論行政處罰的聽證程序

彭征 余博

摘 要：《行政處罰法》自1996年頒布以來發(fā)揮了巨大的歷史功用，為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的完善增添了一份力量。然而自1996年聽證程序進(jìn)入法律視野以來，都存在著一些問題，如聽證程序的適用率較低的問題、聽證程序功用存疑的問題、聽證程序在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)定不統(tǒng)一的問題。這些問題影響了聽證程序的實(shí)際發(fā)揮效用的空間，因此將行政聽證程序進(jìn)行在構(gòu)建就成為了一個(gè)極為必要的事情。

關(guān)鍵詞：聽證程序;行政處罰;聽證筆錄

一、行政處罰聽證程序概述

行政處罰聽證（hearing）程序指的是行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，行政相對(duì)人所擁有的反映對(duì)處罰意見的權(quán)利。該程序的設(shè)立是我國(guó)行政法律部門“行政程序制度的重要突破”。自從1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）中規(guī)定了聽證制度以來，聽證制度適用范圍逐步擴(kuò)張，到2020年止已經(jīng)有包括高額罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證或執(zhí)照四種法律明文規(guī)定可以申請(qǐng)聽證的情形。應(yīng)當(dāng)看到就其法定范圍來看行政處罰聽證制度在我國(guó)還是存在著適用范圍較小的問題，但是這不能否認(rèn)聽證制度24年來所取得的卓越成就。

二、聽證程序存在的問題

（一）聽證程序適用概率較低。聽證程序在設(shè)立之后一直處于一個(gè)尷尬的狀態(tài)，即公法學(xué)者對(duì)其非常熟悉而普通民眾卻很少會(huì)在被行政處罰之后要求舉行聽證。據(jù)紅河州市場(chǎng)監(jiān)督管理局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在屬于聽證范圍的案件中共有29件，未申請(qǐng)聽證的案件29件。當(dāng)然，根據(jù)單一地方數(shù)據(jù)所做出的判斷也可能會(huì)有失偏頗，但是作者也再也沒有檢索到其他公布了聽證率的政府官方統(tǒng)計(jì)，因此在這個(gè)極端案例的有限證明力下需要結(jié)合個(gè)人生活的主觀感受來進(jìn)行“心證”。聽證程序的適用概率低下是比聽證范圍不夠?qū)挼那闆r更為糟糕的事情，現(xiàn)行《行政處罰法》設(shè)置法定聽證資格范圍的思路在于行政相對(duì)人所受到的責(zé)任大小來區(qū)分的，因此只有對(duì)行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)影響極大的事由才會(huì)成為法定事由，從而獲得申請(qǐng)聽證的前置性資格。然而可怕的是，即使在這群受到極大實(shí)體權(quán)利義務(wù)影響的行政相對(duì)人中也只有微乎其微的人申請(qǐng)了聽證程序。法學(xué)家設(shè)立的眾多聽證程序的研究工作在90年代便促成了聽證程序?yàn)榱⒎ㄋ邮?，卻難以想象在21世紀(jì)的頭兩個(gè)世紀(jì)已經(jīng)過去時(shí)聽證程序還幾乎沒有為大眾所接受。

（二）聽證程序功用存疑。聽證程序的設(shè)立到底是出于何種目的的考量，在現(xiàn)行的聽證程序效力設(shè)置上存疑的，《行政處罰法》沒有做聽證程序法律效果的說明，規(guī)定的較為概括，反而在《行政許可法》第四十八條第二款中對(duì)于聽證筆錄效力作出了規(guī)定。是否可以認(rèn)為現(xiàn)行《行政處罰法》聽證程序的設(shè)立幾乎沒有任何實(shí)質(zhì)性的法律效果，只是徒有公眾參與的形式？一些學(xué)者從聽證筆錄的效力上出發(fā)來解決《行政處罰法》聽證程序只存在宣示性意義的問題，石佑啟教授從聽證筆錄在庭審中應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)性的影響法庭對(duì)于舉證義務(wù)的判定、庭審方式的確立、審理范圍的排他三個(gè)方面為聽證制度增加了功用性。

（三）聽證程序設(shè)立不統(tǒng)一。我國(guó)的行政聽證程序在操作層面的設(shè)置上是將具體的規(guī)則制定下放給各個(gè)地方自行進(jìn)行制定的，當(dāng)然這在我國(guó)立法模式中也并不罕見，為了協(xié)調(diào)法律的統(tǒng)一性與因地制宜的靈活性，我國(guó)人大制定的很多法律都是“套娃條款”。在法律層面不做具體的操作性流程規(guī)定，只對(duì)于大方向上的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行限定，由行政機(jī)關(guān)通過配套條例的方式進(jìn)行具有可操作性的細(xì)化，最高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院在通過一版相對(duì)而言操作性更強(qiáng)的條例之后，將其中的一些內(nèi)容繼續(xù)下放給地方，因此就形成了我國(guó)奇特的“套娃式”多層級(jí)立法。在認(rèn)識(shí)到這種立法模式可以極大的兼顧地方特色和可操作性的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到對(duì)于聽證制度這種舶來制度，采用統(tǒng)一設(shè)定的方式更加能夠使得民眾易于接受和熟悉的統(tǒng)一方式來進(jìn)行立法設(shè)定。皮純協(xié)教授就在其文章中更進(jìn)一步，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過立法方式設(shè)立統(tǒng)一的行政程序法典來統(tǒng)一的規(guī)范各種各樣的行政程序。

三、行政處罰聽證程序再構(gòu)建

（一）構(gòu)建公眾能夠接受的聽證制度。聽證制度是“不折不扣的舶來品”，就我國(guó)的文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣而言，民眾對(duì)于聽證制度的主觀感受是陌生的。人類總是傾向于對(duì)于陌生的事物很難去信任其功用，再加上民眾對(duì)于行政機(jī)關(guān)存在極為不好的印象，行政機(jī)關(guān)在民眾心中的刻板印象即為“形式主義、推脫避責(zé)”等，因此這也為行政處罰聽證程序蒙上第二層灰色。在建構(gòu)制度的同時(shí)，最好的建構(gòu)方式是根據(jù)本土的文化要素從民眾熟悉的事物或者接近其熟悉事物的角度去構(gòu)建。如信訪制度同樣是外國(guó)舶來品，具體而言是從前蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的制度，但是因?yàn)榕c中國(guó)在長(zhǎng)期的封建社會(huì)中形成的“鳴冤”等唯上的意見表達(dá)途徑相契合因而受到了我國(guó)民眾的大量適用。當(dāng)然，退而求其次，如果確實(shí)很難從本土文化要素找到相關(guān)聯(lián)的制度嫁接點(diǎn)，那么在確實(shí)有必要引入新制度的時(shí)候還是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行引入。聽證制度顯然屬于確有必要引入的制度，但是對(duì)于這種次優(yōu)的制度引進(jìn)就必須付出較為高昂的配套措施——進(jìn)行宣傳使得民眾逐漸熟悉該項(xiàng)舶來的制度產(chǎn)品。民眾對(duì)于一項(xiàng)制度產(chǎn)品只有愈發(fā)熟悉才能進(jìn)行運(yùn)用，而且在宣傳的設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)著重展現(xiàn)其有效性。例如我國(guó)每年人大代表選舉時(shí)都會(huì)進(jìn)行宣傳，但是民眾普遍熱情不高，輿論上“選舉無(wú)用論”總是占有主流地位，且即使在參與了選舉過程的人中也普遍不相信自己的政治參與行為能帶來任何改變。因此，對(duì)于有效性的宣傳需要附著于制度有效真實(shí)性上，民眾對(duì)于那些顯然有著回應(yīng)與功用的制度就顯示出了莫大的熱情，比如政府信息公開近年的極大力度實(shí)行就使得民眾產(chǎn)生了對(duì)于該種途徑的信賴;再比如對(duì)于舉報(bào)制度回應(yīng)的確信就催生了大量的舉報(bào)行為，因此應(yīng)當(dāng)使得民眾對(duì)于聽證制度在熟悉的基礎(chǔ)上，為聽證制度增加更多的效用性就成了制度改革的當(dāng)務(wù)之急。

（二）聽證制度有用性的確立。聽證制度需要用法定的方式確定其功用，要使得聽證制度確實(shí)能夠影響行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。只有通過法定的方式來確認(rèn)聽證程序的功用才能夠解決民眾聽證申請(qǐng)率低的問題和對(duì)于行政聽證程序功用性的疑惑。在聽證制度有用性的確立上，是多維度體現(xiàn)的，既可以從聽證結(jié)果出發(fā)來構(gòu)建對(duì)于行政處罰決定的影響，也可以從程序性結(jié)果的表征——即筆錄的效用界定上出發(fā)，這也是眾多學(xué)者努力的方向之一。對(duì)于聽證筆錄效用的法律規(guī)定有著其終局性，因?yàn)槁犠C筆錄是整個(gè)聽證程序的集中反映，聽證結(jié)果也將呈現(xiàn)在聽證筆錄中。規(guī)定聽證筆錄的排他性效力可以使得行政處罰聽證制度的地位有著實(shí)質(zhì)性突破與增長(zhǎng)，因此在下次《行政處罰法》修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確聽證筆錄會(huì)導(dǎo)致的法律效果。聽證筆錄的法律地位明確至少在三個(gè)方面上具有裨益，一是因?yàn)闀?huì)影響行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)，可以增加行政相對(duì)人申請(qǐng)聽證的概率，使得聽證制度不再是一個(gè)圖具其表的裝飾性制度;二是可以增加行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的規(guī)范性，這也建立在聽證制度的設(shè)立上;三是使得民眾真正能夠相信聽證制度具有有效性，對(duì)于我國(guó)聽證制度產(chǎn)生足夠的信心，進(jìn)一步說可以增強(qiáng)“制度自信”，使得民眾相信其確實(shí)生活在一個(gè)有著正義導(dǎo)向的國(guó)家中。

（三）通過司法解釋的方式設(shè)立統(tǒng)一聽證程序。聽證程序的設(shè)立有著多種多樣的立法方式，一是可以通過全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限設(shè)立法律的方式來統(tǒng)一聽證程序，二是可以通過國(guó)務(wù)院通過行政法規(guī)的方式來統(tǒng)一聽證程序，三是可以通過司法機(jī)關(guān)行使司法解釋之權(quán)，細(xì)化《行政處罰法》中的聽證程序。比較三種方式可以發(fā)現(xiàn)，第一種方式適用較少，只有在對(duì)于法律進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改時(shí)才會(huì)啟動(dòng)此種方式，而這么多年學(xué)界呼吁并沒有使得人大啟動(dòng)修法程序，也能說明立法機(jī)關(guān)可能有其它原由而不愿啟動(dòng)修法程序。二是通過國(guó)務(wù)院通過行政法規(guī)的方式來完成聽證程序的統(tǒng)一，顯然國(guó)務(wù)院在權(quán)限上可能對(duì)于制定此種統(tǒng)一立法程序有著“越權(quán)”之嫌疑。因此，通過司法解釋的方式來統(tǒng)一聽證程序有著其優(yōu)越性，該種優(yōu)越性一是體現(xiàn)在立法權(quán)限的適合上，最高人民法院、最高人民檢察院依照《憲法》及《立法法》的規(guī)定行使法律解釋之權(quán)，而《行政處罰法》對(duì)于聽證程序較為籠統(tǒng)的規(guī)定是比較典型的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法解釋的情形。

參考文獻(xiàn)

[1] 參見楊海坤：《行政聽證程序——中國(guó)行政程序制度的重要突破》，載《行政法學(xué)研究》1998年第3期。

[2] 參見石佑啟：《行政聽證筆錄的法律效力分析》，載《法學(xué)》2004年第4期。

[3] 參見皮純協(xié)，李素貞：《行政聽證在我國(guó)立法中的現(xiàn)狀與完善》，載《法學(xué)雜志》2001年第5期。

[4] 參見余凌云：《聽證理論的本土化實(shí)踐》，載《清華法學(xué)》2010年第4期。

[5] 參見黃德林，張馨《略論中國(guó)行政聽證制度的不足及其完善》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）》2003年第2期。

作者簡(jiǎn)介：彭征，生于1979年，男，漢族，籍貫四川巴中市，泰和泰律師事務(wù)所律師，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)在職研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

余博，出生于1996年，男，漢族，籍貫四川成都市，貴州師范大學(xué)在讀研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。