大珠三角典型制造工業(yè)區(qū)環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)狀分析

羅文坤

摘要：文章以大珠三角洲工業(yè)區(qū)為例，在對工業(yè)污染治理情況進行簡單介紹的基礎上，結合工業(yè)區(qū)情況和第三方治理情況，有針對性的提出了切實可行的治理方案，例如，由地方政府提供政策支持，希望能給相關人員以啟發(fā)，使日后類似工作的開展，擁有可供參考的資料。

關鍵詞：環(huán)境污染;大珠三角洲;第三方治理;制造工業(yè)區(qū)

前言：

全面深化改革所涉及重大決定，便有為生態(tài)環(huán)境提供市場化保護，為第三方治理的推進助力。在此背景下，以廣東為代表的諸多地區(qū)，均以自身情況為依據(jù)，對可使第三方質(zhì)量得到推進的政策或文件進行了制定，旨在為日后的深入探索提供參考。由此可見，圍繞第三方治理現(xiàn)存問題和取得成效展開討論，具有極為突出的現(xiàn)實價值。

一、研究背景

（一）區(qū)域介紹

大珠三角洲是由廣東、澳門和香港構成的區(qū)域。在大珠三角洲工業(yè)區(qū)內(nèi)，以電鍍和五金為主的企業(yè)數(shù)量不斷增加，對其進行劃分，則可得到電鍍線路板、鋁氧化、印染水洗和皮革加工等方向，其中，占有比重最大的為電鍍線路板企業(yè)。在以制造工業(yè)為主體的區(qū)域，電鍍企業(yè)的存在，是導致超標排放污水、漏排和偷排的情況難以徹底杜絕的原因，如何使上述問題得到解決，現(xiàn)已成為人們關注的重點，這也是下文研究的主要方向[1]。

（二）治理情況

以企業(yè)所表現(xiàn)出特點為依據(jù)，可對從事污染治理工作的第三方企業(yè)，做如下劃分：第一類，水泥、電力等能耗較大的傳統(tǒng)企業(yè)，此類企業(yè)通常為國企;第二類，造紙、電子制造等企業(yè)，此類企業(yè)往往在工業(yè)區(qū)聚集，工業(yè)區(qū)是否有管委會存在，則會給企業(yè)發(fā)展帶來直接影響;第三類，布局較為分散的小中型企業(yè)。不同企業(yè)用于污染治理的方案，通常存在不同側重點，工作人員應對多方因素加以考慮，確保所選用方案可發(fā)揮出應有作用。

本文所討論大珠三角洲的工業(yè)區(qū)，主要從事電鍍線路板的制作與加工，以佛山順德為例，現(xiàn)已形成規(guī)模的電鍍城有兩個，由于尚未對管委會進行設置，因此，該工業(yè)區(qū)需要企業(yè)以市場為依托，對滿足自身訴求的第三方企業(yè)加以確定，通過長期合作的方式，達到第三方治理的目的。而第三方企業(yè)所提供服務普遍較多，例如，環(huán)境咨詢、環(huán)保設施建設與環(huán)境監(jiān)測。針對第三方運營廢水處理設施展開調(diào)查，主要得出以下結論：

一方面，該工業(yè)區(qū)現(xiàn)有企業(yè)中，自行運營企業(yè)數(shù)量明顯多于委托第三方公司的企業(yè)數(shù)量。對近三年超標企業(yè)與企業(yè)總數(shù)的比值進行分析，則能夠明顯的看出，自行運營超標率均大于第三方運營出現(xiàn)超標的比例，當然，這并不代表第三方運營沒有超標情況存在，這點需要工作人員尤為注意，除此之外，即便以監(jiān)測數(shù)為參照值，自行運營仍有超過第三方運行的超標率。由于第三方企業(yè)出現(xiàn)的時間較短，缺少積攢研發(fā)力量的時間，因此，研發(fā)力量薄弱和技術儲備匱乏的問題，始終沒有得到徹底解決，對電鍍廢水或類似工業(yè)治理項目而言，第三方企業(yè)的優(yōu)勢難以得到充分發(fā)揮。在此背景下，各企業(yè)紛紛選擇改造廢水處理設施，通過優(yōu)化與升級的方式，確保處理工藝潛在不足得到有效彌補，由此而帶來的積極影響，便是企業(yè)擁有更為理想的管理水平及操作條件。另外，經(jīng)過長期的改造，多數(shù)企業(yè)均已摸索出了符合自身情況的達標方法，考慮到第三方企業(yè)可能偷排廢水，且該費用需要己方支付，因此，有一定比例的企業(yè)表現(xiàn)出了“不愿委托給第三方企業(yè)”的意愿。在對服務合同進行簽訂時，工作人員首先要考慮的問題，便是“如何將排污企業(yè)承擔法律責任，向環(huán)境服務公司進行轉(zhuǎn)移”。現(xiàn)有法律無法為第三方治理提供支持，關于法律責任的承擔主體，尚未做出明確規(guī)定，這也是雙方無法快速解決爭議問題的主要原因。久而久之，將有部分企業(yè)有目的性的忽略需要履行義務的內(nèi)容，一旦上述情況出現(xiàn)，不僅環(huán)保工作量會大幅增加，監(jiān)管工作也會因此而變得更為復雜。

另一方面，廣東省環(huán)保廳于2015年出臺了以“對環(huán)境監(jiān)測進行社會化改革”為主要內(nèi)容的指導意見，該意見明確指出，深圳、東莞及佛山是省級試點，僅對國控企業(yè)監(jiān)測與執(zhí)法監(jiān)測內(nèi)容保密，其他監(jiān)測結果均面向公眾開放。本文所討論工業(yè)區(qū)現(xiàn)有檢測機構數(shù)量較多，截止到目前，相關人員已對檢測機構的名錄進行了初步審核，并對有承擔一般檢測能力的機構數(shù)量加以確定，剩余機構沒有順利通過審核及評估的原因，主要是將實驗室業(yè)務置于主體地位，從而忽略了采集環(huán)境樣品及后續(xù)環(huán)節(jié)的重要性[2]。對第三方監(jiān)測的實際情況進行調(diào)查可知，第三方監(jiān)測內(nèi)容，通常以廢水、廢氣和有機揮發(fā)物為主，其中，廢水的監(jiān)測周期為月，廢氣和有機揮發(fā)物的監(jiān)測周期為年。在該工業(yè)區(qū)內(nèi)的全部企業(yè)，均選擇以市場為依托，對社會監(jiān)測機構進行找尋，將相關工作交由第三方機構負責，而記錄監(jiān)測結果的報告，通常由收錄在名錄中的機構負責，這也使報告質(zhì)量得到了一定保證。即便如此，仍有以下問題存在，工作人員應對此引起重視：其一，廢氣塔高度不符合現(xiàn)場情況;其二，報告標注廠界位置不符合現(xiàn)場情況;其三，對污染物濃度進行記錄的單位不正確。另外，由于第三方機構的職責是為企業(yè)服務，因此，部分數(shù)據(jù)模糊的情況無法避免，這也會給后續(xù)工作的開展帶來影響。

二、第三方治理方案與策略探究

研究表明，無論是持續(xù)加大的監(jiān)管力度，越來越高的違法成本，還是不同于往日的產(chǎn)業(yè)政策，均使工業(yè)企業(yè)對環(huán)境保護的重要性有了更加深刻的認知。而開征環(huán)保稅所帶來積極影響，主要是對企業(yè)驅(qū)動力進行激發(fā)，使其花費更多精力及時間，用來為生態(tài)環(huán)境提供保護。

（一）結合地區(qū)現(xiàn)狀，調(diào)整治理模式

在切入領域不同的情況下，對第三方治理適用模式進行引入，通?？梢缘贸鰝戎攸c不同的結論。如果切入領域為環(huán)境基礎設施，以下內(nèi)容需要引起重視：其一，對政府、社會資本主導采取委托運營和特許經(jīng)營方式持鼓勵態(tài)度，確保城市垃圾與污水得到有效處理，例如，近幾年得到大力推廣的PPP;其二，對事業(yè)單位現(xiàn)行管理模式加以調(diào)整，確保其朝著強調(diào)自主經(jīng)營和獨立核算的管理模式前進;其三，將分散運營模式打破，不再將項目視為唯一單位，通過打捆的方式，確保第三方治理被引入，在整體設計的前提下，真正做到模塊建設與一體運營。如果切入領域為企業(yè)污染治理，那么，工作人員就應當對側重點做如下調(diào)整：一方面，仍然通過打捆的方式，對第三方進行引入，使集中治理目標擁有實現(xiàn)的先決條件;另一方面，要求企業(yè)以自身情況為依據(jù)，在合同管理、委托治理及委托運營等方式中，對可被用來對第三方治理進行引入的方式加以選擇，為日后節(jié)能減排和污染治理工作的落實提供支持[3]。如果切入領域強調(diào)政府的主體地位，并將政府視為責任主體，那么，以績效合同為依據(jù)，對第三方治理進行引入，應當被視為首選方案。

（二）對原有管理模式進行調(diào)整

在政府主導的前提下，將社會投資交由企業(yè)運營，成為第三方治理依托的核心架構。這里的政府主導，強調(diào)由政府帶頭，對管理園區(qū)運營的管委會進行成立，該管委會成員來自三個領域，分別是企業(yè)人員、環(huán)保部門人員及審批部門人員。與此同時，借助第三方企業(yè)的力量，確保環(huán)境服務擁有理想的集中性與綜合性，將治理效果視為對優(yōu)秀企業(yè)進行篩選的核心標準，不僅國企和私企能夠參與競爭，合資企業(yè)及聯(lián)合體，同樣可以參與競爭，通過招投標的方式，確定滿足長期合作條件的設計公司，確保項目涵蓋工程均可得到順利開展，例如，廢氣治理與污泥處理等。

（三）確保政府職能可得到充分發(fā)揮

上文所提及環(huán)保稅的征收原則，主要可被概括為三點，分別是“多排污多征稅”、“少排污少征稅”和“不排污不征稅”。在環(huán)保稅逐步推廣的當下，企業(yè)所追求目標也發(fā)生了變化，具體表現(xiàn)為：將確保無環(huán)保違法風險存在作為前提，酌情減少環(huán)保稅的繳納金額，為自身經(jīng)濟收益提供有力保障。第三方企業(yè)負責為工業(yè)與政府監(jiān)管搭建溝通橋梁，通過系統(tǒng)解決環(huán)境問題的方式，在確保環(huán)境質(zhì)量得到提高的基礎上，使企業(yè)獲得所需服務[4]。這里提到的服務，主要針對咨詢及環(huán)境治理。

待上述環(huán)節(jié)告一段落，工作人員可將重心轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)有政策加以研究的方面，通過充分發(fā)揮財政出資及政府采購優(yōu)勢的方式，在稅收優(yōu)惠的助力下，確定可使政府與企業(yè)、金融機構達成良好合作關系的模式。例如，大珠三角洲便以第三方治理為切入點，結合自身特點，對一系列可使環(huán)境問題工作得到推動的政策進行提出：首先，將使用資金的方式，由早期的補建設轉(zhuǎn)變?yōu)檠a營運，并使前補助轉(zhuǎn)變?yōu)楹螵剟睢Ｒ钥冃榱⒆泓c，對補貼機制進行建立，在對績效目標加以設置的基礎上，通過加大考核力度的方式，確?？冃Э己藢Y金監(jiān)管所具有帶動作用可得到充分發(fā)揮。其次，將環(huán)境金融產(chǎn)品納入創(chuàng)新計劃，使環(huán)境治理擁有可長期提供支持的資金，避免出現(xiàn)資金不足，工作被迫停擺的情況。最后，賦予信貸服務全新的內(nèi)涵，對收費權、排污權等貸款業(yè)務的開展持鼓勵態(tài)度，綜合考慮多方因素，形成以垃圾處理、污水處理為基礎的質(zhì)押貸款模式。

（四）其他有效策略

1.加大管理力度

對第三方管理引起重視，通過對現(xiàn)有管理辦法加以完善的方式，將污染治理責任落實到各個企業(yè)，確保排污企業(yè)能夠按照法律與合同內(nèi)容，對相應責任進行承擔，在此過程中，排污企業(yè)可經(jīng)由付費合同，將治理責任向第三方轉(zhuǎn)移。

在對上述工作加以落實時，主要有兩方面內(nèi)容要引起重視：其一，以環(huán)境服務標準為基礎，通過細化現(xiàn)有標準的方式，使環(huán)境服務做到有法可依，為按績效付費模式的推廣助力;其二，確定合同范本，由排污企業(yè)聯(lián)合服務公司，根據(jù)自身責任細化合同條款，確保任意條款均有相應的責任主體，在對委托事項加以明確的基礎上，按部就班的展開制約、監(jiān)督和邊界治理等工作。

2.增加支付途徑

調(diào)查表明，在第三方治理方面，相關企業(yè)存在的擔憂，主要體現(xiàn)在兩個方面，對排污企業(yè)而言，其擔憂的問題為“第三方機構是否能保證治理成果”，而對第三方機構來說，排污企業(yè)對資金的支付時限，通常是影響治理成果的主要原因。要想使上述問題得到解決，在條件允許的情況下，對第三方制度進行引入很有必要，這與支付寶的原則相近：先由排污企業(yè)向第三方賬戶支付治理污染所用資金，再由第三方賬戶以治理成果為依據(jù)，向第三方機構支付相應費用，確保雙方權益均可得到有力保障[5]。

3.調(diào)整園區(qū)規(guī)劃

以環(huán)保產(chǎn)業(yè)、電鍍園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，科學設定準入門檻，為中小型企業(yè)提供集聚平臺，在統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)處理的基礎上，從集聚效應出發(fā)，對環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)前進方向進行探索，掌握切實可行的思路及模式，真正做到全面轉(zhuǎn)型兼顧高端發(fā)展。另外，為建設工作開展助力的理念，通?？杀桓爬榭萍贾巍⑸鷳B(tài)治理、行業(yè)標準和環(huán)保轉(zhuǎn)型，工作人員應以上述理念為指導，在調(diào)整企業(yè)布局的基礎上，為生態(tài)園區(qū)的綜合治理做鋪墊。事實證明，只有對大珠三角洲現(xiàn)有發(fā)展基礎與環(huán)境加以把握，借鑒其他地區(qū)或國家的成功案例，綜合考慮相關政策及規(guī)劃，對生態(tài)園區(qū)進行建設，才能使環(huán)境污染情況得到一定程度的緩解。

結論：

由上文所敘述內(nèi)容可知，以電鍍線路板為主導產(chǎn)業(yè)的大珠三角洲工業(yè)區(qū)，在很長一段時間內(nèi)，均面臨著環(huán)境污染嚴重的問題，這與企業(yè)發(fā)展存在密切聯(lián)系。要想使問題得到解決，將污染治理工作交由第三方企業(yè)負責是首選方案，這樣做能夠避免能力不足導致問題出現(xiàn)的情況，確保企業(yè)既擁有長效發(fā)展機制，又可將自身給環(huán)境所帶來影響降至最低。

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