權(quán)益難以得到精準(zhǔn)、有效的保障。從目前的司法實(shí)踐來(lái)看，該制度存在著一系列的具體缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)行政訴訟第三人的類型不確定

在我國(guó)，行政訴訟及相關(guān)法律均起步較晚，行政訴訟第三人制度的確立時(shí)間更晚，其發(fā)展的不成熟在所難免。從實(shí)踐情況看，我國(guó)行政訴訟第三人制度存在類型不確定的問(wèn)題。在我國(guó)理論界，對(duì)行政訴訟第三人類型的劃分存在比較大的爭(zhēng)議。部分學(xué)者認(rèn)為，從行政行為的關(guān)聯(lián)度這個(gè)角度來(lái)看，行政訴訟第三人可以被劃分為必然性第三人、或然性第三人和預(yù)決性第三人；而另有一些學(xué)者認(rèn)為，依照行政訴訟第三人與原被告的關(guān)系，可以將第三人劃分為原告型第三人和被告型第三人；還有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟第三人與被訴行政行為的利害關(guān)系，可以將其劃分為權(quán)利型第三人、義務(wù)型第三人和事實(shí)關(guān)系型第三人。在我國(guó)司法實(shí)踐中，對(duì)行政訴訟第三人的劃分也沒(méi)有明確的做法。一般在司法實(shí)踐中，為了便于訴訟，行政訴訟第三人便出現(xiàn)了原告型第三人、被告型第三人和證人型第三人之分。例如，行政處罰中未被起訴的一方會(huì)被劃分為原告型第三人，而應(yīng)當(dāng)追加但是被告拒絕追加的會(huì)被列為被告型第三人，還有一種通知其參加訴訟以求查清案件事實(shí)的第三人則會(huì)被列為證人型第三人。雖然在司法實(shí)踐中這種做法為查清案件事實(shí)提供了極大的便利，也避免了程序違法，但是在具體操作上依舊存在著不確定性和不統(tǒng)一性，其制度性的弊端比較明顯。此外，民事訴訟中的第三人分為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人與無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人，而在我國(guó)的行政訴訟第三人制度中并無(wú)類似區(qū)分。行政訴訟第三人類型劃分上的不明確，造成了司法實(shí)踐中第三人權(quán)利義務(wù)的混亂，最終法院在適用法律過(guò)程中缺乏明確的依據(jù)，只能依靠法官的自由裁量權(quán)進(jìn)行判斷；而自由裁量是主觀的，這必然導(dǎo)致司法實(shí)踐中關(guān)于第三人類型劃分方面的裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。最終的結(jié)果是行政訴訟第三人的權(quán)利得不到應(yīng)有的保障。因此，從總體上看，進(jìn)行科學(xué)合理的行政訴訟第三人的劃分具有重要的意義。不僅能為法院的司法裁判提供明確的法律依據(jù)，而且能夠?yàn)榈谌说暮戏?quán)益提供一定的保障。

(二)行政訴訟第三人利害關(guān)系的界定不明晰

從我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法第29條的規(guī)定中，我們可以了解到，在行政訴訟中，一個(gè)主體要成為第三人，必須滿足所訴具體行政行為或案件處理結(jié)果與該主體之間存在有利害關(guān)系這一條件；而無(wú)論是具體行政行為還是案件處理結(jié)果，這一條件的核心皆在于利害關(guān)系。此外，“利害關(guān)系”一詞無(wú)論是在民事訴訟法還是行政訴訟法中，都成為了判斷第三人標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。然而，行政訴訟法中因?yàn)樯婕暗胶芏喾N類的具體行政行為，每一類行政行為對(duì)第三人利益的影響方式、影響程度各不相同，籠統(tǒng)地從與具體行政行為有利害關(guān)系的角度來(lái)判斷是強(qiáng)人所難。這主要源于我國(guó)法律中，沒(méi)有將利害關(guān)系的內(nèi)涵予以闡明，造成利害關(guān)系的范圍不清晰。對(duì)于利害關(guān)系的界定，在實(shí)務(wù)界和理論上一直有爭(zhēng)議。在理論界，有按照利害關(guān)系程度進(jìn)行界定的論述，也有根據(jù)事實(shí)或者法律進(jìn)行程序界定的理論[4]。對(duì)于這些爭(zhēng)議性問(wèn)題在法律上一直懸而未決。由于利害關(guān)系界定上的不清晰，導(dǎo)致理論和實(shí)務(wù)中操作的不一致，也不利于統(tǒng)一司法實(shí)踐中的裁判標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)揮法律的規(guī)范性作用。

(三)行政訴訟第三人的地位和權(quán)限不明確

行政訴訟第三人的地位、權(quán)限不明確的問(wèn)題在我國(guó)行政訴訟法律制度中是存在的。第三人的地位和權(quán)限可能因?yàn)槠渖矸莸牟煌煌?，故而需要予以明確。例如，在行政訴訟中，第三人訴求可能與原告類似，也可能完全獨(dú)立，因此，第三人的地位和權(quán)限不同于原告。與被告相比，作為被告的行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力有強(qiáng)制性，法律往往在訴訟中對(duì)其權(quán)利進(jìn)行限制。而作為第三人，顯而易見(jiàn)，其地位與權(quán)限也不同于被告。但在我國(guó)行政訴訟法律制度中，由于行政訴訟第三人的類型不確定，致使我國(guó)行政訴訟第三人的地位和權(quán)限因第三人類型的不確定而混雜、模糊。在原告型第三人中，享有原告類似的權(quán)利；但在類似被告的第三人中，由于被告是行政機(jī)關(guān)，因此對(duì)其權(quán)利作了必要的限制，但是這對(duì)于非行政機(jī)關(guān)的第三人顯然是不公平的。法律上沒(méi)有對(duì)第三人地位和權(quán)限作相應(yīng)的細(xì)分導(dǎo)致我國(guó)第三人的法律地位和法律權(quán)限受到較大的限制。因而，從上述分析看，對(duì)第三人的訴訟地位和權(quán)限進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化區(qū)分，對(duì)于保障司法公正性和當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)具有重要的作用。

(四)行政訴訟第三人的訴訟參與程序不具體

通過(guò)前文對(duì)行政訴訟第三人的特點(diǎn)闡述，我們可以認(rèn)識(shí)到行政訴訟第三人參與訴訟的時(shí)間具有特殊性，在一二審期間都可以參加。但是，對(duì)于第三人參與訴訟的具體程序，法律并無(wú)明文規(guī)定，這也可能導(dǎo)致?lián)p害第三人的合法權(quán)益。從審級(jí)角度來(lái)說(shuō)，理論上第三人在一二審期間均可以參加到訴訟中來(lái)，但是一審中第三人參加訴訟和二審中第三人參加訴訟的權(quán)利義務(wù)影響是不一致的。讓第三人在一審參與訴訟能更好的保障其訴訟權(quán)利?？扇绻谌嗽诙彆r(shí)才參加到訴訟中來(lái)，勢(shì)必會(huì)影響第三人的上訴權(quán)。因此，從審級(jí)角度看，沒(méi)有明確的時(shí)間點(diǎn)在實(shí)質(zhì)上也會(huì)一定程度地?fù)p害第三人的訴訟權(quán)利。而對(duì)于此種理論上的探討，也存在著不同的聲音。例如學(xué)者馬懷德認(rèn)為，行政訴訟程序在一二審階段實(shí)際上是完整一體的，第三人無(wú)論是在一審還是在二審參加訴訟，其參與到訴訟程序中都是為了便于法院查清事實(shí)真相，從而保護(hù)各方當(dāng)事人及第三人的利益。上述理論上的爭(zhēng)議并沒(méi)有在法律上予以解決，相反，此種爭(zhēng)議在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中卻越來(lái)越多的體現(xiàn)出來(lái)，需要通過(guò)法律制度予以規(guī)范。在司法實(shí)踐中，一些法院為了盡快查明事實(shí)真相，將第三人參加訴訟的時(shí)間界定為一審期間，這雖然能鼓勵(lì)第三人及時(shí)保護(hù)自身利益，但是對(duì)于特殊情況下一審中沒(méi)有參加的第三人的利益造成了實(shí)質(zhì)損害。因此，立法時(shí)需要通過(guò)具體法條來(lái)對(duì)第三人參加訴訟的準(zhǔn)確時(shí)間予以界定，從而提升司法審判效率。

三、完善行政訴訟第三人制度的建議

當(dāng)前，我國(guó)行政訴訟第三人制度中存在有第三人類型不確定、利害關(guān)系界定不明晰、第三人訴訟地位和權(quán)限不明確及參加訴訟的程序不具體等問(wèn)題，這些問(wèn)題制約著我國(guó)行政訴訟第三人制度功能的發(fā)揮[5]。因此，需要有的放矢，從制度層面提出更完善的建議，從而保護(hù)行政訴訟第三人的利益，促進(jìn)司法的公平公正。

(一)明確行政訴訟第三人的類型劃分

上文已提及，我國(guó)行政訴訟第三人類型不確定，這很可能導(dǎo)致第三人利益受到損害。因此，首先需要通過(guò)法律明確界定第三人的類型劃分。從域外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在行政訴訟法領(lǐng)域，以德國(guó)、日本為代表，其法條均對(duì)第三人的類型作了明確與細(xì)化，以期增強(qiáng)第三人制度的實(shí)際可操作性。以德國(guó)為例，在其法律和司法實(shí)踐中，根據(jù)案件判決結(jié)果與第三人的關(guān)系，德國(guó)行政訴訟法將第三人劃分為普通訴訟參加人和必要訴訟參加人，與案件處理結(jié)果存在間接關(guān)系的訴訟參加人為普通訴訟參加人，與案件處理結(jié)果存在直接關(guān)系的訴訟參加人為必要訴訟參加人?！堵?lián)邦德國(guó)行政法院法》第2款規(guī)定：“就爭(zhēng)訟法律關(guān)系參與之第三人，如裁判對(duì)之亦必須合一確定者，應(yīng)命其參加”[6]。德國(guó)法律的這一規(guī)定，直接列明了行政訴訟第三人參與的類型。這一做法對(duì)于我國(guó)極具借鑒意義，我國(guó)或可將具體行政行為或者案件判決結(jié)果與第三人的關(guān)系劃分為直接關(guān)系和間接關(guān)系，據(jù)此進(jìn)一步細(xì)化第三人的類型，將有直接關(guān)系者定為必要行政訴訟第三人，將有間接關(guān)系者定為非必要行政訴訟第三人或普通行政訴訟第三人。如此，既有助于提升法律條文的可操作性，也有利于為不同類型第三人權(quán)利義務(wù)和訴訟地位的劃分提供合理依據(jù)。

另外，筆者認(rèn)為，從第三人與本訴的關(guān)系這一視角出發(fā)，將行政訴訟第三人劃分為原告型第三人、被告型第三人和獨(dú)立型第三人三大類型，也應(yīng)是迄今為止較為契合司法實(shí)踐實(shí)際情況的劃分模式。原告型第三人在行政訴訟中，可以賦予其類似于原告的訴訟資格，但其因?yàn)榕c原告有對(duì)立關(guān)系，故其不是原告，地位和權(quán)限類似于原告。被告型第三人在行政訴訟中相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)的地位，但因?yàn)槠洳皇潜辉V對(duì)象而且不具有作出具體行政行為的主體地位，故其不是被告，但是其地位類似于被告。最后一類是獨(dú)立型第三人，其訴訟請(qǐng)求獨(dú)立于原被告，此類第三人的利益保護(hù)顯得尤為重要，該類第三人參與訴訟的目的完全不同于原被告，故其地位比較特殊，需要獨(dú)立劃分該類第三人。

(二)明確行政訴訟第三人利害關(guān)系的界定

利害關(guān)系的界定無(wú)論是在傳統(tǒng)的民事法律中，還是近些年來(lái)不斷發(fā)展的行政法律中，都具有一定的爭(zhēng)議性，其界定也具有復(fù)雜性的特點(diǎn)。利害關(guān)系的范圍界定對(duì)于行政訴訟第三人的資格界定有實(shí)質(zhì)性的影響。在界定利害關(guān)系時(shí)，要注意綜合把握。利害關(guān)系的界定需要從以下三個(gè)方面來(lái)把握。

其一，利害關(guān)系是一個(gè)相對(duì)的影響關(guān)系。此處的利害關(guān)系指的是具體行政行為或者案件的判決結(jié)果對(duì)第三人的利益有直接的影響或者間接的影響，此種影響關(guān)系稱之為利害關(guān)系[7]。例如，某行政機(jī)關(guān)將某一種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)許可給甲，而這種許可行為對(duì)參與申請(qǐng)的乙的利益有直接的影響，可能導(dǎo)致其直接經(jīng)濟(jì)損失，此時(shí)可以認(rèn)為該具體行政行為對(duì)乙有利害關(guān)系，因此乙可以是該案的直接利害關(guān)系人即必要行政訴訟第三人。

其二，將利害關(guān)系的界定與直接、間接相聯(lián)系。在界定利害關(guān)系時(shí)要與直接利害關(guān)系和間接利害關(guān)系相聯(lián)系，而不能將利害關(guān)系割裂開(kāi)來(lái)。在日本和德國(guó)的行政訴訟法律中，都是將利害關(guān)系與直接和間接相聯(lián)系從而界定其利害關(guān)系程度。對(duì)利害關(guān)系的界定如果單獨(dú)割裂開(kāi)來(lái)，既沒(méi)有必要，而且很難做出準(zhǔn)確的界定。

其三，將利害關(guān)系的界定與個(gè)案相聯(lián)系。在具體行為中，有的是授權(quán)性的具體行政行為，有的是義務(wù)性的具體行政行為，還有的是權(quán)利義務(wù)相一致性的具體行政行為。不同的具體行政行為在具體個(gè)案中涉及到的利害關(guān)系不同，對(duì)不同當(dāng)事人的影響也不盡相同，這就意味著界定利害關(guān)系必須聯(lián)系到具體的個(gè)案。

從《行政訴訟法》第29條的規(guī)定中可以看出，第三人資格標(biāo)準(zhǔn)的界定實(shí)際上是在圍繞著是否具有利害關(guān)系來(lái)進(jìn)行判斷的。利害關(guān)系的判斷是法官自由裁量權(quán)的重要內(nèi)容，在借鑒其他國(guó)家法律的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，要在司法實(shí)踐中進(jìn)一步明確利害關(guān)系的內(nèi)容，為行政訴訟第三人資格的確定提供一個(gè)更加規(guī)范的限定。在具體案件中，法官可以根據(jù)“法律利益”和“事實(shí)利益”作為雙重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行政訴訟第三人資格的判別。具體而言，法律利益是指法律、法規(guī)所要求的行政主體應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)的第三人的合法權(quán)益，是行政主體作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到的可能出現(xiàn)或存在著的第三人的合法權(quán)益。事實(shí)利益是指在行政主體做出行政行為時(shí)對(duì)第三人造成了損害，且損害和行政事實(shí)之間存在著因果關(guān)系，第三人可以通過(guò)行政訴訟的方式對(duì)其予以維護(hù)的合法權(quán)益。在具體的司法實(shí)踐中，法律利益的損害多見(jiàn)于抽象行政行為和具體行政行為，而事實(shí)利益的損害則是針對(duì)行政事實(shí)行為。

“利害關(guān)系“并不是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，其界定也不應(yīng)只遵循一個(gè)籠統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)在一個(gè)概括性定義的基礎(chǔ)上，結(jié)合個(gè)案進(jìn)行分析。例如，在一起行政賠償案件中，甲某、乙某、丙某共同與一家污染的企業(yè)協(xié)商污染賠償問(wèn)題，在協(xié)商過(guò)程中，因?yàn)榫头桨覆荒苓_(dá)成協(xié)議，甲某情緒激動(dòng)與企業(yè)發(fā)生了肢體糾紛，乙也參與了糾紛，而丙等其他人沒(méi)有參與其中。后來(lái)，企業(yè)報(bào)案，派出所到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查處理，最終處理結(jié)果為對(duì)甲處以拘留10天，對(duì)乙處以罰款500元，對(duì)其他人不作處理[8]。該案中，受到派出所行政處罰的僅甲、乙，但是如果單從概念上看，企業(yè)、丙、其他人都與處罰有一定的因果關(guān)系，但是從個(gè)案來(lái)看，丙、企業(yè)、其他人并不能構(gòu)成該案中的第三人。丙與甲乙不具有行政法律關(guān)系，因此排除其第三人地位；丙、其他人與甲乙之間有牽連，但是與具體的處罰沒(méi)有牽連，因此其與派出所之間沒(méi)有行政法上的“利害關(guān)系”，故該案中丙、其他人也不能成為第三人。而在該案中，若甲發(fā)起訴訟，乙可以成為原告型第三人，因?yàn)橐遗c甲之間有牽連關(guān)系，其地位和權(quán)限類似，因此，乙在該案中可以成為原告型第三人。另外，利害關(guān)系的把握也應(yīng)給予法官一定的自由裁量權(quán)，讓法官通過(guò)訴訟中的證據(jù)、事實(shí)對(duì)是否屬于第三人進(jìn)行認(rèn)定和排除。這既可以減輕固定規(guī)則的不靈活性所造成的弊端，又能夠保證在規(guī)則的約束下法官行使自由裁量權(quán)的規(guī)范化。

(三)明確行政訴訟第三人的權(quán)限和地位

明確行政訴訟第三人的權(quán)限和地位對(duì)于行政訴訟能否順利進(jìn)行有著至關(guān)重要的作用。在司法實(shí)踐中，第三人的地位和權(quán)限是和第三人的身份和類型相關(guān)的，前文中已經(jīng)建議在第三人類型的界定時(shí)根據(jù)其訴求劃分為三類，即原告型、被告型和獨(dú)立型，三種類型的第三人的權(quán)利義務(wù)實(shí)質(zhì)上是不一樣的，因此在司法實(shí)踐中界定第三人身份類型的同時(shí)，需要對(duì)其地位和權(quán)限作進(jìn)一步的區(qū)分。在原告型第三人的地位和權(quán)限界定時(shí)，可以根據(jù)原告的訴訟權(quán)利和訴訟地位進(jìn)一步優(yōu)化，讓第三人享有一些原告的權(quán)利，但同時(shí)可以有自身獨(dú)立的需求。被告型第三人地位和權(quán)限的賦予要更加重視，因?yàn)榉蓪?duì)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)利賦予給予了一定的限制，但是作為第三人，沒(méi)有行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)，因此其地位和權(quán)限要有一定程度的恢復(fù)，不能加以過(guò)多限制。獨(dú)立型第三人的地位和權(quán)限則可以根據(jù)需要更加靈活地賦予。在界定第三人的地位和權(quán)限時(shí)，不能將其權(quán)限與地位與原被告相混同，這是有實(shí)質(zhì)區(qū)別的，原告型第三人對(duì)權(quán)利的放棄不能引起撤訴的效果，被告型第三人對(duì)權(quán)利的放棄不能構(gòu)成缺席判決的結(jié)果無(wú)效。

此外，針對(duì)必要型第三人和普通型第三人的權(quán)利賦予亦應(yīng)加以區(qū)別。日本等一些國(guó)家和地區(qū)的行政訴訟法則將行政訴訟第三人分為必要共同訴訟參與人和利害關(guān)系人之獨(dú)立參與人兩種，亦即普通訴訟參與人和輔助訴訟參與人，其劃分標(biāo)準(zhǔn)則是行為人涉案程度的高低[9]。在法律地位和權(quán)限上，普通訴訟參與人參與行政訴訟時(shí)的訴訟請(qǐng)求須與當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求合一，由法院進(jìn)行合并審理。輔助訴訟參與人參與行政訴訟的依據(jù)是以未生效的判決對(duì)其權(quán)利造成損害為前提的，這種利益不包括現(xiàn)實(shí)的其他利益，只是將法定范圍內(nèi)的利益限定起來(lái)。因此，為了解決我國(guó)行政訴訟中第三人的權(quán)限和地位問(wèn)題，筆者建議，具體的審判制度中有必要將第三人進(jìn)行劃分，對(duì)于必要型第三人可以有自身獨(dú)立的訴訟主張、事實(shí)依據(jù)，其權(quán)利與原被告的權(quán)利基本類似，可以提起上訴等等；而對(duì)于普通型第三人，僅賦予其參加訴訟的權(quán)利即可，類似于提出獨(dú)立主張、提出上訴等實(shí)質(zhì)權(quán)利不能賦予。這樣既可以保護(hù)第三人的權(quán)益，也一定程度節(jié)約司法資源。

(四)明確行政訴訟第三人的訴訟參與程序

針對(duì)行政訴訟第三人的訴訟參與程序問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法還未作出明確的規(guī)定。例如，我國(guó)行政訴訟法中對(duì)于第三人何時(shí)參與到行政訴訟，并未進(jìn)行清晰的說(shuō)明。這主要是因?yàn)榱⒎ɡ砟畹臎_突導(dǎo)致的。作為大陸法系代表之一的德國(guó)和日本，其法律中關(guān)于行政訴訟中第三人參與訴訟時(shí)間的規(guī)定較為相似，即行政訴訟第三人在參與訴訟的時(shí)間上并無(wú)限制，在訴訟終結(jié)前的任何審判階段，第三人均可加入到訴訟程序之中[10]。而我國(guó)司法界對(duì)于行政訴訟第三人參與到訴訟程序中來(lái)的時(shí)間點(diǎn)的問(wèn)題上，主要存在著兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟第三人應(yīng)該在案件受理后，在一審判決前參與到訴訟過(guò)程中；但另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟第三人在二審判決書(shū)出來(lái)之前都可以參與到訴訟過(guò)程中來(lái)。

筆者主張第三人參與行政訴訟的時(shí)間應(yīng)該是二審終結(jié)前，主要原因在于：一方面，從第三人參加訴訟的目的看，有利于維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。第三人之所以參加到行政訴訟中來(lái)，主要是要表達(dá)自己的觀點(diǎn)，向法院和法官闡明自己的觀點(diǎn)，對(duì)案件的相關(guān)事實(shí)發(fā)表自身的意見(jiàn)，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益。從這個(gè)角度看，第三人無(wú)論是在一審中還是在二審中參與到訴訟中來(lái)，都可以發(fā)表意見(jiàn)，闡明事實(shí)，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利維護(hù)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響。另一方面，從法院審理案件的角度看，有利于查清案件事實(shí)。讓當(dāng)事人參與到訴訟中來(lái)，而不在審級(jí)上作出限制，能充分保障行政訴訟第三人適時(shí)參與到案件審理中，從而說(shuō)明案件相關(guān)的重要事實(shí)。特別是在法院無(wú)法查清案件事實(shí)的情況下，第三人的參與可以說(shuō)明案件事實(shí)情況，幫助法院了解相關(guān)事實(shí)。而且第三人相對(duì)于案件當(dāng)事人而言，案件事實(shí)對(duì)其實(shí)質(zhì)的權(quán)利影響并不大，更會(huì)闡述案件的客觀真相和事實(shí)，從而更容易幫助法院查清事實(shí)。從這個(gè)角度看，允許第三人在二審時(shí)參與到訴訟活動(dòng)中來(lái)，有利于幫助法院查清案件事實(shí)。

將行政訴訟第三人參與訴訟的時(shí)間點(diǎn)規(guī)定為二審終結(jié)前，這一點(diǎn)可在我國(guó)行政訴訟法中明文規(guī)定出來(lái)。案件進(jìn)入二審階段，正是處于一審判決尚未生效，案件事實(shí)將清未清，案中矛盾將解未解的狀態(tài)，而在整個(gè)案件獲得一個(gè)明確、生效的判決結(jié)果之前，第三人加入到訴訟程序中來(lái)是可以被接受的，這不會(huì)影響到司法審判的公平公正和嚴(yán)肅權(quán)威，反而有助于提高司法審判最終結(jié)果的合理性。而若考慮到審理程序，上述做法也不會(huì)違背二審終審制度。一些學(xué)者主張讓第三人在一審時(shí)參加到訴訟中來(lái)，是為了更好的保障當(dāng)事人的二審終審權(quán)利和二審終審的訴訟制度；但是，筆者認(rèn)為，第三人參與訴訟的時(shí)間并不會(huì)影響到二審終審制度，不會(huì)造成一審終審的后果。第三人在二審時(shí)參加到訴訟活動(dòng)中來(lái)，可以根據(jù)具體情況，對(duì)其訴訟權(quán)利和二審終審制度予以保護(hù)。如果第三人與原被告一方有相同的利益訴求，在二審時(shí)，其地位類似于原被告一方，二審時(shí)法院會(huì)因?yàn)橐粚忂`反程序而發(fā)回重審，此時(shí)就不存在違背二審終審的問(wèn)題。如果第三人的利益訴求不同于原被告各方，法院也會(huì)根據(jù)其自由裁量確定最終的判決結(jié)果，一般會(huì)直接判決或者發(fā)回重審，這樣也不會(huì)違背二審終審制度。

例如，在某市中級(jí)人民法院審理的周某訴某縣人民政府行政賠償一案中，二審時(shí)，第三人某有限責(zé)任公司申請(qǐng)參加訴訟，經(jīng)法院審查后發(fā)現(xiàn)，某有限責(zé)任公司的訴求同原告一致，而且原告與被告之間存在利害關(guān)系，因此，法院以一審違反法定程序?yàn)橛蓪讣l(fā)回重審，原審法院經(jīng)過(guò)再次開(kāi)庭審理，理清了前因后果，最后作出判決，當(dāng)事人均服判息訴，第三人某有限責(zé)任公司的權(quán)利也得到應(yīng)有的維護(hù)。從該案看，第三人參與的時(shí)間并不影響最后的判決結(jié)果，關(guān)鍵在于法院要靈活根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人及第三人的實(shí)體權(quán)利、程序權(quán)利給予公正、適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。

四、結(jié)論

行政訴訟第三人制度不僅關(guān)系到第三人利益的保護(hù)，還關(guān)系到是否節(jié)約司法資源和司法公平公正，因此需要合理科學(xué)的完善行政訴訟第三人制度，其中的關(guān)鍵便是要考慮到第三人訴訟參與時(shí)間、利害關(guān)系的界定等因素。從行政訴訟第三人訴訟參與時(shí)間來(lái)看，一審參與是常態(tài)，二審參與是例外但應(yīng)當(dāng)被法律明文允許。從行政訴訟第三人的地位和權(quán)限看，應(yīng)該根據(jù)第三人的類型及需要靈活把握，并應(yīng)給予法官一定的自由裁量權(quán)。而行政訴訟第三人的類型劃分及利害關(guān)系的界定，則更是整個(gè)行政訴訟第三人制度的根基所在。通過(guò)上述視角的探索研究，有利于進(jìn)一步闡明我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟第三人制度中的不足之處，從而多角度、多層面地發(fā)展和完善行政訴訟第三人制度，為保障我國(guó)行政訴訟第三人的合法權(quán)益奠定法律基礎(chǔ)。