高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)瓶頸及破解途徑研究

姚士桐 王寧 葉晨 翟海良 李墚 沈志昂 黃明龍 閆華文

摘要：2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，解決了多年來“多頭”管理的問題，理順了項(xiàng)目管理體制。從2019-2020年度基層（縣、鎮(zhèn)）項(xiàng)目申報(bào)、建設(shè)、管理等實(shí)際運(yùn)作的情況來看，也暴露出了一些亟待解決的問題。本文通過分析歷年來浙江省海寧市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況，總結(jié)、梳理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要制約因素，并借鑒國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的成果，著重于基層建設(shè)管理的視角，以改革的思路探索破解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)瓶頸的有效途徑。

關(guān)鍵詞：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 建設(shè)瓶頸 破解途徑

*基金項(xiàng)目：海寧市財(cái)政學(xué)會(huì)研究課題：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)瓶頸及破解途徑研究（課題編號(hào)：020）。

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是保障國家糧食安全的戰(zhàn)略部署，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展的重要保障?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》提出，“到2022年，建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能；到 2035年，通過持續(xù)改造提升，全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保有量進(jìn)一步提高，不斷夯實(shí)國家糧食安全保障基礎(chǔ)”[1]。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將相關(guān)部門的農(nóng)田建設(shè)管理職責(zé)進(jìn)行整合，列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職責(zé)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理，管理體制得以進(jìn)一步理順。但從浙江省海寧市一年多來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理的實(shí)踐看，尚有不少具體政策未到位、不夠明確或不夠完善，亟待以改革的思路，探索破解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)瓶頸的有效途徑。

一、“十二五”以來海寧市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)概況

（一）項(xiàng)目面積與數(shù)量

經(jīng)內(nèi)業(yè)核實(shí)和外業(yè)調(diào)查，“十二五”以來海寧市共實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目122個(gè)（不含2019年度項(xiàng)目），共計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田54.95萬畝，分別由原財(cái)政部門（農(nóng)發(fā)辦）、國土部門和水利部門組織實(shí)施。122個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目按不同類別可分為認(rèn)定類、提升類和建設(shè)類等3種，其中，認(rèn)定類6個(gè)、提升類50個(gè)、建設(shè)類66個(gè)。通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)比對(duì)、扣除不同部門項(xiàng)目重疊區(qū)域（13.9萬畝）及建設(shè)占用面積（0.67萬畝），實(shí)際建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田40.38萬畝。海寧市歷年建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積詳見圖1，圖中“年度”為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)年度。

（二）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模

“十二五”以來海寧市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)122個(gè)，從單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)面積來看，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)?？傮w偏小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目面積小于等于500畝項(xiàng)目有43個(gè)，占總項(xiàng)目數(shù)的35.25%；面積小于等于3000畝有65個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的53.28%；面積小于等于5000畝有81個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的66.40%。

（三）資金投入

據(jù)對(duì)“十二五”以來海寧市122個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析，財(cái)政部門（農(nóng)發(fā)）建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田9.5萬畝，項(xiàng)目共計(jì)10個(gè)，總投資16558.04萬元，畝均投入1731.44元，最低畝均投入1421.53元，最高畝均投入1923.08元；水利部門建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田7.38萬畝，項(xiàng)目共計(jì)3個(gè)，總投資9118.72萬元，畝均投入1245.74元，最低畝均投入1128.50元，最高畝均投入1383.16元。國土部門建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田38.07萬畝，項(xiàng)目共計(jì)109個(gè)，總投資28183.68萬元，其中：認(rèn)定類項(xiàng)目6個(gè)，畝均資金投入1737.99元，最低畝均投入937.50元，最高畝均投入5223.76元；提升類50個(gè)，畝均資金投入567.02元，最低畝均投入110.88元，最高畝均投入973.72元；建設(shè)類項(xiàng)目53個(gè)，畝均資金投入1798.50元，最低畝均投入323.16元，最高畝均投入8397.34元。不同部門立項(xiàng)建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目，其主要資金來源均為財(cái)政資金，其中：財(cái)政部門（農(nóng)發(fā)）、水利部門項(xiàng)目由中央、省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政資金組成，國土部門項(xiàng)目資金全部為縣級(jí)財(cái)政投入。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金投入情況詳見表1。

（四）項(xiàng)目建設(shè)管理模式

主管部門不同，管理模式各異。由原財(cái)政部門（農(nóng)發(fā)辦）組織實(shí)施的項(xiàng)目有10個(gè)，其項(xiàng)目管理由鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)，財(cái)政部門（農(nóng)發(fā)辦）主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)管與資金管理。水利部門組織實(shí)施的項(xiàng)目有3個(gè)，項(xiàng)目管理委托中介機(jī)構(gòu)，資金管理由業(yè)主單位（市水利局下屬公司）負(fù)責(zé)。國土部門組織實(shí)施有109個(gè)（不含認(rèn)定類項(xiàng)目），其項(xiàng)目、資金管理均由鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)。

二、海寧市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目面臨的主要瓶頸

（一）項(xiàng)目立項(xiàng)受制于高標(biāo)準(zhǔn)潛力圖，難于充分發(fā)揮項(xiàng)目效益

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，財(cái)政（農(nóng)發(fā)）、國土和水利等部門根據(jù)各自的規(guī)劃和規(guī)定，組織開展項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施和竣工驗(yàn)收等工作，除國土部門外，其他部門建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目均未上圖入庫。機(jī)構(gòu)改革后，從2019年度開始高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，新建項(xiàng)目選址必須根據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力分布圖確定項(xiàng)目范圍，并明確項(xiàng)目“四至”坐標(biāo)范圍，且不與歷年所建項(xiàng)目重疊。從海寧市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力圖來看，項(xiàng)目區(qū)均由零星分布的小塊耕地組成，難于集中連片，可建設(shè)資源碎片化嚴(yán)重，其原因是集中連片的田塊均已由原財(cái)政（農(nóng)發(fā)）、國土和水利等部門建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。如2020年度海寧市丁橋鎮(zhèn)諸橋高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目區(qū)涉及海潮村、諸橋村和永勝村等3個(gè)行政村，可建設(shè)潛力3996.60畝，由90塊田塊組成，平均每塊面積44.41畝，最大327.78畝，最小1.61畝，其中小于10畝有41塊，占45.56%；小于20畝有53塊，占58.89%；小于55畝有72塊，占80%。

由于田塊分布零散，且田塊面積小，導(dǎo)致項(xiàng)目工程（渠道、道路、泵站等）無法合理布局，難以和周邊工程銜接配套，特別是灌排工程更難以與周邊灌排體系、水系對(duì)接，也不利于項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的發(fā)揮和資金績效的提高。

（二）地方財(cái)政投入政策不明確，配套資金投入相對(duì)不足

對(duì)照原國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田財(cái)政資金的投入標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中央資金投入由畝均600元提高到1000元，省級(jí)財(cái)政資金由畝均600元調(diào)整到200元。由于對(duì)縣級(jí)財(cái)政資金投入缺少明確規(guī)定，參照原標(biāo)準(zhǔn)（省財(cái)政資金50%）按畝均300元投入，2019年度、2020年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目畝均總投入均為1500元（均為財(cái)政資金）。從歷年財(cái)政資金投入情況來看，在不考慮物價(jià)上漲因素的情況下，目前項(xiàng)目財(cái)政資金投入已呈下降趨勢，特別是省級(jí)財(cái)政資金調(diào)減幅度較大。海寧市2012-2018年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目畝均財(cái)政資金投入見表2。

（三）工程管護(hù)機(jī)制不健全，難于發(fā)揮工程長期效益

據(jù)研究，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的公益性實(shí)體工程中，渠道、道路工程破損最為嚴(yán)重，橋梁、泵站、生態(tài)護(hù)岸等破損極少；在設(shè)計(jì)年限內(nèi)，渠道、道路工程破損程度主要取決于工程管護(hù)質(zhì)量，與使用年限無關(guān)[2]。由此可見，工程效益的正常發(fā)揮主要取決于管護(hù)質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海寧市122個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目均簽訂了工程管護(hù)移交協(xié)議，但僅有13個(gè)項(xiàng)目落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，占總項(xiàng)目數(shù)10.66%。從實(shí)際管護(hù)情況來看，雖然簽訂了工程管護(hù)移交協(xié)議，明確了工程后續(xù)管護(hù)職責(zé)，但由于缺少剛性考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，管護(hù)責(zé)任、管護(hù)措施難于落到實(shí)處。因管護(hù)措施不到位造成的工程損壞常有發(fā)生，導(dǎo)致工程在設(shè)計(jì)使用年限內(nèi)不能正常使用，工程效益得不到長期、充分發(fā)揮。

三、破解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目瓶頸的途徑與方法

（一）打破“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力圖”限制，按“缺啥補(bǔ)啥”原則確定項(xiàng)目區(qū)

針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)受制于自然資源部門的“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力圖”，致使項(xiàng)目工程布局不合理，道路、灌排系統(tǒng)難以與周邊配套，項(xiàng)目效益得不到充分發(fā)揮等問題，應(yīng)對(duì)標(biāo)浙江省“努力成為新時(shí)代全面展示中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要窗口”的新目標(biāo)新定位和高質(zhì)量發(fā)展的要求，允許項(xiàng)目區(qū)突破高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力圖范圍，將使用5年以上（含5年）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目（特別是原國土部門提升類項(xiàng)目）列入建設(shè)范圍，進(jìn)行“補(bǔ)缺達(dá)標(biāo)”。對(duì)于已建設(shè)過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的區(qū)域，按“照填平補(bǔ)齊”“缺啥補(bǔ)啥”的原則安排工程建設(shè)，考慮到全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)的不平衡性和中央資金分配的公平性，其所需建設(shè)資金建議由地方財(cái)政（省級(jí)、縣級(jí)）安排。

（二）探索完善多方投入機(jī)制，進(jìn)一步提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量

目前海寧市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均投入為1500元，其中：中央財(cái)政資金1000元，省級(jí)財(cái)政資金200元，海寧市財(cái)政資金300元。近年來，建筑材料價(jià)格持續(xù)上漲，勞動(dòng)用工等成本不斷增加。以工程主要建材水泥價(jià)格為例，2020年1月平均水泥價(jià)格指數(shù)比2015年同期相比上漲66.72%（近5年水泥價(jià)格指數(shù)走勢見圖3）。目前，按照畝均1500元的投入，對(duì)照《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600-2014）要求，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目部分區(qū)域無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)要求，形成所謂的“核心區(qū)”和“輻射區(qū)”[3]。為此，必須探索完善多方投入機(jī)制，加大資金投入力度。

在資金投入上，要加強(qiáng)資金整合力度，特別是加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和土地全域整治項(xiàng)目的資金整合力度；提高地方財(cái)政資金（省級(jí)、縣級(jí)）的配套力度，鑒于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的公益屬性，其主要投入應(yīng)由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于浙江這樣土地資源“小”省、經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)”省而言，保障糧食安全的關(guān)鍵措施是提高單產(chǎn)，而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是提升糧食單產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)，所以更加應(yīng)該且有條件加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的資金投入。參照原國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目地方財(cái)政資金投入比例，建議將省級(jí)財(cái)政資金提高到1000元/畝，縣級(jí)財(cái)政資金提高到500元/畝。在提高地方財(cái)政資金投入比例的同時(shí)，積極探索新型投入機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過貼息、財(cái)政補(bǔ)助等方式，吸引、撬動(dòng)社會(huì)資本投入，鼓勵(lì)、引導(dǎo)受益對(duì)象、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籌資投勞。

（三）建立工程長效管護(hù)制度，充分發(fā)揮項(xiàng)目長期效益

工程長效管護(hù)制度建立應(yīng)體現(xiàn)“建管并重”和“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)建后管護(hù)工作職責(zé)，落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，并將工程管護(hù)納入相關(guān)考核，以確保項(xiàng)目持續(xù)發(fā)揮效益。

縣級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)上級(jí)相關(guān)規(guī)定制定工程管護(hù)辦法，落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，將工程管護(hù)列入縣級(jí)人民政府對(duì)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）年度工作考核。工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入縣級(jí)財(cái)政年度預(yù)算，工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)按“定額計(jì)費(fèi)、節(jié)約歸已、超支自負(fù)”的原則分配，同時(shí)鼓勵(lì)通過多種渠道籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立多元化投入機(jī)制；應(yīng)將工程管護(hù)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績、糧食安全責(zé)任制和耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等考核。鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)切實(shí)履行對(duì)工程管護(hù)主體的監(jiān)管職責(zé)，工程竣工后及時(shí)做好資產(chǎn)移交，根據(jù)受益范圍和受益對(duì)象合理確定工程管護(hù)主體，落實(shí)工程管護(hù)職責(zé)，并做好對(duì)工程管護(hù)主體的日常監(jiān)管工作，積極探索市場化管理模式。各工程管護(hù)主體（受益村、農(nóng)戶）應(yīng)根據(jù)有關(guān)管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，做好工程日常管護(hù)工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]國務(wù)院辦公廳.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》.[N/OL].政府網(wǎng). http：//www.gov. cn/zhengce/content/2019-11/21/content_5454205.htm.

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[3]姚士桐，王寧，詹燕等.海寧市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀及建管模式研究[J].當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)，2019.11：46-48.