農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理推進(jìn)“放管服”的思考

周 琴

引言

近年來，我國(guó)科技投入持續(xù)大幅度增長(zhǎng)，為科技事業(yè)快速發(fā)展提供了有力保障。在科技投入總量和強(qiáng)度大幅提高的情況下，科技管理方式與快速增長(zhǎng)的科研資金還不能完全適應(yīng)，資源配置效率有待進(jìn)一步提高，我國(guó)科研項(xiàng)目和資金管理方面還存在一些問題。主要表現(xiàn)在：科技工作缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各類科技計(jì)劃、專項(xiàng)林立，相互之間邊界不清，重復(fù)交叉嚴(yán)重，科技資源配置效率不高，科研項(xiàng)目和資金管理還不能完全適應(yīng)科技創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)和規(guī)律，管理不夠科學(xué)透明，資金使用存在違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的政策激勵(lì)措施還沒有落實(shí)到位，科研人員的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)造活力還沒有得到充分發(fā)揮。為此，2014年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)），對(duì)科技體制進(jìn)行改革，增強(qiáng)財(cái)政資金使用效益。2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)），提出簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革政策，推動(dòng)“放管服”的科研經(jīng)費(fèi)管理。2018年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)），對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革提出要求，建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)，減輕科研人員負(fù)擔(dān)，充分釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動(dòng)科研人員積極性，激勵(lì)科研人員潛心科研，多出高水平成果。為了進(jìn)一步推動(dòng)賦予科研單位和科研人員更大自主權(quán)有關(guān)文件精神落實(shí)到位，在2018年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕127號(hào)）。與此同時(shí)，筆者所在的農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位近幾年對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行了一系列改革，賦予科研人員更大自主權(quán)，以激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，多出科研成果?，F(xiàn)筆者對(duì)農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理推進(jìn)“放管服”談點(diǎn)個(gè)人意見，以此希望能給予更多科研院所啟發(fā)。

一、農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)推進(jìn)“放管服”難點(diǎn)剖析

在國(guó)家大力推進(jìn)科研項(xiàng)目資金“放管服”政策精神指導(dǎo)下，各科研院所積極啟動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”管理工作。但是，在實(shí)際執(zhí)行過程中，各科研院所總會(huì)遇到改革的“攔路虎”，改革總是曲折前進(jìn)。筆者根據(jù)所在任職單位的性質(zhì)——農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位，總結(jié)單位在“放管服”改革過程中遇到的難點(diǎn)，進(jìn)行深入剖析。

（一）管理者難以恰當(dāng)把握科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”尺度

在國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)）等文件精神下，筆者所在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位管理層領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)文件指導(dǎo)精神，積極推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”管理。但是，在執(zhí)行過程中，對(duì)一些特殊事項(xiàng)管理層領(lǐng)導(dǎo)者難以把握“放管服”尺度。在2018年，筆者所在單位上級(jí)主管部門蒞臨調(diào)研，指出會(huì)議費(fèi)報(bào)銷所附附件繁冗復(fù)雜，與“放管服”精神思想相違背，不利于推進(jìn)科技工作發(fā)展。事實(shí)上，筆者所在單位會(huì)議費(fèi)報(bào)銷完全按照《財(cái)政部 國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局 中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于印發(fā)<中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法>的通知》（財(cái)行〔2016〕214號(hào)）文件規(guī)定執(zhí)行，會(huì)議費(fèi)報(bào)銷所需附件與國(guó)家會(huì)議費(fèi)管理辦法一致。在這里，國(guó)家提倡“放管服”改革，但是上級(jí)部門在此背景下未及時(shí)對(duì)會(huì)議費(fèi)管理辦法進(jìn)行修訂，下級(jí)部門在職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)行上級(jí)部門相關(guān)規(guī)定，兩者之間確實(shí)存在一定沖突。另外，在“放管服”政策下，對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效是否納入單位績(jī)效工資總量控制也未作明確規(guī)定，這就使得單位在推行“放管服”管理過程中難免畏手畏腳，不敢做絕對(duì)“放”，也不敢做絕對(duì)“管”，很難把握好尺度。

（二）農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理薄弱

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理薄弱，對(duì)推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”管理具有一定的阻礙作用。這是因?yàn)橐七M(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”管理，就必須要求農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制環(huán)節(jié)可控可監(jiān)督；也正是由于在一定程度上的“放”，就要求各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)需要緊抓風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在可控范圍內(nèi)開展各項(xiàng)科研工作。

但是，在實(shí)際工作中，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理比較薄弱，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。首先，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理滯后于企業(yè)內(nèi)部控制，其發(fā)展較為緩慢，水平亦相對(duì)較低。這在一定程度上決定了農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平較為薄弱。其次，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的單位性質(zhì)，決定了其職能是以非營(yíng)利性為目的，為國(guó)家科技發(fā)展服務(wù)。這在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位管理層內(nèi)控意識(shí)淡薄，甚至有些科研人員認(rèn)為內(nèi)控是財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌把控的，與其無關(guān)，殊不知其經(jīng)手的各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)很可能就是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)。另外，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制工作多流于形式，沒有具體發(fā)揮內(nèi)控作用；或者有些單位僅僅是制定內(nèi)控相關(guān)的管理辦法，但其可操作性不強(qiáng)，或者是涉及內(nèi)控相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)沒有按照其管理辦法實(shí)施，而是根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)處理。最后農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督不到位，在內(nèi)控實(shí)際工作中，對(duì)前期內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可進(jìn)行有效管控，但在內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督時(shí)，不能對(duì)內(nèi)控實(shí)施過程中存在的問題及時(shí)進(jìn)行總結(jié)歸納和改進(jìn)建議。

（三）農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)水平有待提高

在科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策背景下，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)水平需要凸顯“放”和“管”。既要擴(kuò)大差旅會(huì)議和儀器設(shè)備經(jīng)費(fèi)使用的管理權(quán)限，以及在經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑、間接經(jīng)費(fèi)績(jī)效比例以及項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收環(huán)節(jié)自主選擇中介機(jī)構(gòu)、提交驗(yàn)收資料等方面進(jìn)行“放”；也要做好政策落實(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

然而，在現(xiàn)階段，大部分農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)停留在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算，結(jié)題驗(yàn)收時(shí)提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)賬表上。這種服務(wù)模式導(dǎo)致科研人員不能實(shí)時(shí)查看到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，尤其是在預(yù)算控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，科研人員需到財(cái)務(wù)處查詢經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，了解欲完成預(yù)算節(jié)點(diǎn)任務(wù)還需執(zhí)行經(jīng)費(fèi)總量；同時(shí)財(cái)務(wù)人員也不能實(shí)時(shí)監(jiān)控到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過程中是否存在嚴(yán)控預(yù)算科目超支現(xiàn)象；一般直至項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)財(cái)務(wù)人員才發(fā)現(xiàn)嚴(yán)控預(yù)算科目超支現(xiàn)象，此時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)賬，屬事后控制，并且需經(jīng)層層審批，過程繁瑣?，F(xiàn)階段的科研經(jīng)費(fèi)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)“放管服”政策，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高。

二、農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理推進(jìn)“放管服”建議與對(duì)策

（一）加大政策宣傳力度，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

為落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”管理，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位應(yīng)向單位科技人員進(jìn)行大力宣傳培訓(xùn)，以期讓廣大科技人員了解并享受到政策的“紅利”。單位管理層應(yīng)當(dāng)從思想層面高度重視“放管服”政策，并組織單位相關(guān)職能部門進(jìn)行宣傳培訓(xùn)。一是可在本單位網(wǎng)站開辟“放管服”專欄，實(shí)時(shí)對(duì)“放管服”一系列政策進(jìn)行宣傳，同時(shí)對(duì)政策難點(diǎn)疑點(diǎn)進(jìn)行解讀；二是充分利用微信群、QQ群等新媒體，多方式多渠道宣傳新制度新辦法，及時(shí)對(duì)政策疑難點(diǎn)答疑解惑。

為有效實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“放管服”管理，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位管理者應(yīng)向單位相關(guān)職能部門以及廣大科技人員強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任意識(shí)，明確經(jīng)費(fèi)管理各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)職責(zé)權(quán)限，明確科研經(jīng)費(fèi)“放”的管理是以“管”為前提，既不是絕對(duì)“放”，也不是絕對(duì)“管”，二者相輔相成，缺一不可。

（二）恰當(dāng)把握“放管服”尺度，制定政策落實(shí)制度

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位管理者要恰當(dāng)把握“放管服”尺度，首先應(yīng)對(duì)本單位科研經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行全面自查，逐一梳理，明確責(zé)任，找出問題，并以問題為導(dǎo)向，根據(jù)“放管服”政策精神，研究符合本單位實(shí)際的解決方案；其次，以“放管服”政策精神為依托，制定符合本單位實(shí)際可操作經(jīng)費(fèi)管理制度。

筆者所在單位根據(jù)文件精神，在主管部門相關(guān)政策綱領(lǐng)指引下，結(jié)合本單位實(shí)際，先后制定一系列管理辦法落實(shí)“放管服”政策。制定科研項(xiàng)目資金管理辦法，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、責(zé)任到人”的項(xiàng)目資金管理體制，落實(shí)預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，落實(shí)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用管理權(quán)限，落實(shí)勞務(wù)費(fèi)分配管理權(quán)限，落實(shí)自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)權(quán)限，落實(shí)間接費(fèi)用統(tǒng)籌管理權(quán)限等。制定差旅費(fèi)管理辦法，切實(shí)解決野外考察、心理測(cè)試等科研活動(dòng)中無法取得發(fā)票或財(cái)政性票據(jù)報(bào)銷問題。制定會(huì)議費(fèi)管理辦法，明確舉辦會(huì)議的規(guī)模、開支范圍及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)會(huì)議代表參加會(huì)議所發(fā)生的城市間交通費(fèi)，也明確要求原則上按差旅費(fèi)管理規(guī)定由所在單位報(bào)銷；對(duì)因工作需要，邀請(qǐng)的國(guó)內(nèi)外專家、學(xué)者和有關(guān)人員發(fā)生的確需負(fù)擔(dān)的城市間交通費(fèi)、國(guó)際旅費(fèi)，可由主辦單位在會(huì)議費(fèi)或差旅費(fèi)中報(bào)銷，不計(jì)入會(huì)議費(fèi)綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，但其費(fèi)用支出不得突破年度預(yù)算。

在科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”推進(jìn)過程中，筆者所在單位修訂科研項(xiàng)目資金管理辦法，進(jìn)一步擴(kuò)大下放預(yù)算調(diào)整權(quán)限給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，進(jìn)一步明確雙肩挑項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可授權(quán)給具備相應(yīng)資格人員進(jìn)行經(jīng)費(fèi)審批等；給予科研人員更大的自主權(quán)，賦予科研工作更大的活力。另外，為解決項(xiàng)目績(jī)效占用單位工資績(jī)效總量管理問題，制定科研項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)管理辦法，總體思路是配合單位收入分配改革，將間接費(fèi)用全部納入單位統(tǒng)籌管理，項(xiàng)目績(jī)效作為收入來源統(tǒng)籌的一部分，由單位統(tǒng)一提取管理使用，依據(jù)年度考核情況在單位內(nèi)分配統(tǒng)籌；依據(jù)年度考核結(jié)果發(fā)放給項(xiàng)目組績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，原獎(jiǎng)勵(lì)（分成）比例目前保持不變。

（三）主抓科研經(jīng)費(fèi)管理關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)完善內(nèi)部控制

在建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的政策同時(shí)，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位在“放”的同時(shí)還要“管”，應(yīng)當(dāng)主抓科研經(jīng)費(fèi)管理關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)完善內(nèi)部控制，以防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位可通過以下三個(gè)方面加強(qiáng)完善單位內(nèi)部控制，以提升財(cái)務(wù)管理水平。一是增強(qiáng)單位人員內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化內(nèi)控觀念。通過單位網(wǎng)頁宣傳欄、微信、QQ等宣傳內(nèi)控知識(shí)、內(nèi)控案例等，也可開展單位內(nèi)部職工內(nèi)控培訓(xùn)，讓其意識(shí)到其經(jīng)手的幾乎每項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)都與內(nèi)控息息相關(guān)，并認(rèn)識(shí)到內(nèi)控的重要性。二是完善符合單位實(shí)際情況的內(nèi)控規(guī)程或者內(nèi)控管理辦法，尤其是科研經(jīng)費(fèi)管理方面，要認(rèn)真梳理科研經(jīng)費(fèi)管控過程中各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并進(jìn)行管控，將風(fēng)險(xiǎn)降至最低。在經(jīng)費(fèi)使用過程中，各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)嚴(yán)格按照其業(yè)務(wù)流程開展，期間所有審核、審批、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都嚴(yán)格遵守內(nèi)控規(guī)定。三是加強(qiáng)內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督。單位需對(duì)內(nèi)控實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)制定解決方案，并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，提出改進(jìn)建議；同時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的有效手段進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，以期為后續(xù)內(nèi)控工作提供技術(shù)支撐；另在內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督環(huán)節(jié)遇到問題較嚴(yán)重的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)給予一定處罰，如兩年內(nèi)不能進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，或與職稱評(píng)審相掛鉤。

（四）創(chuàng)新服務(wù)方式，推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”管理

推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”管理，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位需創(chuàng)新服務(wù)方式。筆者所在單位根據(jù)實(shí)際情況，在服務(wù)方式上作了一些創(chuàng)新改變。一是制定科研財(cái)務(wù)助理制度，通過選拔優(yōu)秀科研人員并加以財(cái)務(wù)管理專業(yè)培訓(xùn)，將科研人員從繁瑣的項(xiàng)目預(yù)算編制、日常財(cái)務(wù)報(bào)銷、項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收等事務(wù)中解脫出來，讓其專心科研，提升其科研創(chuàng)新指數(shù)。二是將各種費(fèi)用報(bào)銷所需附件材料、流程及注意事項(xiàng)匯編成財(cái)務(wù)報(bào)銷手冊(cè)，以流程圖形式展現(xiàn)出來，提供一站式服務(wù)，科研人員及科研財(cái)務(wù)助理無論報(bào)銷何種費(fèi)用，都一目了然，不必再去咨詢財(cái)務(wù)部門或者查詢相關(guān)制度文件。三是建立財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)，該軟件包括課題信息管理、網(wǎng)上報(bào)銷、預(yù)算執(zhí)行情況查詢等模塊，將財(cái)務(wù)報(bào)銷審批流程嵌入信息系統(tǒng)，以預(yù)算管理為源頭，以多口徑財(cái)務(wù)核算為核心，以財(cái)務(wù)報(bào)表為展現(xiàn)，以網(wǎng)上報(bào)銷為手段，以預(yù)算執(zhí)行情況為窗口，實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)初始、預(yù)算執(zhí)行控制及預(yù)警、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析實(shí)時(shí)獲悉，在財(cái)務(wù)信息共享及項(xiàng)目資金使用的透明、公開等方面起到較好的支撐作用。