新時代下財政監(jiān)督體系構(gòu)建研究

滕明明 李東杰

[摘 ? ?要] 新時代的全面發(fā)展對財政監(jiān)督提出了更高的要求，新常態(tài)、國家治理的現(xiàn)代化理念、新預算法和大數(shù)據(jù)等對財政監(jiān)督工作產(chǎn)生了一定的影響。C市現(xiàn)有的財政監(jiān)督體系還存在一系列的問題，通過剖析這些問題并結(jié)合新時代的要求，本文提出構(gòu)建C市市級財政監(jiān)督體系的思路和對策。

[關鍵詞] 財政;監(jiān)督;體系構(gòu)建

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 055

[中圖分類號] F810.2 ? [文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）21- 0124- 05

0 ? ? ?引 ? ?言

黨的十九大報告指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。”新時代意味著我國進入決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的時代;意味著全國各族人民團結(jié)奮斗、不斷創(chuàng)造美好生活、逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的時代。意味著新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這反映了我國社會發(fā)展的巨大進步，反映了發(fā)展的階段性要求，經(jīng)濟建設仍是中心工作，但在新時代更要注重抓全面發(fā)展。全面發(fā)展對財政監(jiān)督提出了更高的要求，作為財政重要職能之一，如何適應新時代的要求，是亟待研討的課題。

1 ? ? 新時代對財政監(jiān)督的影響

新時代的發(fā)展對財政監(jiān)督的要求和影響是全方位的，主要有以下四個方面。

1.1 ? 新常態(tài)對財政監(jiān)督的影響

2014年中央經(jīng)濟工作會議作出了新常態(tài)的戰(zhàn)略判斷，標志著新常態(tài)經(jīng)濟學的基本形成。經(jīng)濟新常態(tài)強調(diào)的是“調(diào)結(jié)構(gòu)穩(wěn)增長”的經(jīng)濟，而不是總量經(jīng)濟;著眼于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的對稱態(tài)及在對稱態(tài)基礎上的可持續(xù)發(fā)展，而不僅僅是GDP、人均GDP增長與經(jīng)濟規(guī)模最大化。經(jīng)濟新常態(tài)就是用增長促發(fā)展，用發(fā)展促增長，是黨中央、國務院關于經(jīng)濟發(fā)展周期的重大戰(zhàn)略研判。就C市來看，新的經(jīng)濟增長動力點雖然逐漸形成，但還未鞏固，原有傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)競爭力下滑，財政工作必須保證財力穩(wěn)定增長，保證經(jīng)濟發(fā)展風險可控。在新常態(tài)下，地方財政監(jiān)督面臨新的形勢和要求，需要有效整合監(jiān)督資源，打造一支專職專業(yè)的監(jiān)督隊伍，力促“大監(jiān)督”機制的形成。財政監(jiān)督在新常態(tài)下面臨著一些困難和問題，一是在定位上，財政監(jiān)督地位有待提升，缺少的高位優(yōu)勢會使得監(jiān)督效能與現(xiàn)實要求不相匹配。二是在監(jiān)督措施上，依然較依賴傳統(tǒng)的檢查手段，缺乏信息化技術的支持，即便建立了信息系統(tǒng)，監(jiān)督功能亦不夠完備。三是在人員隊伍上，缺乏專業(yè)化、年輕化的高素質(zhì)監(jiān)督隊伍，普遍依賴于經(jīng)驗，對新的財會知識如管理會計前沿領域更新不夠及時。四是在監(jiān)督成果運用上，無論是反饋整改，還是與社會監(jiān)督等其他監(jiān)督體系聯(lián)通方面做得還不夠，更多的時候是在走一個形式，仍然存在較大的提升空間。

1.2 ? 國家治理理念對財政監(jiān)督的影響

黨的十八屆三中全會提出將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，現(xiàn)代財政制度是保證國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具和手段。因此財政監(jiān)督的重要內(nèi)容今后應以加強對權(quán)力主體履職責任的監(jiān)督來促進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)，要達到這個目標，需要構(gòu)建符合國家治理現(xiàn)代化、財政改革要求的新型財政監(jiān)督機制。具體來說，財政監(jiān)督一是必須監(jiān)督范圍全面，即要涵蓋全部財政收支活動，對此需要系統(tǒng)性設計財政監(jiān)督機制，實現(xiàn)全方位不遺漏的監(jiān)督體系。二是此監(jiān)督機制須充分體現(xiàn)社會公眾的受托責任?，F(xiàn)代國家治理理論內(nèi)涵表明，財政體現(xiàn)了社會公眾作為納稅人（委托人），政府財政活動是其最終受托人。依據(jù)委托代理理論，受托人（政府、代理人）和委托人之間，因為信息不對稱，很容易導致受托人出現(xiàn)道德風險和逆向選擇，從而導致?lián)p害委托人社會公眾的利益，因此必須由委托人加強對代理人的監(jiān)督。財政資金由于其運行特點更容易形成多重委托代理關系，更容易發(fā)生上述的兩種風險，這就使財政監(jiān)督機制的設計必須強調(diào)各權(quán)力主體的受托責任意識和突出受托責任的落實，必須明確的劃分各權(quán)力主體的邊界和職責，構(gòu)建一個多主體共同參與的全過程全方位監(jiān)督體系。三是必須建立可靠高效的監(jiān)督工具。隨著時代發(fā)展和技術進步，必須及時更新觀念和監(jiān)督管理工具，充分運用信息化手段和工具，同時應借鑒管理會計前沿中的業(yè)財融合、財務轉(zhuǎn)型等理論成果指導財政監(jiān)督機制的建設。

1.3 ? 新預算法對財政監(jiān)督的影響

新《預算法》第八十八條指出：“各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況?！迸c修訂前比，拓展了財政監(jiān)督職能，延伸到了預算編制化解，監(jiān)督的范圍既包括事中，也延展到了事前。這也說明了財政監(jiān)督除了要維護財經(jīng)法紀，還必須通過績效評價關注財政監(jiān)督的執(zhí)行情況，將績效評價結(jié)果運用到下一年度的預算編制中。顯然，新預算法使財政監(jiān)督嵌入預算的編制、執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果績效評價各個環(huán)節(jié)，大大提升了財政監(jiān)督的覆蓋面。

新預算法第三十二條規(guī)定：“各級預算應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要進行編制。”此外第三十六條、第五十五條等也對財政監(jiān)督的內(nèi)涵進行了深化，指明了財政監(jiān)督今后應確保預算單位和財政收入部門需緊密結(jié)合宏觀經(jīng)濟運行情況，不僅考慮下一年度還要考慮未來三年或更長周期的預算平衡，避免機械追求年度收支平衡，避免受政績驅(qū)動等因素影響透支地方資源獲取財政收入的短視行為。因此，今后財政監(jiān)督工作應在新預算法規(guī)定的新空間下，深化監(jiān)督內(nèi)涵，拓展延伸至跨年度預算收支平衡、民生重點領域支出等領域，形成新時代財政監(jiān)督新格局。

1.4 ? 大數(shù)據(jù)對財政監(jiān)督的影響

黨的十八屆五中全會提出的實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略表明我國已經(jīng)進入大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)背景下政府管理也要向信息型政府轉(zhuǎn)型，用大數(shù)據(jù)的理念和工具處理和解決問題。習近平總書記對大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略問題做了專門的指示，他指出要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進對財政監(jiān)督工作的轉(zhuǎn)型也提出了更高的要求和契機?？梢猿浞诌\用大數(shù)據(jù)建立全過程、全關聯(lián)、全人員的“三全”監(jiān)督機制。全過程是指建立事前監(jiān)督防控、事中監(jiān)督控制、事后檢查績效體系，通過大數(shù)據(jù)實時掌控資金運行周期全過程，對其規(guī)范性、合法性、及時性等進行常態(tài)化監(jiān)控，對事后檢查績效發(fā)現(xiàn)的問題及時解決并嵌入下年度及中期規(guī)劃的預算編制。全關聯(lián)是指橫向和縱向兩方面，橫向是以大數(shù)據(jù)為依托，以預算管理為核心，國庫支付為主線，涵蓋指標管理、支付管理、績效評價等各方面，并與稅務、人民銀行國庫、發(fā)改、統(tǒng)計等各有關部門關聯(lián)，加強數(shù)據(jù)交換采集，深度融合，將財政監(jiān)督與人大、審計、社會中介監(jiān)督、新聞輿論等社會監(jiān)督聯(lián)系起來，防止多頭檢查、重復檢查、避免監(jiān)督盲區(qū)的產(chǎn)生，使監(jiān)督效率進一步提高。縱向是指中央、省、市、縣、鎮(zhèn)街等各層級聯(lián)通共享機制，以紙質(zhì)文檔、視頻、圖片等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)采集為突破口，使異地檢查監(jiān)督成為可能。

2 ? ? ?C市目前市級財政監(jiān)督體系

2.1 ? 現(xiàn)行財政監(jiān)督框架

C市市級現(xiàn)行財政監(jiān)督框架主要由監(jiān)督檢查科、監(jiān)察室、財務總監(jiān)辦，國庫支付中心幾個部門的相關職能構(gòu)成。其中，監(jiān)督檢查科主要職責是根據(jù)財經(jīng)法規(guī)，對財政局內(nèi)部的業(yè)務活動和財政資金使用單位進行監(jiān)督檢查;監(jiān)察室主要職責是紀委的派駐機構(gòu)，對財政局的黨風廉政、內(nèi)部控制等進行監(jiān)督管理;財務總監(jiān)辦的職責是對市級財政性投資達500萬元以上且經(jīng)研究確定的重點項目派駐財務總監(jiān)進行監(jiān)督管理;國庫支付中心職責是按照預算安排和預算指標的下達按照國庫集中支付制度撥付財政資金到相應的用戶。以上部門，監(jiān)察室是對財政內(nèi)部的監(jiān)督，財務總監(jiān)辦公室主要是對外財政資金撥付到財政預算單位的監(jiān)督，國庫支付中心和監(jiān)督檢查科則是既對財政局內(nèi)部進行監(jiān)督也對財政資金使用的情況（資金撥付預算單位后）進行對外監(jiān)督。

2.2 ? 基于大數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理系統(tǒng)建設情況

隨著財稅體制改革的深入，建立完整的財政監(jiān)督機制越來越重要。為此，C市著重開發(fā)財政監(jiān)督管理系統(tǒng)，初步實現(xiàn)對財政資金的事前、事中、事后實時監(jiān)督。一是事前預警。財政監(jiān)督管理系統(tǒng)建立了零余額賬戶向?qū)嵱匈Y金賬戶劃撥資金的控制和監(jiān)督機制，通過設定監(jiān)控規(guī)則，資金數(shù)據(jù)在平臺運行過程中出現(xiàn)偏差，財政監(jiān)督管理系統(tǒng)將會以紅、橙、黃三色預警通過短信、消息等方式通知相關負責人，實現(xiàn)財政資金運行開始之前對其進行監(jiān)控。二是事中監(jiān)控攔截。對要求執(zhí)行人員按標準化程序進行操作的業(yè)務，通過設置相關財政業(yè)務基礎信息、定義監(jiān)控規(guī)則，使財政監(jiān)督管理系統(tǒng)依據(jù)監(jiān)控規(guī)則對各單位資金支出狀況進行監(jiān)控，當財政資金違反監(jiān)控規(guī)則運作時自動攔截，嚴防大額提現(xiàn)、超標提現(xiàn)、挪用住房公積金和基建?？畹冗`規(guī)行為。三是事后跟蹤分析?；谑虑邦A警與事中監(jiān)控的結(jié)果，結(jié)合預算執(zhí)行的目標或期望值，對動態(tài)監(jiān)管的結(jié)果進行跟蹤和分析，最終對整個動態(tài)監(jiān)管的過程和結(jié)果形成報告，作為下一步的財政監(jiān)管規(guī)則調(diào)整的依據(jù)，如圖1、圖2所示。

3 ? ? ?C市市級財政監(jiān)督體系存在的問題

3.1 ? 領導職能的集中程度和管理層級的高度不夠

從上述內(nèi)容可見C市市級現(xiàn)有財政監(jiān)督架構(gòu)暫時還沒有一個統(tǒng)一的領導協(xié)調(diào)機構(gòu)，容易導致數(shù)個監(jiān)督部門各自為政，不容易就監(jiān)督進行組織協(xié)調(diào)，不容易將監(jiān)督檢查結(jié)果充分運用和上聞下達;容易交叉重復有關職能，例如財務總監(jiān)在開展工作時，對于監(jiān)管單位的預算安排情況，尤其是預算追加追減情況往往滯后于有關支出科室，影響了對監(jiān)管項目情況的掌控。財政監(jiān)督在整個財政體系中的層級還不夠高，監(jiān)督的話語權(quán)不夠，很容易導致“重支出，輕監(jiān)督”“重執(zhí)行，輕檢查”“重檢查，輕整改”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.2 ? 存在利益條塊分割和職能疊加重復

監(jiān)督的主體關系目前還沒有理順，除了財政外部的監(jiān)督主體，如審計、人大等主體，就是財政內(nèi)部不同部門形成的監(jiān)督主體也既存在著檢查監(jiān)督的空白和盲點，存在著重復檢查和交叉檢查，例如廉政風險防控平臺與國庫支付監(jiān)控模塊實質(zhì)上有許多重疊之處，只是為了不同監(jiān)督主體而予以分別設置;而且監(jiān)督檢查的信息未能共享，各個部門的監(jiān)督檢查計劃互不銜接，檢查結(jié)果未能互通有無;因此各個部門的監(jiān)督主體沒有形成合力，各自為政，既加大了行政資源的浪費，不利于管理成本的降低，也不利于提高整體監(jiān)督管理效率。

3.3 ? 人員素質(zhì)和監(jiān)督管理水平有待提高

近幾年來C市市級財政監(jiān)督隊伍建設有些停滯，主要表現(xiàn)在專職人員的配置沒有隨著監(jiān)督業(yè)務的增加而增長，人力資源儲備缺乏;在某些監(jiān)督崗位上的人員業(yè)務能力有待提高，因而需要占用其他部門的人員重復開展工作，造成了職能的重疊交叉;隨著財稅體制改革的不斷深化，財政管理和監(jiān)督的相關法律體系和環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，改革的步伐越來越快，新的法規(guī)和財務制度對財政管理和監(jiān)督管理的規(guī)定越來越專業(yè)化、精細化，財政監(jiān)督的方式方法和手段措施愈加現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、信息化，由此必然對財政監(jiān)督管理人員的素質(zhì)提出了更高的要求。隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，財政監(jiān)督需要依靠強大的信息系統(tǒng)平臺，共享財、稅、銀等數(shù)據(jù)信息。因此財政監(jiān)督需要既懂業(yè)務又懂技術，既懂財政又懂法律，既能檢查又能總結(jié)，既有政治眼光又有管理水平的高素質(zhì)人才。這些都是今后財政監(jiān)督隊伍建設的努力方向。

3.4 ? 信息平臺建設與業(yè)務融合程度尚待加強

從上述監(jiān)督管理系統(tǒng)建設情況可以看到，盡管建立了以國庫集中支付為監(jiān)督核心的財政監(jiān)督系統(tǒng)，但對財政業(yè)務而言顯然尚有許多監(jiān)督的空白。而且重復監(jiān)督、交叉重疊現(xiàn)象也明顯存在，例如廉政風險平臺的功能與國庫支付預警功能多有重復，而兩者又分屬三個不同的職能部門，不利于監(jiān)督效率的提高?，F(xiàn)有財政監(jiān)督系統(tǒng)在嵌入預算、嵌入績效評價、與稅務、審計、人大、銀行等外部監(jiān)督體系的聯(lián)系等都存在空缺，造成監(jiān)督數(shù)據(jù)信息不能共享和監(jiān)督資源浪費，這些有待進一步完善改進。

4 ? ? ?新時代構(gòu)建C市市級財政監(jiān)督體系的思路與對策

4.1 ? 以國家治理能力現(xiàn)代化理念為指導，整合監(jiān)督職能，構(gòu)建大財政監(jiān)督體系

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求建立與之相匹配的財政制度，而財政監(jiān)督則是其重要的內(nèi)容之一。其有效實施才能保證財政各項改革的落實。要全面發(fā)揮財政監(jiān)督的效能，很重要的一點是財政監(jiān)督主體的權(quán)責劃分要明晰;國家治理現(xiàn)代化的一個重要特征是協(xié)調(diào)性，需要將社會各項制度整合成一個有機的整體，協(xié)同配合，提高運行效率，目前就廣義的財政監(jiān)督主體，如人大、財政、審計、稅務等，都存在一定程度的權(quán)責界限不明確，各個部門對財政資金都有一定程度的監(jiān)督權(quán)利，但又明確規(guī)定由哪個主體承擔某環(huán)節(jié)具體監(jiān)督職能，并承擔相應責任。就財政內(nèi)部的監(jiān)督主體而言，也會存在一項資金受到多頭監(jiān)督而另一資金則缺乏監(jiān)管的現(xiàn)象;監(jiān)督主體的權(quán)責劃分不明晰還會造成資源的浪費。針對上述情況，就財政內(nèi)部而言特別需要整合各監(jiān)督職能部門，形成大監(jiān)督的管理體系，具體可在前述第一點做好頂層設計，形成監(jiān)督管理領導機構(gòu)的基礎上，通過信息系統(tǒng)平臺的建設，將財政各監(jiān)督職能部門的藩籬撤除，信息交換管道打通，構(gòu)成一個整體的信息體系，將有效避免上述弊端。具體可參見圖3。

由圖3可見，整合后無論是財政對內(nèi)監(jiān)督，對外監(jiān)督還是財政外部監(jiān)督都能互相協(xié)調(diào)，信息互通，減少了監(jiān)管盲區(qū)，提升了監(jiān)督水平。

4.2 ? 以《預算法》等法律法規(guī)為依托，加強領導力，提升財政監(jiān)督的層級水平

新《預算法》賦予了財政監(jiān)督事前監(jiān)督的定位，財政監(jiān)督的功能得到實質(zhì)性擴展，組成人大外部監(jiān)督與政府內(nèi)部監(jiān)督的合力。擴展后的監(jiān)督空間不僅有預算執(zhí)行，更前移至到預算編制。充分要求財政監(jiān)督要依法作為，嵌入到預算編制中去，從源頭上保證預算編制的合法性和科學性。以新《預算法》視角而言，預算的調(diào)整是財政監(jiān)督關注的重點，其中第六十七條經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，應當進行預算調(diào)整，就原預算法進行了修改。新增了第六十八條：在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施;必須作出并需要進行預算調(diào)整的，應當在預算調(diào)整方案中作出安排。從法律上更加利于預算的整體掌控，強化了對預算調(diào)整的合法性、嚴肅性的監(jiān)督。

在監(jiān)督領導上，可以借鑒兄弟地區(qū)循環(huán)監(jiān)督機制和財政監(jiān)督聯(lián)席會議的做法，由單位一把手掛帥，負責領導財政監(jiān)督工作，會同人大、稅務、審計、紀委、監(jiān)察等部門形成內(nèi)外聯(lián)動的機制，注重組織領導，提升監(jiān)督層次。既能有效消除財政監(jiān)督運行中各部門不必要的重復工作和職能交叉情況，又能為有效運用監(jiān)督檢查成果，整合財政內(nèi)部和外部的監(jiān)督力量，提升監(jiān)督水平做好頂層設計。

4.3 ? 提升人員素質(zhì)和管理水平，適應新常態(tài)的財政監(jiān)督環(huán)境

要構(gòu)建符合國家治理現(xiàn)代化和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略要求的財政監(jiān)督體系，其相關工作人員必須同時較好地掌握財政知識、管理會計知識、互聯(lián)網(wǎng)知識等。尤其是現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的財政業(yè)務與互聯(lián)網(wǎng)的愈發(fā)深度融合，財政改革的不斷深入與管理軟件的不斷升級，相關工作人員需要隨時更新自己的財政專業(yè)知識，隨時更新技能來操作升級后的財政管理系統(tǒng)軟件。新時代的財政監(jiān)督要大力提升人員素質(zhì)和管理水平，做到財政、會計專業(yè)知識和互聯(lián)網(wǎng)計算機技術并重。在培養(yǎng)和用人理念上，應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)老式觀念，借鑒發(fā)達國家對財政監(jiān)督人員的高要求和高標準。在選人和用人上要注重吸收綜合素質(zhì)高、經(jīng)驗豐富的人員補充監(jiān)督隊伍;同時應加強對已有人員隊伍的培訓，注重更新財政改革、管理會計、法律和互聯(lián)網(wǎng)等知識領域，全面提升人員隊伍的專業(yè)素養(yǎng)。

4.4 ? 以大數(shù)據(jù)和業(yè)財融合的理念加強信息化建設

國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施為財政監(jiān)督的信息化水平提升營造了良好的大環(huán)境。目前的C市市級財政監(jiān)督系統(tǒng)顯然還遠未全面，除了前述的領導層設計、監(jiān)督主體權(quán)責劃分不明晰外，與業(yè)務的未能緊密結(jié)合亦是一個重要原因。監(jiān)督系統(tǒng)在設計時就未能充分體現(xiàn)財政業(yè)務的監(jiān)督管理需求，這與提出需求的人員對具體業(yè)務的鉆研不夠深入有直接關系。因此，需要借鑒管理會計中業(yè)財融合的思想來指導信息系統(tǒng)的開發(fā)設計，才能更有的放矢，找到業(yè)務執(zhí)行過程和內(nèi)部控制流程的監(jiān)控薄弱環(huán)節(jié)，作為財政監(jiān)督信息系統(tǒng)監(jiān)控的主攻方向。另一方面，信息系統(tǒng)是實現(xiàn)前述財政大監(jiān)督、形成內(nèi)部與外部監(jiān)督信息聯(lián)動的物質(zhì)技術基礎，是有效實現(xiàn)監(jiān)督效能提升的利器，是未來C市市級財政監(jiān)督重點構(gòu)建和完善的領域。

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