我國(guó)外匯儲(chǔ)備補(bǔ)給養(yǎng)老金的機(jī)制探討

吳辛愚

[摘 ? ?要] 隨著人口老齡化問(wèn)題席卷全球，世界各國(guó)紛紛面臨養(yǎng)老金體系的資金壓力。為實(shí)現(xiàn)本國(guó)養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，有些國(guó)家構(gòu)建了主權(quán)養(yǎng)老基金這一措施并取得了一定的成效。本文在分析我國(guó)養(yǎng)老金儲(chǔ)備及外匯儲(chǔ)備運(yùn)行情況的基礎(chǔ)上，提出用外匯儲(chǔ)備補(bǔ)給養(yǎng)老金，同時(shí)借鑒發(fā)展比較成熟的挪威政府養(yǎng)老基金（全球）和新生的俄羅斯國(guó)家福利基金的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，遵循機(jī)制設(shè)計(jì)理論邏輯，從戰(zhàn)略目標(biāo)、資源配置、信息傳遞、激勵(lì)相容、風(fēng)險(xiǎn)控制五個(gè)維度提出建議，為我國(guó)構(gòu)建外匯儲(chǔ)備補(bǔ)給養(yǎng)老金的機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 養(yǎng)老金;外匯儲(chǔ)備;主權(quán)養(yǎng)老基金;機(jī)制設(shè)計(jì)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 050

[中圖分類號(hào)] F840.61 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2020）21- 0114- 02

0 ? ? ?引 ? ?言

伴隨人口老齡化的加速，我國(guó)學(xué)術(shù)界提出了增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)行債券、加大國(guó)有資產(chǎn)劃撥力度（劃轉(zhuǎn)土地出讓金、劃撥上市公司國(guó)有股權(quán)）、使用外匯儲(chǔ)備等籌資方式的養(yǎng)老金金補(bǔ)給方式，而非籌資角度方法主要是延長(zhǎng)退休年齡。這些方法各有利弊，其中通過(guò)主權(quán)養(yǎng)老基金構(gòu)建外匯儲(chǔ)備補(bǔ)給養(yǎng)老金機(jī)制這一方法在全球社會(huì)保障改革中日趨流行，挪威、智利、俄羅斯等國(guó)已付諸實(shí)踐，我國(guó)尚處在理論探討中，若能合理實(shí)踐，將極大緩解我國(guó)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

1 ? ? ?我國(guó)養(yǎng)老金儲(chǔ)備運(yùn)行情況

根據(jù)2019年4月中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》，在企業(yè)繳費(fèi)率為16%的基準(zhǔn)情景下，2019年全國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為4.26萬(wàn)億元，此后持續(xù)增長(zhǎng)，到2027年達(dá)到峰值6.99萬(wàn)億元，然后開始迅速下降，到2035年將耗盡全部累計(jì)結(jié)余。我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老金儲(chǔ)備約占GDP的10%，與OECD國(guó)家養(yǎng)老金規(guī)模占GDP 80%、美國(guó)養(yǎng)老金規(guī)模占GDP 140%～150%的水平相差甚遠(yuǎn)，我國(guó)養(yǎng)老金規(guī)模相對(duì)較小，保障能力十分有限，未來(lái)壓力很大。

資金管理方面，我國(guó)養(yǎng)老金儲(chǔ)備主要由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)受托管理、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。但由于社?；饡?huì)只受托管理做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶上的資金及投資收益，加之我國(guó)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次較低，大量資金滯留在市、縣級(jí)，資金管理分散。

投資收益方面，社?；疬M(jìn)行境內(nèi)實(shí)業(yè)投資、境內(nèi)證券投資和境外投資，投資范圍包括銀行存款、債券、股票、證券投資基金等，但主要投資于銀行存款和債券，投資方式包括直接投資和選擇投資管理人、托管人對(duì)基金進(jìn)行運(yùn)作、托管。根據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)副理事長(zhǎng)陳文輝在2020年全球財(cái)富管理首季峰會(huì)上披露的數(shù)字，截至2019年末，全國(guó)社?；鹳Y產(chǎn)總額達(dá)2.6萬(wàn)億元，累計(jì)投資收益額1.25萬(wàn)億元，年均投資收益率為8.15%。

我國(guó)養(yǎng)老儲(chǔ)備欲通過(guò)社?；鸾y(tǒng)一管理，但面對(duì)部分省市反對(duì)提高統(tǒng)籌層次，資金一直難以集中。社保基金包括個(gè)人賬戶資金，在投資運(yùn)營(yíng)時(shí)必須高度注意安全性，限制其向高收益高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的投資。與之相比，用外匯儲(chǔ)備構(gòu)建主權(quán)養(yǎng)老基金既能大規(guī)模擴(kuò)充養(yǎng)老儲(chǔ)備，又可規(guī)避以上兩大限制，加之社保基金的運(yùn)作積累了許多基金管理、投資方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可供主權(quán)養(yǎng)老基金借鑒。

2 ? ? ?我國(guó)外匯儲(chǔ)備運(yùn)行情況

與養(yǎng)老金儲(chǔ)備規(guī)模不足情況相反，2019年末我國(guó)外匯儲(chǔ)備3.11萬(wàn)億美元，約占GDP的21.88%，無(wú)論是外匯儲(chǔ)備占進(jìn)口額的比例，還是外匯儲(chǔ)備與外債余額的比率，我國(guó)目前的比值都遠(yuǎn)大于正常值。

普遍認(rèn)為，除貨幣當(dāng)局因交易性需求和預(yù)防性需求（維持充足的國(guó)際支付手段和匯率穩(wěn)定）必須保有一定量的外匯儲(chǔ)備外，超額部分可用于滿足投機(jī)性需求，使外匯儲(chǔ)備保值增值。為有效管理超額外匯儲(chǔ)備，我國(guó)于2007年9月29日設(shè)立了中國(guó)投資有限責(zé)任公司，并成為全球最大的主權(quán)財(cái)富基金之一，進(jìn)行境外組合投資，投資方式包括自營(yíng)和委托投資，但中投公司將超額外匯儲(chǔ)備投資于海外市場(chǎng)的成績(jī)卻不盡如人意，原因包括：國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，中投公司經(jīng)驗(yàn)不足、投資決策失誤，雖宣稱是財(cái)務(wù)投資者，但由于其國(guó)有獨(dú)資公司身份及戰(zhàn)略意圖模糊，受到了西方國(guó)家排斥。事實(shí)已證明，對(duì)外匯儲(chǔ)備進(jìn)行積極管理，完成對(duì)超額儲(chǔ)備的分流工作，單純依靠中投公司和主權(quán)財(cái)富基金這一途徑是難以實(shí)現(xiàn)的，所以我們?cè)俅螌⒛抗馔断蛄酥鳈?quán)養(yǎng)老基金。

主權(quán)養(yǎng)老基金戰(zhàn)略目的明確（做大養(yǎng)老資金池），在國(guó)際上接受度高，不僅提供了一條外匯儲(chǔ)備使用渠道，也提供了一條養(yǎng)老資金來(lái)源渠道，是結(jié)合我國(guó)養(yǎng)老金不足和外匯儲(chǔ)備過(guò)多兩大現(xiàn)實(shí)情況下的最優(yōu)政策選擇。

3 ? ? ?我國(guó)構(gòu)建外匯儲(chǔ)備補(bǔ)給養(yǎng)老金機(jī)制的相關(guān)設(shè)想

借鑒挪威、俄羅斯經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)亦可通過(guò)成立一支主權(quán)養(yǎng)老基金構(gòu)建起外匯儲(chǔ)備補(bǔ)給養(yǎng)老金的機(jī)制。根據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，某一機(jī)制在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮資源配置、信息利用及激勵(lì)相容三個(gè)方面以保證既定目標(biāo)的達(dá)成。按照這一思路，我國(guó)建立主權(quán)養(yǎng)老基金的設(shè)想如下。

3.1 ? 戰(zhàn)略目標(biāo)

我國(guó)應(yīng)構(gòu)建一支儲(chǔ)備型的主權(quán)養(yǎng)老基金，將短期的外匯膨脹轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期的財(cái)富共享，在拓寬外匯儲(chǔ)備使用途徑、減少外匯儲(chǔ)備積累對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響的同時(shí)，做大我國(guó)養(yǎng)老資金池，以應(yīng)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金支付困境，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

3.2 ? 資源配置機(jī)制

3.2.1 ? 籌資方面

對(duì)比于挪威、俄羅斯主權(quán)養(yǎng)老基金資金來(lái)源于油氣資源出口積累的外匯儲(chǔ)備，我國(guó)主權(quán)養(yǎng)老基金的資金可來(lái)源于我國(guó)的超額外匯儲(chǔ)備。我國(guó)應(yīng)先衡量國(guó)家經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行及貨幣政策運(yùn)行所需的外匯儲(chǔ)備量并以此為依據(jù)保有充足的基礎(chǔ)外匯儲(chǔ)備，超額部分除分配給中投公司進(jìn)行主權(quán)財(cái)富基金投資外，應(yīng)分流出一部分構(gòu)建主權(quán)養(yǎng)老基金用以加強(qiáng)社會(huì)福利、養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性等，避免資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

3.2.2 ? 投資方面

主要投資海外，也可投資國(guó)內(nèi)。首先，主權(quán)養(yǎng)老基金主要進(jìn)行長(zhǎng)期投資，注重長(zhǎng)期收益率，可以接受短期內(nèi)的波動(dòng)性，所以可采取積極性的境外投資策略，進(jìn)行全球資產(chǎn)配置，相對(duì)于國(guó)內(nèi)不發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，投資海外，機(jī)會(huì)多，可分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，謀求較高的收益率。其次，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及國(guó)民福利水平遠(yuǎn)不及挪威且與俄羅斯相近，可以將部分基金用于一些惠及民生和后代的項(xiàng)目建設(shè)，以增加國(guó)民福利。

3.3 ? 信息傳遞機(jī)制

根據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，好的機(jī)制不僅要促進(jìn)物品、資金、人力的帕累托最優(yōu)配置，還要鼓勵(lì)信息資源的分享和有效利用，降低信息成本，加強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)、合作。

3.3.1 ? 內(nèi)部傳遞機(jī)制

流暢科學(xué)的管理框架將降低信息傳遞成本，促進(jìn)信息有效傳遞。

挪威政府養(yǎng)老基金（全球）由挪威財(cái)政部制定投資規(guī)則進(jìn)行集中管理，由挪威銀行投資管理部（NBIM）在財(cái)政部規(guī)定的限制之內(nèi)進(jìn)行基金的日常運(yùn)營(yíng)。俄羅斯國(guó)家福利基金也是由政府授權(quán)財(cái)政部管理，財(cái)政部制定投資指引，全權(quán)負(fù)責(zé)基金的資產(chǎn)配置、投資管理，俄羅斯銀行可以作為運(yùn)營(yíng)經(jīng)理。

在我國(guó)，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理全國(guó)社?；穑型豆竟芾碇鳈?quán)財(cái)富基金。新成立的主權(quán)養(yǎng)老基金雖與全國(guó)社?；稹⒅鳈?quán)財(cái)富基金都有共性，但戰(zhàn)略目的、主要職能等方面存在差別，為了實(shí)現(xiàn)管理上的明確，減少信息冗雜，應(yīng)實(shí)行完全的獨(dú)立法人治理結(jié)構(gòu)，由財(cái)政部委托給一個(gè)專門的外匯財(cái)富管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，該機(jī)構(gòu)可從全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)、中投公司抽調(diào)人才組建。為降低信息傳遞成本，該機(jī)構(gòu)應(yīng)引進(jìn)先進(jìn)的信息管理系統(tǒng)，注重后臺(tái)支持業(yè)務(wù)、IT業(yè)務(wù)的發(fā)展。

3.3.2 ? 內(nèi)外部傳遞機(jī)制

挪威銀行投資管理部（NBIM）通常采取外包的形式實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理和內(nèi)外部經(jīng)理共同管理。俄羅斯銀行可以聘用金融實(shí)體從事特定的資產(chǎn)管理工作，但還未普遍實(shí)施，俄政府準(zhǔn)備成立俄羅斯金融署來(lái)加強(qiáng)基金的管理。我國(guó)建立的主權(quán)養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極實(shí)踐專業(yè)化管理和內(nèi)外部經(jīng)理共同管理，在自身經(jīng)驗(yàn)不足的情況下可委托給國(guó)際知名資產(chǎn)管理公司、投資銀行進(jìn)行投資管理。委托代理、內(nèi)外部經(jīng)理共同管理促成專業(yè)化管理，免除了自行管理所需的人力、物力、管理成本及風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)由于內(nèi)外部管理人之間存在信息不對(duì)稱，相應(yīng)增加了信息傳遞成本和風(fēng)險(xiǎn)，為使內(nèi)外部信息有效傳遞，必須增強(qiáng)內(nèi)部管理者的業(yè)務(wù)能力，通過(guò)建立信用檔案、跟蹤記錄交易信息及定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)外部管理者的監(jiān)管和選拔。另外，我國(guó)主權(quán)養(yǎng)老基金在進(jìn)入海外時(shí)，應(yīng)避免戰(zhàn)略性投資，樹立財(cái)務(wù)投資者形象，并兼顧社會(huì)責(zé)任。同時(shí)提高基金的透明度，在官方網(wǎng)站上定期公布基金的投資組合、收益等相關(guān)信息，減少信息不對(duì)稱的情況，接受公眾的監(jiān)督，向市場(chǎng)投出正確的信號(hào)，消除其他國(guó)家的疑慮，獲得廣泛認(rèn)可，減少投資障礙。

3.4 ? 激勵(lì)相容機(jī)制

首先，在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，理性經(jīng)濟(jì)人的行為遵循自利規(guī)則，這就需要進(jìn)行必要的制度安排促使個(gè)人利益與集體利益趨于一致、內(nèi)部管理人與外部管理人實(shí)現(xiàn)雙贏，如建立合理的績(jī)效考評(píng)制度，將報(bào)酬與勞動(dòng)貢獻(xiàn)、業(yè)績(jī)直接掛鉤，實(shí)行基礎(chǔ)工資加績(jī)效工資制，薪資可靈活變動(dòng);正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)相結(jié)合，有功則賞、有錯(cuò)則罰，賞罰適度;為員工制定清晰良好的職業(yè)發(fā)展前景、提供培訓(xùn)、晉升渠道等。其次，主權(quán)養(yǎng)老基金、社?；稹⒅鳈?quán)財(cái)富基金這三只可比基金形成了一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，可產(chǎn)生外部激勵(lì)。在選擇外部管理人時(shí)三者之間存在競(jìng)爭(zhēng)與信息共享。在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，可對(duì)三只基金進(jìn)行比較研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為投資策略調(diào)整提供寶貴信息。競(jìng)爭(zhēng)與比較將促使管理層主動(dòng)加強(qiáng)管理約束、進(jìn)行制度創(chuàng)新、關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)控制，這將促進(jìn)直接顯示機(jī)制的產(chǎn)生，這種機(jī)制是信息有效和激勵(lì)相容的。

3.5 ? 風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

首先，對(duì)于主權(quán)養(yǎng)老基金、社?；稹⒅鳈?quán)財(cái)富基金這三只基金，應(yīng)由財(cái)政部制定投資規(guī)則和指引（具有強(qiáng)制性）進(jìn)行集中管理，進(jìn)行投資區(qū)域和范圍的限定和劃分，并進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，使三只基金各司其職、各有側(cè)重、相輔相成。其次，主權(quán)養(yǎng)老基金的投資范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大，不可固守傳統(tǒng)，更不能一步到位，應(yīng)由低風(fēng)險(xiǎn)逐步向高風(fēng)險(xiǎn)過(guò)渡，并定期評(píng)估投資策略，適時(shí)調(diào)整投資范圍，以適應(yīng)市場(chǎng)變化。

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