當前生態(tài)環(huán)境責任落實的新思路

王旭

【摘要】黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想指導下，我們通過“堅持黨的領(lǐng)導、加強黨的建設(shè)、推進黨的治理”，強化黨政協(xié)同，生態(tài)環(huán)境治理的黨政協(xié)同建構(gòu)了一個理念、組織、行為與責任四個方面的混合體制，具有鮮明的中國特色與治理優(yōu)勢。這不僅是對自由資本主義時代理性官僚制理論的超越，也是對傳統(tǒng)政黨使命和功能理論的發(fā)展，有助于突破我們在生態(tài)治理中的局限。

【關(guān)鍵詞】黨的領(lǐng)導 生態(tài)治理 黨政協(xié)同 治理優(yōu)勢

【中圖分類號】D261 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，形成了很多新戰(zhàn)略新思想，尤其是黨的十八屆三中全會明確提出“生態(tài)環(huán)境建設(shè)”作為全面深化改革的五大戰(zhàn)略布局后，通過理念與制度框架、組織形態(tài)、行為模式、責任模式四個部分來強化黨政協(xié)同、強化黨的治理，成為生態(tài)環(huán)境責任落實的新思路，也構(gòu)成了習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分。

理性官僚制在生態(tài)治理中具有專業(yè)化和層級分明的優(yōu)勢，同時也存在銜接不暢、監(jiān)管空白的不足

“生態(tài)環(huán)境保護”通常被認為是中國政府的基本職能之一，仔細觀察中國政府履行這項職能的情況，我們可以發(fā)現(xiàn)以行政機關(guān)為代表的現(xiàn)代理性官僚制，在生態(tài)治理中以其專業(yè)化和層級分明的組織架構(gòu)有其優(yōu)勢，也出現(xiàn)一些弊端：

第一，理性官僚制建立在政府職能專業(yè)分工基礎(chǔ)上，這固然有其高效的一面，但也容易造成權(quán)力銜接不暢、出現(xiàn)監(jiān)管空白或基于部門利益而推諉、不作為的問題。生態(tài)治理是一個綜合、完整的領(lǐng)域，從生態(tài)涵養(yǎng)、修復、利用、發(fā)展形成一個體系，理性官僚制的條塊分割往往肢解了這個治理體系，出現(xiàn)爭權(quán)諉責的現(xiàn)象。

第二，理性官僚制建立在層級行政的架構(gòu)上，中國的層級行政有兩個基本特征。

一是基于超大規(guī)模的治理體量。從中央到地方政府及部門層層分級，逐級授權(quán)或委托的現(xiàn)象明顯，這一方面有助于治理效率提升，但另一方面也導致治理任務和責任逐級轉(zhuǎn)移，“地方政府負總責”甚至演變?yōu)椤盎鶎由鐓^(qū)負總責”。

二是“權(quán)威與信息傳遞”的雙重梗阻。生態(tài)治理既離不開中央權(quán)威和法律明確賦予的執(zhí)法權(quán)，也離不開建立在實時動態(tài)環(huán)境監(jiān)測基礎(chǔ)上的信息流傳遞。理想的官僚制運作應該是形成自上而下有效傳遞的權(quán)力鏈和自下而上有效傳遞的信息鏈，從而有效破解“看得見的管不了，管得了的看不見”的弊端。然而，在實踐中，生態(tài)監(jiān)督執(zhí)法往往由于各種原因受到信息遮蔽，信息無法準確迅速傳遞到執(zhí)法主體，自上而下的監(jiān)督、檢查與執(zhí)法也在基層面臨消解、規(guī)避乃至抗拒的挑戰(zhàn)。

第三，理性官僚制本身面臨馬克斯·韋伯所概括的“官僚回報”現(xiàn)象。生態(tài)治理中，執(zhí)法動力不足、執(zhí)法量偏低，亂許可、重許可、輕監(jiān)管都是傳統(tǒng)實踐重常見的現(xiàn)象。一些地方?jīng)]有嚴格按照法律許可排污企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動;許可后忽視日常監(jiān)管，沒有樹立“全周期管理”和風險預防的意識，直到出現(xiàn)嚴重問題才有相應反應。更嚴重的是，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法量偏低很多時候是由于權(quán)力尋租等原因引起的，少數(shù)公職人員公器私用，造成國家所有或集體所有的自然資源流入私人手中，并且在其中出現(xiàn)不正常的官商關(guān)系和貪腐行為，代表國家法律與公共利益的權(quán)力鏈蛻變?yōu)槔骀?，在個別地方甚至形成密不透風的“分利同盟”，官僚制維持公益與執(zhí)行法律的本質(zhì)也就在根本上發(fā)生變化，生態(tài)資源地方化、家族化、個人化，違背公有與共有的本質(zhì)，并危害公共利益。

第四，政府的理性官僚制還面臨經(jīng)濟學家西蒙所概括的“理性不及”難題，即不能充分調(diào)適與經(jīng)濟、社會的關(guān)系。馬克思·韋伯曾對資本主義法律、宗教和經(jīng)濟之間的互相交流效應做過深刻揭示，在他看來，新教為市民社會的經(jīng)濟活動與立法活動提供“潛在性功能”，而法律建立的理性官僚制中蘊含的普遍、抽象、平等人格所依賴的形式合理性又恰好建立在市民經(jīng)濟強調(diào)理性籌謀、精確計算、數(shù)字管理的經(jīng)濟邏輯之上。

在一個消耗型、粗放型的經(jīng)濟發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境中人與資源的關(guān)系很容易由于政府理性判斷的失誤而變?yōu)橐环N單純的“掠奪式依賴關(guān)系”，即“靠天吃飯”。同時，法律建立的理性官僚制在中國很長時間里沒有解決好“國家所有與分級管理”的體制問題，分級管理往往在傳統(tǒng)實踐中演化為政府對資源與環(huán)境的直接管理和處分，這雖然降低了行政權(quán)力驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的成本，但也難以真正培育充分成熟、開放、自由的要素市場，反過來固化權(quán)力對資源的掌控?？梢哉f，政府官僚制與經(jīng)濟發(fā)展模式之間沒有形成良性互動關(guān)系。

黨政協(xié)同的行為與責任模式，成為生態(tài)環(huán)境責任落實的新思路

從20世紀90年代明確環(huán)境保護是政府職能開始，很長一段時間，黨的領(lǐng)導主要集中在把握方向與政策制定，并沒有直接進入到微觀治理與黨政協(xié)同，黨政分責而不是同責，各級政府及相關(guān)職能的黨組更多是黨務管理和落實黨的政治、組織、思想領(lǐng)導的相關(guān)責任，環(huán)境治理不利所引起的業(yè)務責任并不由黨的部門和領(lǐng)導干部來承擔，在事權(quán)上也就沒有直接微觀治理的權(quán)力。然而，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，黨的領(lǐng)導由于其自身的體制優(yōu)勢和特點恰好蘊含了破解現(xiàn)代政府理性官僚制局限的全部潛能，是中國治國理政的真正治理優(yōu)勢與效能所在。黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想指導下，我們越來越注意通過“堅持黨的領(lǐng)導、加強黨的建設(shè)、推進黨的治理”，強化黨政協(xié)同，在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域開啟新思路。

第一，堅持以人民為中心和全心全意為人民服務破解了理性官僚制面臨的“官僚回報”誘惑與行動動力不足的局限。理性官僚制的一個難題是如何解決行動動力問題，如何防止公職人員的“平庸之惡”，如何防止公器私用。在傳統(tǒng)實踐中，政府治理生態(tài)的動力不足，往往與地方經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)保護等局部利益聯(lián)系在一起，黨的生態(tài)治理沖破了利益局限，中國共產(chǎn)黨的責任倫理并非基于績效考量與官僚回報的互惠式正義，而是“正其誼不謀其利，明其道不計其功”的非功利正義觀，自我革命構(gòu)成自我問責與自我約束的根本動力，從而克服了官僚制下服務動力不足，計算利益回報的弊端。

第二，沖破專業(yè)分工與層級行政壁壘的組織體制可以有效動員力量進行公共治理。理性官僚制的專業(yè)化分工帶來條塊分割，極容易造成各自為政、爭權(quán)諉責的不良局面;層層分權(quán)與分責的層級行政也容易帶來權(quán)威與信息流動的梗阻。黨的組織體制不是固守條塊分割的架構(gòu)，而是具有強大社會動員能力、沖破理性分工框架的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)具有及時反應、快速行動、整合各種分散力量的強大組織效應。

第三，黨政協(xié)同的行為與責任模式有利于政治意志與專業(yè)行動的統(tǒng)一，強化政治責任與行政責任的同構(gòu)。政黨的本質(zhì)使命是生產(chǎn)強大的政治意志，提供國家治理的精神動力，并且通過政治責任來保持國家機器的生機。政府的專業(yè)行動和行政責任往往更側(cè)重于政治意志統(tǒng)領(lǐng)下的技術(shù)操作。在缺乏有效協(xié)同的情況下，政治意志不能有效進入到行政業(yè)務活動中，這就是生態(tài)治理實踐中很多時候存在假公濟私、公器私用、陽奉陰違的重要原因。只有治理行為中同時包含黨的政治意志、動員程序與行政專業(yè)職能履行，在責任承擔里同時包含政治問責與行政問責，才能使得黨的領(lǐng)導深入到社會具體局部，政府的行為始終不會脫離黨的領(lǐng)導。黨政協(xié)同治理，也就是要在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)實現(xiàn)黨的指揮、監(jiān)督、問責與公共治理全周期高度結(jié)合在一起。

黨的生態(tài)治理強化環(huán)境保護的“黨政同責”和“一崗雙責”，是具有極大原創(chuàng)性的制度設(shè)計

黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導深度介入生態(tài)治理，為黨在生態(tài)治理中的積極作為提供了最基本的戰(zhàn)略與理念依據(jù)。

在組織架構(gòu)上，黨政混合的生態(tài)治理組織開始出現(xiàn)。例如2019年中共中央、國務院出臺《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，明確規(guī)定督察組織架構(gòu)為黨政合署，第七條明確規(guī)定：“成立中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領(lǐng)導小組，負責組織協(xié)調(diào)推動中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作。領(lǐng)導小組組長、副組長由黨中央、國務院研究確定，組成部門包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、國務院辦公廳、司法部、生態(tài)環(huán)境部、審計署和最高人民檢察院等”，整合黨政相關(guān)力量，破除專業(yè)分工的簡單思維，形成強大的協(xié)同合力。

在行為與責任的模式建構(gòu)上，創(chuàng)造出黨政協(xié)同行動的“獨立治理空間”——環(huán)保督察，打破官僚制與地方的利益連接，也消解專業(yè)分工帶來的爭權(quán)諉責，通過垂直、獨立的督察體制來傳遞相關(guān)壓力，及時發(fā)現(xiàn)、整改、問責相關(guān)問題。更為重要的是，在生態(tài)治理的責任鏈中建立起“黨政同責、一崗雙責”的中國特色問責模式，結(jié)束了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域傳統(tǒng)的分責模式以及責任虛化的現(xiàn)象?？梢哉f“黨政同責、一崗雙責”是習近平生態(tài)文明思想里具有極大原創(chuàng)性的制度設(shè)計，習近平總書記在2015年中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議上明確指出：“重點督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環(huán)境問題、落實環(huán)境保護主體責任的情況。要強化環(huán)境保護‘黨政同責和‘一崗雙責的要求，對問題突出的地方追究有關(guān)單位和個人責任。”

“黨政同責”意味著黨政協(xié)同治理中，同級黨委和政府對于生態(tài)環(huán)境都負有直接的治理失敗責任，改變了過去政治責任與行政業(yè)務責任二分的結(jié)構(gòu)，可以說治理失敗首先就是政治責任，同時也是具體的治理責任，這既是對黨委責任的壓實，也是對同級政府責任的加重?！耙粛忞p責”則意味著治理失敗不僅將問責主要負責人作為黨組織負責人的責任，也要問責其作為行政負責人的行政責任，意味著以《政務處分法》為基礎(chǔ)，黨紀、行政處分乃至法律責任追究成為一個綜合有序的整體。

強化督察與監(jiān)察體制的獨立性，構(gòu)建風險預防與控制的全周期管理機制

生態(tài)環(huán)境治理的黨政協(xié)同建構(gòu)了一個理念、組織、行為與責任四個方面的混合體制，具有鮮明的中國特色與治理優(yōu)勢。未來，這種協(xié)同體制可以在如下四個方面進一步用力：

第一，強化督察與監(jiān)察體制的獨立性與權(quán)威性，打破層級行政所形成的封閉空間?？梢钥紤]通過修改相關(guān)法律賦予環(huán)境督察組織更多綜合協(xié)調(diào)和執(zhí)法權(quán)，建立起考評、人員、經(jīng)費等獨立的機制，例如考評與地方脫鉤，人員建立巡回與流動制，經(jīng)費有獨立空間加以保障。

第二，形成階段性的問題清單和重點督察、執(zhí)法對象與領(lǐng)域。在環(huán)保許可、收費、處罰、規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域建立日常執(zhí)法巡查機制，建立黨內(nèi)巡查巡視回頭看等常態(tài)機制。

第三，加強黨組織的動員和指揮能力，建立高位協(xié)調(diào)機制，破解行政部門之間的爭權(quán)諉責難題。目前生態(tài)治理執(zhí)法中，部門權(quán)限不清、模糊交叉重疊空白現(xiàn)象還比較嚴重，漠視群眾呼聲，執(zhí)法動力不足現(xiàn)象也仍然存在，可以借鑒城市治理中的“吹哨報道”機制，通過基層黨建引領(lǐng)基層執(zhí)法，適當打破行政權(quán)限劃分與職能分工，以社區(qū)或街鄉(xiāng)為基層黨組織單位，重新統(tǒng)籌執(zhí)法力量，消除執(zhí)法中的平庸之惡。

第四，建立風險點預防與控制的全周期管理意識，將生態(tài)涵養(yǎng)、保護、修復、利用、發(fā)展全周期進行整體考慮，明確各個階段的風險點，建立相應的控制標準與控制措施，不同階段結(jié)合不同地區(qū)合理劃分預防與控制的強度。同時，要充分注重市場的功效，生態(tài)治理的本質(zhì)是新發(fā)展理念的體現(xiàn)，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的要求，也是新業(yè)態(tài)與要素市場結(jié)合的體現(xiàn)。要將生態(tài)治理與新發(fā)展模式結(jié)合在一起，從供給側(cè)改革與要素市場優(yōu)化的思路來對待生態(tài)治理，通過暢通國內(nèi)大循環(huán)，運用市場的力量來倒逼生態(tài)治理，尤其是自然資源要素供給的良性化。