臨時(shí)用地管理與土地征用存在的問(wèn)題探討

謝耀州

摘要：文章基于臨時(shí)用地管理與土地征用的特點(diǎn)，分析了臨時(shí)用地管理與土地征用存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，以保障土地資源的合理利用，減少各種土地使用糾紛。

關(guān)鍵詞：臨時(shí)用地管理;土地征用;存在問(wèn)題;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：U412.1+4A531864

0 引言

土地資源作為重要的資源，其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前，國(guó)家越來(lái)越重視土地問(wèn)題，實(shí)施了一系列的土地改革，以實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)管理。各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃中，臨時(shí)用地與土地征用方面，土地管理存在諸多的問(wèn)題，影響了土地資源的有效利用。因此，各個(gè)地區(qū)要從自身的實(shí)際情況著手，積極解決其在臨時(shí)用地管理與土地征用方面存在的各種問(wèn)題，完善我國(guó)的土地使用與管理制度，保障臨時(shí)用地與土地征用的規(guī)范化。

1 臨時(shí)用地管理與土地征用的特點(diǎn)

臨時(shí)用地主要是地上地下線路架設(shè)，地下工程建設(shè)時(shí)的短期用地需求，個(gè)人與單位在短時(shí)間內(nèi)對(duì)他人的土地資源使用權(quán)加以占用與使用。在此過(guò)程中，占用單位與個(gè)人要以資金與實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞?，彌補(bǔ)擁有土地資源的個(gè)人或者單位的短期損失[1]。因此，從臨時(shí)土地的實(shí)施來(lái)看，其具有目的性、占有性與合約性，必須要在國(guó)家相關(guān)部門(mén)的嚴(yán)格審批下進(jìn)行，雙方要在土地臨時(shí)使用期間，積極履行其權(quán)利與義務(wù)。

土地征用是從國(guó)家層面而言的，主要是在國(guó)家發(fā)展過(guò)程中，為滿(mǎn)足社會(huì)大眾的生產(chǎn)生活需求，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的一種土地使用手段。從土地征用的過(guò)程來(lái)看，其具有一定的強(qiáng)制性，屬于政府與國(guó)家層面的行為，也同樣需要在國(guó)家相關(guān)部門(mén)的審批與監(jiān)督下進(jìn)行，具有補(bǔ)償性、權(quán)屬轉(zhuǎn)移性與公開(kāi)性。

2 臨時(shí)用地管理與土地征用現(xiàn)狀

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了一定的變化。在土地問(wèn)題上，雖然國(guó)家逐步出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)，但還存在著一定的管理漏洞，一些特殊的情況并沒(méi)有被納入法律法規(guī)管理體系中，這就使得土地管理方面依舊存在諸多問(wèn)題。

臨時(shí)用地就是一種相對(duì)特殊的情況，其并沒(méi)有被納入法律法規(guī)中，這就使得在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，無(wú)法借助于法律法規(guī)來(lái)解決所涉及的臨時(shí)用地問(wèn)題，常常存在諸多矛盾。

從宏觀上來(lái)看，我國(guó)的土地問(wèn)題主要是用地管理與土地征用，因此，土地征用是國(guó)家相關(guān)部門(mén)土地管理方面的一個(gè)重要內(nèi)容。土地征用方面所包含的細(xì)節(jié)內(nèi)容相對(duì)較多，土地征用流程如圖1所示。改革開(kāi)放以后，我國(guó)逐步實(shí)施了多次土地改革，但是，其改革并沒(méi)有徹底解決各種土地問(wèn)題，土地管理制度不完善、征用困難，依舊是各個(gè)地區(qū)土地征用方面存在的普遍問(wèn)題[2]。未來(lái)，國(guó)家還需要加大在臨時(shí)用地管理與土地征用方面的投入，以保障土地資源的合理利用。

3 臨時(shí)用地與土地征用的主要問(wèn)題

3.1 含權(quán)界限不夠清晰

改革開(kāi)放以后，我國(guó)逐步進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，尤其是土地權(quán)屬方面，國(guó)家的土地使用權(quán)逐步被下放至個(gè)人與企業(yè)手中，這種土地權(quán)力的下放，使得企業(yè)與個(gè)人能夠合理利用土地資源，創(chuàng)造更大的財(cái)富，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展。相比較而言，這種土地管理方式，突破了傳統(tǒng)土地管理模式的局限性，實(shí)現(xiàn)了土地優(yōu)化，對(duì)土地事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義[3]。但是，這種土地權(quán)力的分配，僅僅是土地使用權(quán)的分配，土地所有權(quán)并沒(méi)有發(fā)生根本性的變化，國(guó)家依舊是土地的最終掌控者。如果從國(guó)家與集體的角度來(lái)對(duì)土地所有權(quán)加以定義，其與從領(lǐng)土的角度定義國(guó)家土地所有權(quán)之間存在著矛盾，因此，土地權(quán)屬界限不清晰，是臨時(shí)用地與土地征用存在的突出問(wèn)題。

3.2 法律銜接不夠順暢

在臨時(shí)用地管理與土地征用方面，只有通過(guò)完善的法律法規(guī)約束，才能夠保障土地使用流程的規(guī)范化。但是，我國(guó)缺乏對(duì)這方面的法律法規(guī)建設(shè)，相關(guān)的法律銜接不夠順暢，存在著較大的法律盲區(qū)，無(wú)法對(duì)臨時(shí)用地與土地征用起到法律指導(dǎo)。在我國(guó)的很多地區(qū)，臨時(shí)用地一直是一個(gè)法律盲區(qū)，法律難以為臨時(shí)用地與土地征用提供保障，導(dǎo)致土地臨時(shí)使用與征用方面存在著各種的糾紛。

3.3 臨時(shí)使用與征用政策不完善，導(dǎo)致審查和監(jiān)控難

與一般的土地使用相比，臨時(shí)用地與土地征用過(guò)程具有時(shí)效性，因此，為保障土地資源能夠得到最為有效的利用，相關(guān)部門(mén)在臨時(shí)用地與土地征用過(guò)程中，必須要加強(qiáng)監(jiān)督與管理。但是，由于我國(guó)在土地方面的臨時(shí)使用與征用政策并不完善，加大了臨時(shí)用地與土地征用監(jiān)管，影響了土地臨時(shí)使用與征用的時(shí)效性。以廣西為例，其臨時(shí)使用與征用政策的不完善主要體現(xiàn)在：（1）缺乏規(guī)范的土地使用與征用評(píng)估體系，對(duì)于非房屋部分，沒(méi)有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)的審查與監(jiān)督人員無(wú)法在實(shí)際的工作中，進(jìn)行臨時(shí)用地與土地征用補(bǔ)償?shù)膶徍伺c評(píng)估;（2）審查與監(jiān)督工具不盡完善。臨時(shí)用地與土地征用中，雖然明確了各級(jí)審查部門(mén)，但是缺乏審查與監(jiān)督工具，導(dǎo)致臨時(shí)用地與土地征用管理中，矛盾頻發(fā)[4]。

3.4 被臨時(shí)使用與征用土地的合理補(bǔ)償難題

臨時(shí)用地與土地征用都具有一定的目的性，當(dāng)事人要盡量配合國(guó)家有關(guān)部門(mén)的用地與征地需求，保障各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的順利完成。但是，由于臨時(shí)用地與土地征用，會(huì)損害原有土地使用者的權(quán)益，因此，必須要給予一定的賠償，以保障土地使用與征地的效率，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。從廣西的臨時(shí)用地與土地征用的現(xiàn)狀來(lái)看，拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠硇圆蛔?，主要是由于一些被拆遷物存在著唯一性與不可替代性，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以制定。此外，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定上，還需要充分考慮綜合性的因素，比如，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、物價(jià)與消費(fèi)水平，這些因素的變動(dòng)性，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定更為困難。如果在臨時(shí)用地與征地補(bǔ)償問(wèn)題上沒(méi)有達(dá)成一致，可能會(huì)誘發(fā)更為嚴(yán)重的糾紛。比如，以廣西蒼梧征地為例，在長(zhǎng)洲水利樞紐工程的建設(shè)過(guò)程中，滄海湖人工湖項(xiàng)目征地涉及了林水村、恩義村、古鳳村與都坎村，在征地處理問(wèn)題上，工程建設(shè)方?jīng)]有處理好村民的補(bǔ)償與安置問(wèn)題，導(dǎo)致在實(shí)際的施工過(guò)程中，很多村民阻礙施工，并與工程施工人員產(chǎn)生了沖突，造成了人員傷亡事故。政府在項(xiàng)目建設(shè)之初，確定的補(bǔ)償金額是4.1萬(wàn)/畝，但是，在政府承諾的一定的時(shí)間內(nèi)，政府的補(bǔ)償金額沒(méi)有發(fā)放到村民手中，且安置房沒(méi)有落實(shí)，引起了很多村民的不滿(mǎn)，引發(fā)大規(guī)模的沖突。因此，在臨時(shí)用地與征地問(wèn)題上，補(bǔ)償安置的問(wèn)題是難點(diǎn)，如果工程建設(shè)方無(wú)法及時(shí)安置村民，就會(huì)在項(xiàng)目建設(shè)中引發(fā)極為嚴(yán)重的沖突，不僅阻礙了工程項(xiàng)目的正常進(jìn)行，也會(huì)造成一定的人員傷亡。在臨時(shí)用地管理與土地征用問(wèn)題的處理上，必須要做好補(bǔ)償處理，解決臨時(shí)用地與征地范圍內(nèi)村民的生活難題，滿(mǎn)足其基本的生活需求，盡量避免在項(xiàng)目建設(shè)中因補(bǔ)償不合理、安置不到位所引發(fā)的各種沖突。

3.5 隨意擴(kuò)大臨時(shí)用地與土地征用的范圍

在我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)于臨時(shí)用地與土地征用的范圍有著詳細(xì)的劃分，但是，在一些地方的法律法規(guī)中，存在隨意擴(kuò)大臨時(shí)用地與土地征用范圍的情況。比如，在一些地方法律法規(guī)中，將采礦、以售賣(mài)為主的挖沙與采石、取土用地;養(yǎng)魚(yú)池、塘等養(yǎng)殖用地;臨時(shí)攤位、廣告牌用地等都納入了臨時(shí)用地的范圍內(nèi)，加大了臨時(shí)用地與土地征用管理的難度。廣西臨時(shí)用地范圍主要包含了：（1）交通、水利、能源、管線、軍事設(shè)施工程建設(shè)時(shí)的臨時(shí)辦公生活區(qū)、攪拌站、鋼筋加工場(chǎng)、預(yù)制場(chǎng)、材料堆放場(chǎng)、施工便道等施工區(qū)域，以及地上地下管線架設(shè)與敷設(shè)時(shí)的臨時(shí)用地;（2）工程建設(shè)選址、施工所需的工程區(qū)域內(nèi)地質(zhì)水文情況的勘察，探礦與采礦的臨時(shí)土地;（3）搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目中所包含的緊急性土地;（4）法律法規(guī)中明確規(guī)定的臨時(shí)用地。臨時(shí)用地與土地征用范圍的擴(kuò)大，使得在用地與征地管理上，其管理的對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大，加大了管理難度。

4 臨時(shí)用地管理與土地征用問(wèn)題的解決對(duì)策4.1 進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)制度

要完全解決臨時(shí)用地與土地征用方面存在的問(wèn)題，國(guó)家要進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，需要以當(dāng)前的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，保障土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定符合現(xiàn)實(shí)情況。首先，從法律層面上，進(jìn)一步詳細(xì)劃分國(guó)家、政府與社會(huì)群體在法律權(quán)責(zé)，從個(gè)體角度對(duì)這些個(gè)體權(quán)利與義務(wù)加以科學(xué)劃分。詳細(xì)的權(quán)屬劃分，能夠使得各個(gè)主體在土地問(wèn)題上積極履行各自的權(quán)利與義務(wù)，發(fā)揮其在土地問(wèn)題處理上的作用[5]。此外，土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，避免了土地資源在個(gè)人手中集中，便于國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)土地使用的管理與監(jiān)督，使土地作為一種公有資源，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4.2 構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系

近年來(lái)，隨著建設(shè)項(xiàng)目的增多，臨時(shí)用地與土地征用問(wèn)題逐步引起了國(guó)家相關(guān)部門(mén)的重視，雖然國(guó)家逐步加大了在這方面的法律探索，但是，并沒(méi)有制定出一套切實(shí)可行的法律法規(guī)制度，法律盲區(qū)與漏洞，嚴(yán)重影響了臨時(shí)用地管理與土地征用的科學(xué)性。因此，未來(lái)我國(guó)法律法規(guī)建設(shè)需要加強(qiáng)實(shí)踐性，積極解決臨時(shí)用地與土地征用方面的問(wèn)題，使得法律法規(guī)可以為土地臨時(shí)使用與征用提供重要的法律支持，并保障這些法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行。國(guó)家相關(guān)部門(mén)要制定完善的法律法規(guī)體系，使得不同的部門(mén)能夠在臨時(shí)用地管理與土地征用中發(fā)揮各自的作用，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與配合，滿(mǎn)足土地使用的需求，避免臨時(shí)用地與土地征用方面各種問(wèn)題的出現(xiàn)[6]。

4.3 采取措施實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化

臨時(shí)用地管理與土地征用中，要積極采取必要的處理措施，加快土地的市場(chǎng)化。各種土地市場(chǎng)化活動(dòng)，都需要以土地的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，保障土地資源能夠得到最為有效的利用。此外，土地市場(chǎng)化還需要突破傳統(tǒng)國(guó)有土地與集體土地的產(chǎn)權(quán)限制，保障土地可以在一定的約束下，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地資源的最大價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地交易形態(tài)的轉(zhuǎn)變，使得臨時(shí)用地與土地征用成為土地價(jià)值創(chuàng)造的一種重要途徑。

4.4 完善征地補(bǔ)償制度，確定補(bǔ)償數(shù)額

由于在臨時(shí)用地與土地征用過(guò)程中，土地所處的區(qū)域位置等往往存在著較大的差異，這就使得在土地補(bǔ)償問(wèn)題上，必須要充分考慮土地的原有情況，保障土地補(bǔ)償數(shù)額的合理性。通常情況下，臨時(shí)用地與土地征用以后，其補(bǔ)償要高于居民原有的生活水平，尤其是要保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)益。當(dāng)前，我國(guó)很多地區(qū)的補(bǔ)償制度，都是以土地的原有產(chǎn)值作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在一些農(nóng)村地區(qū)，其補(bǔ)償主要是以農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值來(lái)加以評(píng)估，這種評(píng)估體系下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，難以滿(mǎn)足居民正常的生活需求。因此，在土地評(píng)估體系的制定上，不僅要考慮農(nóng)業(yè)用地價(jià)值，還需要考慮未來(lái)的土地收益與價(jià)值，盡量提高其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免在臨時(shí)用地與土地征用過(guò)程中，由于補(bǔ)償過(guò)低所引發(fā)的各種爭(zhēng)端與糾紛，保障土地臨時(shí)使用與征用的有序進(jìn)行。以廣西的長(zhǎng)塘水庫(kù)工程為例，該工程位于永?？h永福鎮(zhèn)柳江水系的一級(jí)支流上，工程建設(shè)的重要目的是要為周邊人們的供水、灌溉、發(fā)電提供便捷。從本工程的建設(shè)來(lái)看，該水庫(kù)工程的正常蓄水位接近200 m，為保障工程項(xiàng)目的順利實(shí)施，其征地范圍主要涉及了永?？h與臨桂區(qū)的百壽鎮(zhèn)、龍江鄉(xiāng)、永福鎮(zhèn)與茶洞鎮(zhèn)，涉及的行政村達(dá)到了13個(gè)，分別為東岸村、朝陽(yáng)村、壽城社區(qū)、龍山村、西河村、興隆村、雙江村、仁合村、泡口村、銀洞村、灣里村、四合村、三合村。長(zhǎng)塘水庫(kù)灌溉區(qū)域內(nèi)的總面積達(dá)到了33.6畝，其規(guī)劃范圍主要是永福縣內(nèi)的永福鎮(zhèn)、蘇橋鎮(zhèn)、廣福鄉(xiāng)、羅錦鎮(zhèn)，臨桂區(qū)內(nèi)的兩江鎮(zhèn)、茶洞鎮(zhèn)、臨桂鎮(zhèn)、四塘鎮(zhèn)、會(huì)仙鎮(zhèn)、六塘鎮(zhèn)。因此，從整個(gè)工程區(qū)域所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)、行政村個(gè)數(shù)來(lái)看，其征地范圍相對(duì)較大，涉及的征地補(bǔ)償也較多，當(dāng)征地范圍劃分以后，任何單位與個(gè)人，不得在征地范圍內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)施、林木的種植。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

4.5 嚴(yán)格界定臨時(shí)用地與土地征用的范圍

在土地管理問(wèn)題上，有關(guān)部門(mén)要以國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)為前提，對(duì)臨時(shí)用地與土地征用范圍加以科學(xué)界定，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)臨時(shí)用地與土地征用的規(guī)范化管理。在原有的《土地管理法》中，明確規(guī)定了地上線路架設(shè)、地下線路敷設(shè)、地下工程建設(shè)屬于臨時(shí)用地范圍，在地方性法律法規(guī)的制定中，應(yīng)該以這些法律法規(guī)為基礎(chǔ)，避免存在臨時(shí)用地與土地征用范圍的隨意擴(kuò)大現(xiàn)象，加大土地管理難度。臨時(shí)用地與土地征用范圍的擴(kuò)大主要是指：重大工程項(xiàng)目建設(shè)時(shí)經(jīng)由審批通過(guò)的臨時(shí)工程用地;地質(zhì)勘察工作中的臨時(shí)選址用地;地上地下建設(shè)、通信與電氣工程建設(shè)的土地使用;救災(zāi)需要的用地行為。

4.6 加強(qiáng)臨時(shí)用地與土地征用的合同管理

在各種臨時(shí)用地與土地征用的過(guò)程中，合同是用地、補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。在工程項(xiàng)目中，如果不存在土地臨時(shí)占用與征用問(wèn)題時(shí)，基本上不存在補(bǔ)償行為。如果工程建設(shè)中，合同管理規(guī)定了涉及土地占用與征用的相關(guān)問(wèn)題，明確規(guī)定了土地所有者與土地占用、征用者的權(quán)利與義務(wù)，既能夠保障雙方的利益，又能夠解決用地、征地上的各種矛盾，對(duì)雙方起到一定的約束作用，保障用地補(bǔ)償問(wèn)題的有效解決。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，隨著城市化的快速推進(jìn)，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目逐步增多，為滿(mǎn)足公眾的生產(chǎn)生活需求，各種臨時(shí)用地與土地征用逐步增多。因此，有關(guān)部門(mén)需要加強(qiáng)在這方面的管理，解決臨時(shí)用地與土地征用方面的各種問(wèn)題，保障各項(xiàng)建設(shè)工作的順利推進(jìn)，發(fā)揮土地資源應(yīng)有的價(jià)值與作用，保障臨時(shí)用地與土地征用管理的科學(xué)化。

參考文獻(xiàn)：

[1]刁云艷.臨時(shí)用地管理與土地征用存在的問(wèn)題探微[J].時(shí)代農(nóng)機(jī)，2018，45（7）：134.

[2]石 婷.臨時(shí)用地管理與土地征用存在的問(wèn)題研究[J].建材與裝飾，2018（10）：193-194.

[3]劉迎秋.我國(guó)臨時(shí)用地管理與土地征用存在的問(wèn)題與分析[J].民營(yíng)科技，2016（8）：112.

[4]李 樂(lè)，薛 劍，田振國(guó)，等.我國(guó)臨時(shí)用地管理與土地征用存在的問(wèn)題與分析[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2015，28（11）：31-35.

[5]曾文波.對(duì)加強(qiáng)臨時(shí)用地管理工作的思考[J].南方國(guó)土資源，2019（3）：51-52.

[6]鄭小剛，魏 靜，邢夢(mèng)罡，等.建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議——以河北省為例[J].中國(guó)工程咨詢(xún)，2019（3）：88-91.

收稿日期：2020-04-09