分析我國公共行政管理中人力資源管理變革模式

【摘 要】西方國家通過“新公共管理運動”實行行政部門的人力資源管理，提高了日常管理的效率。隨著中國的發(fā)展越來越強盛，傳統(tǒng)的人事管理模式已經(jīng)無法應(yīng)對復(fù)雜的行政管理業(yè)務(wù)，我國現(xiàn)階段在探索從人事管理到人力資源管理的發(fā)展道路。中國堅持以永不言敗的借鑒精神與創(chuàng)新精神，提高本國的行政人力資源管理。本文以我國公務(wù)員制度作為出發(fā)點和入手點，分析人力資源管理的現(xiàn)狀及問題所在，提出一些對策解決我國行政部門的行政管理難題。

【關(guān)鍵詞】公共行政管理；人力資源；變革

自從蘇聯(lián)解體后，中國就開始自主研發(fā)最合適社會主義市場經(jīng)濟體制的公共行政管理，也不可避免的要挖掘相應(yīng)的人力資源管理模式。為了配合計劃經(jīng)濟體制的發(fā)展，中國在1997年年底建立了國家公務(wù)員制度，現(xiàn)在這兩種變革的框架和體系的上升空間已經(jīng)趨向飽和。這兩種框架和體系相比過去的傳統(tǒng)人力資源管理體系更加科學(xué)先進，還是不能和社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展速度向匹配。行政方面也因為國家發(fā)展更加繁忙，需要管理的事務(wù)趨向復(fù)雜化和專業(yè)化，對人力資源的要求也在不斷提高。因此，行政管理中人力資源管理的改革刻不容緩。

一、我國公務(wù)員制度面臨的挑戰(zhàn)

（一）我國公務(wù)員制度建立和發(fā)展

早在新民主主義革命期間，中國共產(chǎn)黨最初的干部路線、干部政策和干部制度在革命中吸取民國照搬前蘇聯(lián)的經(jīng)驗，通過實踐提煉出來。民國政府照搬前蘇聯(lián)的政府結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗，采取了比較簡單的“大一統(tǒng)”干部人事制度，即不論機關(guān)還是事業(yè)單位中所以的干部統(tǒng)稱“國家干部”進行集中統(tǒng)一管理。面對數(shù)量龐大且職業(yè)龐雜的管理對象，政府不能安排統(tǒng)一的職業(yè)培訓(xùn)，需要遵守的制度也各不相同。因此，只能通過政治需求引導(dǎo)“國家干部”匹配政府行政權(quán)力。由于“國家干部”的概念太過簡要，對職務(wù)、職權(quán)和職業(yè)技能沒有細分，造成了管理職權(quán)單一，管理制度缺失，管理路徑簡單和獎懲機制不全等問題，影響了干部人事管理的發(fā)展，且與市場經(jīng)濟的發(fā)展相互沖突，使政府的民主政治建設(shè)與社會發(fā)展之間出現(xiàn)矛盾。為了實現(xiàn)黨政機關(guān)干部人事制度的規(guī)范化、科學(xué)化、現(xiàn)代化，黨的十三大正式提出并通過，在我國建立和實施國家公務(wù)員制度，在1993年由國務(wù)院正式頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，并開始在各個國家機關(guān)推廣試行，標志了我國公務(wù)員制度正式建立。此后，我國公務(wù)員制度經(jīng)過“前期準備”、“試點運行”、“全國推廣”、“完善法制”四個階段的不斷探索和改進，終于形成了一個完整的人事管理體系，對我國行政管理的質(zhì)量和效率有了顯著的提升，同時對政治體制改革與市場經(jīng)濟發(fā)展都起到了促進作用。

（二）我國公務(wù)員制度存在的不足

目前，由于國內(nèi)外的經(jīng)濟發(fā)展變化和公務(wù)員制度的和新問題出現(xiàn)，我國急需找到可以將傳統(tǒng)人事管理轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代行政部門人力資源管理的辦法。我國的公務(wù)員制度是在中國市場經(jīng)濟體制之后建立的，1997年底才實現(xiàn)全國推廣，盡管十幾年來一直在補充和完善公務(wù)員制度，但是被最初的制度設(shè)計和架構(gòu)模式等方面局限，不能達到現(xiàn)代人力資源管理科學(xué)化、規(guī)范化的要求，導(dǎo)致行政管理不能擺脫傳統(tǒng)的邏輯體系和管理方法。公共行政管理不像工商管理，可以利用市場化發(fā)展完成傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代化人力資源管理發(fā)展的模式轉(zhuǎn)換，也不能在公共行政管理過程中全面引入現(xiàn)代人力資源管理的思想和辦法，因為我國行政思想、組織架構(gòu)及管理模式都已經(jīng)固化，很難打破僵局進行突破。我國行政管理的水平因此受到消極影響，行政能力很難得到提高，人力資源管理能力也不能繼續(xù)發(fā)展及轉(zhuǎn)變。中國想要改變目前的情況，順應(yīng)快速發(fā)展的市場經(jīng)濟形成更高效、科學(xué)、簡明的管理體系，就需要借鑒西方的“新公共管理運動”改革思想，重點改革我國公務(wù)員隊伍，通過引入新方法、新觀念完成行政管理改革，實現(xiàn)傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代化人力資源管理模式的轉(zhuǎn)變。

二、行政管理中人力資源管理的現(xiàn)狀及問題所在

（一）人才選用方面

行政部門在人才選用方面普遍存在重視個人能力，忽略個人政治素質(zhì)的問題。人才的價值觀、性格和政治意識是與日后開展工作時的作風(fēng)息息相關(guān)，不能片面的只將能力作為選人標準。因此，在進行人才的考核時，不僅要注重專業(yè)能力的考察，還要加強對政治意識的考察。大部分人選擇進入行政部門工作，都僅因為福利待遇好、想要升官發(fā)財?shù)仍?，不一定愿意為人民服?wù)。同時，行政部門在人才選拔方面，因為考核方式大多局限于筆試，只能考核的是應(yīng)聘人員的理論能力和記憶力，會造成人力資源結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡的情況，例如，背誦能力較強且擅長短時間記憶的人，比較容易通過行政書面考核，以至于行政部門的大多數(shù)人員都屬于任勞任怨、服從指揮、不愿思考、不思進取的類型。

（二）績效考核方面

在行政部門中，人力資源管理當中的績效考核不僅與工作人員的工資掛鉤，還是提高行政績效的重要手段。目前我國的行政部門還在績效考核的實驗階段，不論是理論還是實踐方面等不夠完備，主要原因有幾點。首先，當前行政部門的績效考核模式還處在自我發(fā)展階段，不存在相應(yīng)的制度可以進行規(guī)范化管理，在實踐中缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，主要是上級單位對下級單位的工作情況評估，缺乏社會公眾對行政單位的業(yè)務(wù)評價。其次，行政部門的績效評估內(nèi)容過于簡單，沒有根據(jù)科學(xué)指導(dǎo)建立評估指標體系。只是單純地將工作人員業(yè)績多少算作績效考核的成績，將行政管理的經(jīng)濟指標當做績效的評估標準。這種考核方式并不規(guī)范，且完全根據(jù)上級機關(guān)的想法進行評定，得到的結(jié)果不具有客觀性，完全流于形式。同時行政績效評估只公開結(jié)果，沒有將評定過程公開在社會和輿論面前，不能體現(xiàn)公開公平的特點。最后，對所以職能部門都采取統(tǒng)一的條件和方式進行考核，不能體現(xiàn)出不同崗位的性質(zhì)和特點，不同部門的工作內(nèi)容和工作方向不同，這樣的績效評估僅僅屬于定期考核，不能等同于績效考核。

（三）教育培訓(xùn)方面

1、培訓(xùn)意識淡薄，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

目前我國行政部門的公務(wù)員培訓(xùn)屬于一種比較“雞肋”的處境，人才培訓(xùn)與技能開發(fā)是人力資源管理中的首要環(huán)節(jié)，接受公務(wù)員培訓(xùn)也是各公務(wù)員在入職前的權(quán)利和義務(wù)，但是一些部門的領(lǐng)導(dǎo)對于公務(wù)員培訓(xùn)并不重視，許多公務(wù)員在入職前后都沒有接受過正規(guī)的培訓(xùn)，以致公務(wù)員培訓(xùn)成為了一種“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的表面形式。一些部門的培訓(xùn)缺乏一定的針對性，往往忽視了公務(wù)員對入職培訓(xùn)的需求，沒有制定完整的培訓(xùn)體系，對不同職能的人員進行統(tǒng)一的全員培訓(xùn)，沒有根據(jù)職能部門的差異進行分級分類的培訓(xùn)。且大多數(shù)培訓(xùn)沒有實踐操作，偏重于理論知識的傳授，沒有根據(jù)職能部門的工作要求進行專業(yè)的培訓(xùn)，導(dǎo)致培訓(xùn)沒有產(chǎn)生應(yīng)用的實際效果。

2、培訓(xùn)過于形式化，教學(xué)效果較差

公務(wù)員的文化素質(zhì)和專業(yè)程度一直是我國服務(wù)型行政管理機構(gòu)建設(shè)中的重點問題，國家也對公務(wù)員選用提出了“將政治標準放在首位”標準。但公務(wù)員培訓(xùn)和其他企業(yè)的人員培訓(xùn)是不同的，企業(yè)進行員工培訓(xùn)是為了加強自身的市場競爭力，消耗的財務(wù)成本是由企業(yè)內(nèi)部必須承擔的，如果培訓(xùn)的效果不能達到預(yù)期，員工無法投入工作，企業(yè)要自己承擔應(yīng)有的虧損。而人員的培訓(xùn)費用是由我國公共財政提供的，如果培訓(xùn)質(zhì)量不達標，造成的負面效果將會由社會全體成員共同承擔。因此社會公眾在關(guān)注公務(wù)員培訓(xùn)的時候，行政部門不能以各種辦法阻攔。公眾的關(guān)注應(yīng)該展示出建設(shè)性的導(dǎo)向，應(yīng)該理性認真的關(guān)注于公務(wù)員培訓(xùn)的質(zhì)量和檢驗情況。公務(wù)員培訓(xùn)的質(zhì)量需要跟上行政管理的發(fā)展腳步，因為人力資源管理應(yīng)用案例不多，中國的公務(wù)員培訓(xùn)課程還在逐漸摸索當中，僅憑借過去的宣傳解說和簡單的西方理論，不足以幫助中國科學(xué)系統(tǒng)的構(gòu)建公務(wù)員培訓(xùn)課程體系，大量培訓(xùn)機構(gòu)的師資水平和實際教學(xué)效果不能滿足公務(wù)員的培訓(xùn)需要。

（四）行政部門工作人員的職業(yè)追求

我國行政部門的人力資源管理目前缺乏對行政部門工作人員職業(yè)生涯的設(shè)計與開發(fā)，對各級部門的工作職位沒有依照工作職能和工作性質(zhì)進行詳細的分類，僅僅劃分了部門的領(lǐng)導(dǎo)等級，行政部門的工作人員的升職沒有可以選擇的余地，使得工作人員對升職缺失職業(yè)成就感，極易失去職業(yè)追求，在工作中消極散漫。不僅影響自身的工作績效，對部門內(nèi)其他工作人員產(chǎn)生消極影響，阻礙我國服務(wù)型政府的建設(shè)與發(fā)展。

三、行政部門人力資源管理模式變革的對策

（一）合理運用人力資源管理，完善人才投資機制

公務(wù)員培訓(xùn)可以幫助政府完善人力資源的體系建設(shè)，通過設(shè)立成行政管理特有的人才投資機制。經(jīng)濟全球化的競爭是人才的競爭，只有加大對人才的培養(yǎng)和投資才能留住人才，行政部門要在觀念上樹立人力資本投資的理念。全球經(jīng)濟快速發(fā)展，各種先進的技術(shù)更新的速度越來越快，必須要充分認識到教育培訓(xùn)是開展人才強國的重要戰(zhàn)略。并且，行政管理要創(chuàng)新改革人力資本的投資方式，目前的培訓(xùn)方式過于老舊，培訓(xùn)內(nèi)容傳統(tǒng)固化，主要是通過理論學(xué)習(xí)和思想教育培養(yǎng)人才，完全不能達到社會發(fā)展對人才能力提出的新要求。因此要加強對人才能力建設(shè)的培訓(xùn)內(nèi)容，如實踐能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)變能力等。2004年，我國正式提出要建設(shè)服務(wù)型行政管理機構(gòu)，將傳統(tǒng)管制型行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣?wù)型行政管理機構(gòu)，同時規(guī)劃了各階級公務(wù)員的未來發(fā)展再教育工作，在未來環(huán)境不斷發(fā)展的過程中滿足公務(wù)員對經(jīng)濟理念、政治理念的學(xué)習(xí)。行政管理機構(gòu)開設(shè)按期培訓(xùn)的策略，并將行政院所屬的公務(wù)人員都納入培訓(xùn)計劃中，公務(wù)人員可以選擇三月、半年、一年不等的教育培訓(xùn)，這樣可以促進公務(wù)員之間進行思想交流，引導(dǎo)學(xué)習(xí)型組織的形成與發(fā)展。最后，可以根據(jù)不同職能的公務(wù)人員的需求制定培訓(xùn)計劃，形成可以靈活變通的人才培訓(xùn)機制，分類培養(yǎng)管理人員的必備能力。

（二）引入“顧客戰(zhàn)略”，發(fā)展顧客滿意的績效評價體系

想要建成完備的服務(wù)型行政管理機構(gòu)，就要改變過去行政部門內(nèi)工作人員“顧上不顧下”的情況，所有工作人員的績效考核都由其“公共產(chǎn)品”的“市場評價”決定，發(fā)展多樣化的績效評價制度。例如，一線的行政人員可以通過服務(wù)對象的評價進行考核，而二線的行政人員可以根據(jù)一線人員及其它輔助對象的評價完成考核。對于服務(wù)型行政管理機構(gòu)來說，最重要的是來自服務(wù)對象的評價，滿足服務(wù)對象的需求，關(guān)注他們的情緒變化是其核心所在。行政部門可以通過發(fā)展信息化電子政務(wù)的方式，推行行政部門的人力資源績效評價，以開放式評價方式提高公眾的參與度，建立民主公開的考評體系，同時加強媒體監(jiān)督和輿論監(jiān)督，實施績效陽光測評活動等。要規(guī)范化政務(wù)人員的考核，自然不能缺少信息反饋和績效獎勵的機制。行政部門要以全面考評、重視績效作為日常工作的原則，依照公務(wù)員的崗位職責(zé)和工作任務(wù)劃分不同的評價標準，把原則具體細化為更加清晰的操作標準，再具體制定獎懲方式。在考核的頻率和結(jié)果上，可以利用激勵機制應(yīng)有的效應(yīng)，加強公務(wù)員的工作積極性。

（三）選人用人，注重人員政治意識

在選人用人方面，行政部門要更注重選拔人員的性格和三觀，行政部門和企業(yè)、事業(yè)單位在招募方面最大的不同就是招募人員的價值取向不同。企業(yè)在招募員工的時候，更注重員工對企業(yè)文化的認可度，是否與企業(yè)具有共同的利益觀，愿不愿意在工作中付出努力。事業(yè)單位則需要員工認可單位的工作文化，并能在工作中認準自己的位置并發(fā)揮自身的才能。行政部門是為人民服務(wù)的公共部門，除了要具備以上要求以外，還必須接受并履行行政部門的價值觀。建設(shè)服務(wù)型行政管理機構(gòu)，在原有的價值觀上還加入了對服務(wù)意識的要求，所有公務(wù)員在工作中都要遵循讓人民滿意的原則。對此，行政部門在招募人員的時候，除了需要科學(xué)嚴謹?shù)恼衅赣媱?，還需要在招募考核中探究和評價應(yīng)聘人員的價值取向。只有具有行政部門價值觀的應(yīng)聘者，才能在未來的行政工作完成任務(wù)，而應(yīng)聘者的理論知識與能力水平屬于招聘的次要條件。

（四）加強組織文化建設(shè)，增強行政部門工作人員的歸屬感

組織文化是由組織內(nèi)所有成員共同形成的群體文化，是全體成員共同具有的核心價值，并會在組織的許多地方呈現(xiàn)出來，例如使命、價值、信念等，不同的組織會衍生出不同共同價值觀。制度只能決定在工作中的“不該做”、“應(yīng)該做”、“怎么做”，但積極的組織文化卻能帶動組織人員選擇“我要做”。在行政部門中一定要重視組織文化的建設(shè)，如果整個部門都認為上班可以松懈懶散，那就不會有人出面阻止這種行為。正面的組織文化可以鼓勵員工積極進取、改革創(chuàng)新，行政管理可以通過監(jiān)管各部門的組織文化，培養(yǎng)組織文化與創(chuàng)新制度，強化公務(wù)員對實現(xiàn)目標的主動性和創(chuàng)新性。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟全球化的激勵和壓力下，國家對行政部門的職能要求越來越高，國家發(fā)展需要一個高效率、高質(zhì)量、高標準的行政管理機構(gòu)，社會發(fā)展必然要滿足人民的需求，行政部門也要隨著發(fā)展做出改變。落實服務(wù)型行政管理機構(gòu)的建設(shè)，必須強化行政部門內(nèi)部人力資源管理，加強對行政工作人員的培訓(xùn)，將積極正面的政治意識傳授到公務(wù)員的價值觀中。行政部門人力資源管理的改革不是一件短時間可以解決的事情，需要花費大量的時間和精力持續(xù)。但中國會以永不言敗的借鑒精神與創(chuàng)新精神，不斷提高本國的行政管理的人力資源管理。

（香港大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，香港999077）

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作者簡介：賈澤誠（1998—）男 ， 籍貫：陜西省延安市，學(xué)歷： 會計專業(yè)學(xué)士學(xué)位，碩士研究生在讀，研究方向：公共行政管理。