構(gòu)建大灣區(qū)一體化綜合交通運(yùn)輸體系

朱世強(qiáng)

2019年2月18日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求構(gòu)建高效便捷的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，推動(dòng)形成布局合理、功能完善、銜接順暢、運(yùn)作高效的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，為粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。據(jù)相關(guān)研究顯示，綜合交通運(yùn)輸效率每提升1%，對(duì)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用為0.12%。因此，灣區(qū)建設(shè)，交通先行，推動(dòng)大灣區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和各類運(yùn)輸方式綜合銜接成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)。進(jìn)一步完善粵港澳大灣區(qū)的現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，將更有利于灣區(qū)城市群的設(shè)施融通、創(chuàng)新融合、開(kāi)放融入，形成宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

隨著粵港澳大灣區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，跨行政區(qū)域、跨行業(yè)主體、跨交通方式的多元交通出行需求凸顯，灣區(qū)交通發(fā)展已經(jīng)到了突破行政壁壘和體制束縛、著力實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的新階段?；A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、交通智慧精明治理和出行服務(wù)質(zhì)量提升成為現(xiàn)階段發(fā)展的主題，打造一體化綜合交通運(yùn)輸體系成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好出行需求的重要抓手。新時(shí)期，立足粵港澳大灣區(qū)綜合交通一體化發(fā)展需求，統(tǒng)籌區(qū)域交通發(fā)展差異，協(xié)調(diào)突出問(wèn)題矛盾，以“人民滿意”為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，探索綜合交通運(yùn)輸體系的高質(zhì)量發(fā)展模式，提升大灣區(qū)交通運(yùn)輸服務(wù)能力、品質(zhì)和效率，助力粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為世界一流灣區(qū)，打造交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的灣區(qū)交通樣板。

當(dāng)前，灣區(qū)內(nèi)城市群已具相當(dāng)規(guī)模，經(jīng)濟(jì)一體化、城鄉(xiāng)一體化態(tài)勢(shì)基本形成，近幾年的五一、國(guó)慶等節(jié)假日期間，灣區(qū)綜合交通樞紐高峰客流飽和度平均達(dá)80%以上，樞紐服務(wù)能力接近飽和，全年節(jié)假日高峰日高快速路的擁堵里程比平均達(dá)到41%。隨著灣區(qū)的進(jìn)一步融合發(fā)展，城市群內(nèi)的人、車、物流動(dòng)愈加頻繁，交通需求將快速增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2035年，灣區(qū)跨城出行的年均客流量將達(dá)8.7億人次，主要樞紐、節(jié)點(diǎn)、對(duì)外通道的交通壓力將倍增，灣區(qū)交通協(xié)同發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需加快推動(dòng)灣區(qū)綜合交通運(yùn)輸體系一體化發(fā)展，提高交通運(yùn)輸效率，實(shí)現(xiàn)交通資源利用率最大化，促進(jìn)灣區(qū)交通互聯(lián)互通、協(xié)調(diào)發(fā)展。

發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

粵港澳大灣區(qū)已具備發(fā)展成為世界一流灣區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施條件。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施體系逐步完善，擁有連通國(guó)內(nèi)和世界各地的機(jī)場(chǎng)群、港口群以及連通泛珠三角和東南亞的鐵路樞紐，開(kāi)通運(yùn)營(yíng)鐵路和城際軌道超過(guò)2500公里、城市軌道交通接近1000公里，公路通車?yán)锍碳s6.5萬(wàn)公里，高速公路網(wǎng)密度達(dá)到7.96公里/百平方公里，核心區(qū)的路網(wǎng)密度已超過(guò)紐約、東京、舊金山三大灣區(qū)，交通發(fā)展基底良好，已具備發(fā)展成為世界一流灣區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施條件。未來(lái)，多層級(jí)軌道交通（高速鐵路、普速鐵路、城際軌道、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等）規(guī)劃建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，高快速路網(wǎng)進(jìn)一步優(yōu)化完善，將為粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)互通奠定良好基礎(chǔ)。

行政壁壘、行業(yè)藩籬、服務(wù)差異等是掣肘灣區(qū)交通一體發(fā)展的主要障礙。

基于當(dāng)前灣區(qū)的公共客運(yùn)服務(wù)模式，從不同的城市客運(yùn)模式包括公交、軌道、出租、輪渡、共享單車、分時(shí)租賃汽車、網(wǎng)約車、順風(fēng)車到城鄉(xiāng)公共客運(yùn)如農(nóng)村客運(yùn)班線，再到涉及城際乃至跨境出行的長(zhǎng)途客運(yùn)班線、旅游班線、普鐵、高鐵、民航等，對(duì)管理體制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、票制票價(jià)、票務(wù)清分、財(cái)政補(bǔ)貼、購(gòu)票及驗(yàn)票方式、身份認(rèn)證及安全檢查方式、運(yùn)營(yíng)信息對(duì)外開(kāi)放共享程度等進(jìn)行研究分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同的交通運(yùn)輸服務(wù)模式，其管理主體、運(yùn)營(yíng)主體、票制票價(jià)、購(gòu)票及驗(yàn)票方式、財(cái)政補(bǔ)貼、身份認(rèn)證方式、安全檢查方式、運(yùn)營(yíng)信息開(kāi)放共享程度等都存在不同程度的差異，要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨方式的一體化出行服務(wù)，需圍繞破除行政壁壘和行業(yè)藩籬、整合票價(jià)定價(jià)、票務(wù)清分、身份識(shí)別、數(shù)據(jù)共享、信息安全等服務(wù)差異進(jìn)行重點(diǎn)突破。

粵港澳大灣區(qū)公共客運(yùn)運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)體系現(xiàn)狀

行政壁壘：區(qū)域共謀共建共享機(jī)制缺失，缺乏高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

自上而下“放”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在國(guó)家城鎮(zhèn)化上半場(chǎng)取得巨大成功，推動(dòng)城市交通體系快速建立。彼時(shí)，區(qū)域內(nèi)各城市功能相對(duì)獨(dú)立，并無(wú)強(qiáng)烈的協(xié)調(diào)分工組織要求與交通聯(lián)系訴求，以城市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、效益最大化的模式發(fā)展推動(dòng)交通系統(tǒng)“從無(wú)到有”快速發(fā)展。然而，在國(guó)家城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)，“放”的發(fā)展模式逐步成為高質(zhì)量發(fā)展的掣肘?！吨榻侵藁A(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》指出：受現(xiàn)行許多財(cái)政、稅收、投資等方面的政策和機(jī)制制約，加上項(xiàng)目業(yè)主各異，利益訴求相互矛盾，區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化布局建設(shè)難以落實(shí)?；浉郯拇鬄硡^(qū)由“9+2”城市群構(gòu)成，具有“一國(guó)兩制”、三套法律體系、三關(guān)稅區(qū)等多元特征?，F(xiàn)階段，高層次協(xié)調(diào)機(jī)制以及共享利益分配機(jī)制相對(duì)薄弱，灣區(qū)內(nèi)各行政屬地共謀共建共享主動(dòng)性缺失，協(xié)同發(fā)展意識(shí)薄弱，導(dǎo)致各城市交通建設(shè)相對(duì)獨(dú)立、交通基礎(chǔ)設(shè)備不對(duì)接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和資源低效配置等現(xiàn)象。盡管粵、港、澳已初步建立了溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于沒(méi)有相應(yīng)配套政策和利益共享機(jī)制，交通基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)協(xié)調(diào)管理難度較大，跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施共謀共建共享步履緩慢，急需向自下而上“收”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

行業(yè)藩籬：不同交通行業(yè)各自為政，多方式協(xié)同治理和服務(wù)能力不足。

目前，粵港澳大灣區(qū)跨地域、跨行業(yè)、跨方式、跨主體的交通出行協(xié)同治理挑戰(zhàn)日益明顯，交通多元化出行需求持續(xù)增長(zhǎng)。然而，由于灣區(qū)各城市的交通發(fā)展政策和行業(yè)管理存在較大差異，形成行業(yè)藩籬，不同交通行業(yè)之間和不同交通方式之間在規(guī)劃建設(shè)、審批制度、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等方面相對(duì)獨(dú)立，協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)，數(shù)據(jù)信息閉塞不共享，存在資源使用沖突或閑置浪費(fèi)等問(wèn)題。同時(shí)，不同交通行業(yè)發(fā)展各自為政，各種交通方式之間缺乏有效銜接，致使換乘時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，直接影響出行鏈全過(guò)程的服務(wù)效率。盡管近年來(lái)各種新的出行服務(wù)不斷涌現(xiàn)，如以滴滴、摩拜單車、定制巴士等為代表的共享出行，以百度地圖、高德地圖為代表的出行導(dǎo)航系統(tǒng)，為灣區(qū)交通出行帶來(lái)了很多便利，但這些運(yùn)輸方式僅能獨(dú)立提供出行服務(wù)而缺乏相互整合銜接，且其提供的服務(wù)呈現(xiàn)通用性、碎片化、片段式等特征，并未成為完整出行鏈中良好銜接的一環(huán)，交通出行者仍然面臨著交通換乘銜接體驗(yàn)差、出行信息獲取不便、行程時(shí)間規(guī)劃不準(zhǔn)等困擾。多方式一體化協(xié)同治理和服務(wù)能力的不足或缺失，已成為影響灣區(qū)高質(zhì)量出行的主要障礙。

服務(wù)差異：交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量不一，乘客出行體驗(yàn)不佳。

目前，在粵港澳大灣區(qū)各城市已經(jīng)實(shí)施的交通服務(wù)中，各種運(yùn)輸方式單獨(dú)運(yùn)營(yíng)，有著各自的票務(wù)、付款、預(yù)訂和移動(dòng)應(yīng)用程序，大大阻礙了出行者在不同出行方式之間轉(zhuǎn)換使用的效率。以公共交通為例，目前灣區(qū)各個(gè)城市的公交系統(tǒng)（城際軌道、公路客運(yùn)、地鐵、公交巴士等）都是由各自的公交承運(yùn)商擁有交通工具、規(guī)劃線路、運(yùn)營(yíng)方式與制定票價(jià)系統(tǒng)等，最終乘客直接購(gòu)買和使用公交承運(yùn)商提供的公交服務(wù)，如購(gòu)買單程票的乘客需要分別從公交公司和地鐵公司購(gòu)買不同的車票，以完成兩者之間的換乘。這種公交構(gòu)成模式從根本上導(dǎo)致各公交系統(tǒng)之間形成明顯的分割界限，公交服務(wù)質(zhì)量不統(tǒng)一，乘客出行體驗(yàn)不佳。

破解思路與對(duì)策建議

構(gòu)建一體化綜合交通運(yùn)輸體系，既是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的明確要求，也是構(gòu)建世界一流灣區(qū)的必經(jīng)之路?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)“一國(guó)、兩制、三關(guān)稅”的實(shí)情，以及當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)交通建設(shè)在行政壁壘、行業(yè)藩籬、服務(wù)差異等方面的不足，粵港澳大灣區(qū)一體化綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的總體思路，在于以“人民滿意”為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，打破不同行政地區(qū)“各自為政”的孤立隔閡，走“共謀、共建、共治、共享”之路。

具體思路為：從自上而下的“放”（激發(fā)市場(chǎng)活力）向自下而上的“收”（提升效能質(zhì)量）轉(zhuǎn)變，從以“方便管理出發(fā)”向“以人民為中心”轉(zhuǎn)變，主動(dòng)謀劃，適應(yīng)灣區(qū)出行需求，在治理能力上“補(bǔ)短板”、“強(qiáng)弱項(xiàng)”，構(gòu)建一體化綜合交通運(yùn)輸體系，減少交通全流程出行鏈的分割，提升效率和服務(wù)，為粵港澳大灣區(qū)提供高質(zhì)量的綜合交通出行服務(wù)，推進(jìn)灣區(qū)交通出行服務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好出行需要，真正實(shí)現(xiàn)灣區(qū)交通出行互聯(lián)互通、無(wú)縫銜接、“門到門”出行。

區(qū)域共建共治：設(shè)立灣區(qū)大交通管理委員會(huì)，打破行政行業(yè)壁壘。

建議成立灣區(qū)大交通管理委員會(huì)，由粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組管理，民航局、鐵路總公司和?。ㄊ?、區(qū)）政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)參加，下設(shè)政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)金融、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等專業(yè)委員會(huì)，制訂并組織實(shí)施交通行業(yè)的相關(guān)政策機(jī)制、行規(guī)行約，推進(jìn)灣區(qū)綜合交通規(guī)劃、建設(shè)、投融資和運(yùn)營(yíng)管理各項(xiàng)事宜，提升灣區(qū)交通服務(wù)能級(jí)和治理水平，為提升灣區(qū)的全球競(jìng)爭(zhēng)力、影響力和自愿配置能力提供有力支撐。

一是由國(guó)家層面牽頭，形成“權(quán)責(zé)分明”的大灣區(qū)交通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。只有通過(guò)國(guó)家層面引導(dǎo)，發(fā)揮行政隸屬關(guān)系約束，形成大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展實(shí)體機(jī)構(gòu)，才能突破既有“廣東省”、“珠三角”等傳統(tǒng)城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)范圍與事項(xiàng)上的局限性，真正以國(guó)家視角保障大灣區(qū)一體化的統(tǒng)籌發(fā)展。

二是建立大灣區(qū)平等政府主體之間的橫向磋商與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。借助橫向磋商與利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于激勵(lì)城市群交通協(xié)同中處于發(fā)展劣勢(shì)的政府主體參與城市群協(xié)同發(fā)展具有積極的作用，有利于城市群交通協(xié)同戰(zhàn)略共識(shí)的達(dá)成。同時(shí)，利益補(bǔ)償機(jī)制也是對(duì)政府行為的有效約束，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，可有效抑制地方政府尋求自身利益擴(kuò)張的沖動(dòng)，為協(xié)同發(fā)展過(guò)程中處于優(yōu)勢(shì)地位的政府設(shè)定了更多的責(zé)任與義務(wù)。此外，支持開(kāi)展大灣區(qū)跨行政區(qū)交通合作探索，消除區(qū)域交通市場(chǎng)壁壘，打破行政性壟斷，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的灣區(qū)交通行業(yè)一體化發(fā)展新機(jī)制，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接合作、交通服務(wù)互聯(lián)互通。

區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃：構(gòu)建灣區(qū)交通規(guī)劃編制體系，完善多元協(xié)同的規(guī)劃編制組織模式。

建議在大灣區(qū)城市群層面，建立與國(guó)家（省）層面規(guī)劃、城市層面規(guī)劃相銜接的大灣區(qū)交通規(guī)劃編制體系，統(tǒng)籌落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略意圖，協(xié)調(diào)大灣區(qū)港口群、機(jī)場(chǎng)群、高快速鐵路、高速公路等戰(zhàn)略資源在城市群的空間配置，并重點(diǎn)針對(duì)城際軌道、市域鐵路、跨市公交等城市交通層面難以落實(shí)的規(guī)劃建設(shè)任務(wù)形成規(guī)劃編制體系。推動(dòng)大灣區(qū)交通規(guī)劃體系法制化建設(shè)，確保相關(guān)規(guī)劃工作的權(quán)威性和后續(xù)落地實(shí)施性。

在整個(gè)規(guī)劃編制組織體系中，需要由交通、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人文等多專業(yè)團(tuán)隊(duì)技術(shù)人員組成，建立行之有效的“編制-跟蹤-反饋-修編”的長(zhǎng)期優(yōu)化調(diào)整技術(shù)路線，以滾動(dòng)編制形式，確保近期目標(biāo)的不斷達(dá)成，實(shí)現(xiàn)面向遠(yuǎn)期目標(biāo)的不斷優(yōu)化調(diào)整。

區(qū)域出行服務(wù)：打造“一站式”出行服務(wù)體系，驅(qū)動(dòng)交通精細(xì)化治理和應(yīng)用服務(wù)全新變革。

推動(dòng)5G、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、超級(jí)計(jì)算等新技術(shù)與交通行業(yè)深度融合，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源賦能交通發(fā)展，加速交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)、能源網(wǎng)與信息網(wǎng)絡(luò)融合發(fā)展，構(gòu)建泛在先進(jìn)的交通信息基礎(chǔ)設(shè)施。構(gòu)建綜合交通大數(shù)據(jù)中心體系，深化交通公共服務(wù)和電子政務(wù)發(fā)展。大力發(fā)展共享交通，打造基于移動(dòng)智能終端技術(shù)的“一站式”出行服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)出行即服務(wù)。

一是基于Maas（Mobility as a Service，出行即服務(wù)）理念整合大灣區(qū)多方式、跨城市交通信息與服務(wù)資源，形成“共享化”、“一站式”大灣區(qū)出行體驗(yàn)。

二是推動(dòng)全程無(wú)憂的樞紐“協(xié)同式”服務(wù)。打通多方式、跨城市數(shù)據(jù)壁壘，整合灣區(qū)內(nèi)軌道、城際客運(yùn)的票務(wù)、發(fā)班、延誤等多方式、跨城市交通信息，打造灣區(qū)內(nèi)跨方式、多樞紐協(xié)同服務(wù)，為市民提供便捷、可靠的出行規(guī)劃，提升灣區(qū)整體集疏運(yùn)能力和主要城市之間“1小時(shí)”出行服務(wù)水平。

三是推動(dòng)泛在的城市交通“一站式”服務(wù)。構(gòu)建城市級(jí)Maas管控平臺(tái)，提供高時(shí)效、高精準(zhǔn)、高便捷服務(wù)。整合公交、軌道、出租、共享單車等市內(nèi)與航空、高鐵、水運(yùn)、公路長(zhǎng)途客運(yùn)班車等城際交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)路徑規(guī)劃、全過(guò)程誘導(dǎo)與一體化支付，通過(guò)積分獎(jiǎng)勵(lì)、配套優(yōu)惠套餐等形式進(jìn)行出行引導(dǎo)，構(gòu)建全程全時(shí)、高效可靠的Maas生態(tài)體系。

四是推動(dòng)靈活調(diào)度的片區(qū)交通“響應(yīng)式”服務(wù)結(jié)合片區(qū)差異化出行需求，積極推動(dòng)“共享化”的按需響應(yīng)公交應(yīng)用示范，將動(dòng)態(tài)拼車技術(shù)與巴士結(jié)合，對(duì)出行需求在時(shí)間和空間內(nèi)進(jìn)行聚合，結(jié)合人工智能、刷臉識(shí)別、動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)車隊(duì)調(diào)度等創(chuàng)新技術(shù)，開(kāi)展無(wú)人駕駛巴士出行試點(diǎn)服務(wù)，通過(guò)微信小程序、出行APP等，實(shí)現(xiàn)乘車預(yù)約、一體支付、掃碼/刷臉乘車等功能，打造按需響應(yīng)的無(wú)人駕駛巴士出行服務(wù)體驗(yàn)。（作者為廣州公交集團(tuán)第二公共汽車公司黨委書記、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理）

編輯/余弘陽(yáng)