新時代推進事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構建的思考

容啟贊

內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。健全內(nèi)部控制機制能合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實，有效防范舞弊和預防腐敗，提高單位運轉效率，促進事業(yè)單位控制目標實現(xiàn)。

一、全面推進事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

（一）全面推進內(nèi)部控制是貫徹黨中央依法治國方略的重要舉措。 黨的十九大報告論述“習近平新時代中國特色社會主義思想”時，把全面推進依法治國作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略之一。習近平總書記2015年在十八屆中央紀委第五次全會上也強調，推行權力清單制度，公開審批流程，強化內(nèi)控流程控制，防止權力濫用?？梢?，全面實施內(nèi)部控制體系建設是依法治國的重要保障。

（二） 全面推進內(nèi)部控制是落實黨風廉政建設的重要保障。 全面實施內(nèi)部控制規(guī)范，要求權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗授權，定期輪崗，優(yōu)化內(nèi)控流程，以達到防治權力濫用，有效預防腐敗行為發(fā)生。同時，全面實施內(nèi)部控制，將對應的管控措施嵌入到事業(yè)單位日常業(yè)務活動全過程，實現(xiàn)了防治腐敗“關口前移”，推動廉政風險防控體系構建，把權力真正關進制度的籠子。

（三） 全面推進內(nèi)部控制是識別防控各類風險的重要工具。 全面構建內(nèi)控體系建設，是構建事前、事中、事后全過程監(jiān)督管控體系，形成一體化動態(tài)監(jiān)控和防范各類風險的體制機制的重要措施，為實現(xiàn)全面識別風險，科學評價風險，制定風險應對策略，發(fā)揮內(nèi)控體系建設“免疫”功能和保駕護航作用。

（四） 全面推進內(nèi)部控制是實現(xiàn)現(xiàn)代治理體系的重要途徑。 十九大報告提出，要以新發(fā)展理念為指導，謀劃帶動單位科學、健康、綠色、高效發(fā)展，全面提升單位履職能力。全面推進事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，是貫徹落實十九大精神的重要舉措，要求規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務活動，完善內(nèi)部權力的運行機制，健全科學高效制衡機制，轉變職能定位，規(guī)范管理活動，優(yōu)化業(yè)務規(guī)程，注重服務質量和服務效率，努力構建科學、合理、廉潔、高效的服務型機構。

二、事業(yè)單位內(nèi)控體系存在問題分析

事業(yè)單位健全內(nèi)部控制體系建設，以達到保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、有效防范舞弊和預防腐敗，提高事業(yè)服務效率和效果。然而，內(nèi)控體系建設和實施過程中依然存在弊端和問題。

（一） 內(nèi)部控制建設不健全并缺乏有效實施。 一方面，內(nèi)部控制缺乏全面性和重要性。內(nèi)部控制未能全面貫穿于單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，未能全面實現(xiàn)對經(jīng)濟活動控制。內(nèi)部控制風險評估和風險管理不到位，未能全面關注到單位重要經(jīng)濟活動和重大風險環(huán)節(jié)，個別內(nèi)控制度形同虛設。另一方面，內(nèi)部控制缺乏制衡性和適應性。內(nèi)控制度在單位內(nèi)部管理、職責分工、業(yè)務流程等方面發(fā)揮相互制約作用，但隨著外部環(huán)境、單位經(jīng)濟活動調整也需不斷修訂完善制度。但是，檢查發(fā)現(xiàn)依然存在不相容崗位不分離等失衡問題，內(nèi)控制度更新滯后，制度與事業(yè)發(fā)展實際適應性不強等突出問題，一定程度上阻礙了事業(yè)健康發(fā)展。

（二） 內(nèi)部控制和風險管理缺乏系統(tǒng)化認識。 一方面，全員參與內(nèi)控建設重視程度不夠。內(nèi)控體系建設是一項由單位各層級成員自上而下共同參與完成的一項系統(tǒng)工程，實際建設和實施過程中，缺乏強有力單位組織保障，各層級成員責任不明確，領導層不重視，內(nèi)控體系建設工作難以推進。另一方面，缺乏內(nèi)控風險全局性考慮。內(nèi)部控制組織保障和風險評估管理還未真正落實到位，存在內(nèi)部控制溝通協(xié)調和聯(lián)動機制不健全，經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督未實現(xiàn)相分離，議事決策機制、崗位責任制、監(jiān)督機制未形成有機整合。同時，內(nèi)控關鍵崗位人員專業(yè)化、系統(tǒng)化管理多有不到位。

（三）內(nèi)部控制績效考核和監(jiān)督機制未形成。 一方面內(nèi)部控制報告缺乏公開透明。內(nèi)部控制信息公開是對內(nèi)部體系建設起到促進作用，但是普遍存在推進內(nèi)控信息公開不力問題，未能定期按月、按季或按年度公開內(nèi)部控制信息，難以形成規(guī)范有序、及時可靠的內(nèi)部信息公開機制。另一方面內(nèi)部控制內(nèi)外監(jiān)督力度不夠。保障內(nèi)部控制有效實施必須有一套完整的內(nèi)外監(jiān)督機制，而內(nèi)控建設和實施過程中，存在內(nèi)控檢查、審計及巡視工作與內(nèi)控體系建設工作相脫節(jié)，內(nèi)控體系存在的問題得不到充分重視，整改落實不到位。

（四） 內(nèi)控剛性執(zhí)行不力和信息化建設水平低。 一方面，內(nèi)部控制執(zhí)行意識和專業(yè)水平較低。單位層面對內(nèi)控執(zhí)行重視不夠，制度執(zhí)行意識不強，部分內(nèi)控制度形同虛設或流于形式，無法達到事前、事中、事后一體化管理效果，未能形成溝通協(xié)調機制。內(nèi)控體系構建需要全員參與，關鍵崗位人員既要懂業(yè)務，也要懂管理，實際上卻是存在只有懂業(yè)務而不懂管理，或者只懂管理而不精通業(yè)務的問題。另一方面，內(nèi)部控制信息化構建程度較弱。內(nèi)控信息化建設是確保各層級、各業(yè)務內(nèi)控制度有機連接和形成系統(tǒng)化監(jiān)控的有效保障，然而存在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設重視程度不夠，信息化建設投入不足，出現(xiàn)工作效率低下、管理漏洞監(jiān)控不到位、內(nèi)控制度碎片化等現(xiàn)象。

三、全面加強事業(yè)單位內(nèi)控體系構建的策略

根據(jù)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》有關規(guī)定，要全面推進內(nèi)部控制建設，規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務活動行為，強化內(nèi)部權力運行制約，防止權力濫用，建立健全科學高效制約和監(jiān)督體系，促進單位公共服務效能提高。提升內(nèi)部治理水平，應該從以下四個方面強化內(nèi)控體系建設。

（一）加強組織領導，完善制度建設

1.完善內(nèi)控組織架構是前提。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六條規(guī)定“單位負責人須對內(nèi)部控制的建立和健全有效實施負責”。因此，強化單位負責人在內(nèi)控體系建設的主導作用，建立內(nèi)部控制領導小組，由班子成員擔任成員，確定內(nèi)部控制工作牽頭部門、參與部門、監(jiān)督部門各負其責，并設置內(nèi)控工作聯(lián)絡員崗位、專員管理崗位等，以此形成溝通協(xié)調機制。

2.更新觀念強化意識是關鍵。要加強宣傳內(nèi)部控制的重要性，單位主要負責人和各部門負責人要起到帶頭示范作用，積極組織全體成員參與內(nèi)控體系建設業(yè)務學習，強化對關鍵內(nèi)控崗位成員和重要業(yè)務骨干的培訓，改變原先“內(nèi)控與我無關”的舊觀念，形成全員積極參與、上下同心同步等聯(lián)動機制。

3.健全內(nèi)控制度是重要保障。梳理業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，分析隱患漏洞，針對隱患找到應對策略，完善內(nèi)控制度建設，設計出一套不相容崗位相互分離、相容崗位互相監(jiān)督的內(nèi)部審批控制程序，最終形成一套分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗的制度體系。

（二）梳理重點業(yè)務，制定管控措施

1.梳理和制定預算編制和收入支出流程。著重分析和評估預算編制的溝通協(xié)調機制，要確保財務預算、資產(chǎn)配置、實際工作有機結合，嚴格執(zhí)行預算批復內(nèi)容強化收入支出管理。分析和評估經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生是否執(zhí)行審批程序，各類憑據(jù)是否具有真實性和合法性，是否按規(guī)定保管使用財務印章，確保決算報表具有真實性、完整性和準確性。

2.梳理和制定政府采購和資產(chǎn)管理流程。加強分析評估政府采購和資產(chǎn)管理歸口部門是否明確，要嚴格按照預算、計劃等有關規(guī)定組織執(zhí)行政府采購活動和執(zhí)行驗收程序，并強化資產(chǎn)清查盤點，規(guī)范政府采購檔案資料管理，避免國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。

3.梳理和制定重大項目和合同管理流程。分析和評估重大項目是否依照概算批復、預算批復、經(jīng)濟合同條款等辦理經(jīng)濟業(yè)務活動，“三重一大”事項應該履行集體決策程序，有效監(jiān)控合同履行情況，提升糾紛協(xié)調和處置能力。完善重大項目資料和重要合同歸檔管理，確保各項經(jīng)濟活動支出具有真實性和合法性。

（三）持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控，強化風險評估

1.持續(xù)推進內(nèi)控體系建設，強化治理體系創(chuàng)新。內(nèi)部體系建設是以風險為導向的，是一個動態(tài)的、不斷創(chuàng)新和完善的過程，是以風險識別和風險評估為基礎，對現(xiàn)有制度繼而分析、繼而設計、繼而創(chuàng)新、繼而完善，不斷發(fā)現(xiàn)問題和不斷創(chuàng)新管理方式，形成一套動態(tài)創(chuàng)新的治理制度體系。

2.完善風險評估機制保障，強化風險防范管理。建立經(jīng)濟活動風險評估管理機制，對內(nèi)部管理風險進行全面、系統(tǒng)和客觀的評估分析，明確風險評估管理機構及成員，明確風險評估方法和風險管控方式，形成定期公布風險評估報告工作機制。

3.借助現(xiàn)代電子科技工具，優(yōu)化內(nèi)部控制管理。借助信息系統(tǒng)技術實施內(nèi)部控制流程設計，減少人為干預因素，形成溝通協(xié)調的聯(lián)動機制，做到不相容崗位相分離，明確內(nèi)部電子授權審批流程，明確流程歸口管理部門。另外，加強預算會計及重要憑據(jù)等電子化檔案管理，培養(yǎng)使用一批既懂得現(xiàn)代信息化系統(tǒng)、又懂得內(nèi)控管理的新時代技術人才。

（四）加強監(jiān)督檢查，注重績效考評

1.健全內(nèi)控考核評價，加強績效評價管理。狠抓內(nèi)控制度建設，加大內(nèi)控執(zhí)行檢查力度，強化內(nèi)控制定、執(zhí)行和自我評價能力，強化問責機制，加強內(nèi)控考核評價和結果運用。另外，堅持單位自評和外部專家考評相結合方式，積極探索內(nèi)控體系建設與績效目標考核相融合的工作機制，并將內(nèi)控考評結果作為單位及個人評優(yōu)、評先的重要參考依據(jù)。

2.融合巡視審計工作，強化外部監(jiān)督管理。將內(nèi)控單位層面和業(yè)務層面的內(nèi)控情況納入巡視和審計范圍，重點關注被檢查單位內(nèi)控運行機制、決策機制、評價和監(jiān)督機制以及關鍵崗位設置、重點領域管控等情況，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控運行問題并提出整改意見，督促其完成整改，進一步提升巡視和審計結果運用水平，促進被檢查單位內(nèi)控體系持續(xù)建設完善。

3.建立內(nèi)控報告制度，加強內(nèi)部督促管理。應該按季度、半年、年度向主管部門和單位內(nèi)部公開內(nèi)控制度建設執(zhí)行情況。重點關注單位內(nèi)控層面包括內(nèi)控機構組成情況、運行情況、權力集中重點領域和關鍵環(huán)節(jié)制衡機制建設情況。重點關注業(yè)務層面包括制度適用領域、內(nèi)控職責分離情況、健全內(nèi)控制度情況及內(nèi)部控制執(zhí)行情況。重點關注信息系統(tǒng)層面包括內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設方式、涵蓋范圍、改造升級、互聯(lián)互通實現(xiàn)情況以及內(nèi)控數(shù)據(jù)平臺建設情況。

四、結語

全面推行事業(yè)單位內(nèi)控體系建設，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟活動管理，健全內(nèi)部權力運行機制，健全制約和監(jiān)督體系，有利于防控腐敗風險，促進單位履職效能提升，實現(xiàn)構建現(xiàn)代化治理服務體系。本文通過分析事業(yè)單位內(nèi)部控制實施現(xiàn)狀和改進策略，提供理論支撐保障，為促進事業(yè)單位體制機制改革和完善現(xiàn)代化治理服務體系貢獻一己之力。