長三角一體化示范區(qū)發(fā)展中遇到的問題及解決對策

朱 鶯

2018年長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，隨后四年的快車道發(fā)展，長三角一體化取得了令人矚目的成績。尤其是示范區(qū)的建立，將環(huán)境和經(jīng)濟高度協(xié)調(diào)一體化作為高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，并積極探索把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢，探索從項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度的協(xié)同，在成立一年多的時間里，涉及行政跨界多年未決的一些實際事務(wù)問題得到了解決，在推動兩區(qū)一縣協(xié)商機制形成過程中的許多做法和經(jīng)驗，能為中國區(qū)域政務(wù)管理做到一定的示范。但是在實現(xiàn)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的遠景藍圖過程中，還存在許多問題亟待解決，需要在制度和實施措施上群策群力有所創(chuàng)新。

一、長三角一體化示范區(qū)當(dāng)前發(fā)展中存在的問題

一是人才吸引配套服務(wù)提供遇到制度障礙。示范區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上欲進行創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合的探索，并探尋實現(xiàn)“原始創(chuàng)新-技術(shù)創(chuàng)新-產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新-服務(wù)創(chuàng)新”升級和應(yīng)用的路徑，著力推動多元創(chuàng)新載體共生，成為我國最具活力的創(chuàng)新要素對流的區(qū)域之一。從中可看出，示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的各目標(biāo)標(biāo)準都很高，而實現(xiàn)這些高目標(biāo)的主要要素是人力資本，吸引高級人才來到示范區(qū)扎根需要完善的相關(guān)配套設(shè)施。當(dāng)前能吸引高端人才流入的配套三甲醫(yī)院、重點中學(xué)在該區(qū)域為空白，為推進這兩項建設(shè)，模式上的創(chuàng)新可以設(shè)計，但是制度上的一些障礙加碼了推進難度。

二是塊狀問題條狀制約的制度障礙。在示范區(qū)布局中，欲吸引長三角地區(qū)高水平院校設(shè)立分校或下設(shè)研究機構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新制造基地與這些高校聯(lián)動發(fā)展，鼓勵示范區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)與高?；蛳略O(shè)的研究機構(gòu)聯(lián)合共建孵化基地、實踐基地、人才流動站等各類靈活多樣的產(chǎn)學(xué)研平臺。在示范區(qū)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中，諸如此類的規(guī)劃和設(shè)想都亟需高水平大學(xué)分校的積極落戶，高水平大學(xué)分校設(shè)立一是能帶來高精尖創(chuàng)新人才的便利，二是能帶來大量本科生人力資本的紅利。然而高水平院校分校在示范區(qū)的設(shè)立問題不是兩省一市協(xié)商可以解決，需要教育部審批，甚至有些規(guī)則上還需要突破。類似這樣的問題，在示范區(qū)推進工作時常會遇到，這些障礙都是塊狀問題涉及到由上至下的條狀制約，而協(xié)調(diào)機構(gòu)由于編制及機構(gòu)又不在一個隸屬縱向線上，工作問題的縱向匯報、請示、溝通、甚至預(yù)約都會有很大的困難，而且有時候問題的解決還需要突破部門原有規(guī)則。這些使得示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的下一步推進工作面臨了很大的困難。

三是示范區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌分工引導(dǎo)時，易陷入傳統(tǒng)上狹窄的“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”內(nèi)涵認知。過去無論是學(xué)術(shù)界還是政府管理者對產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的理解過于粗獷，簡單地按照國家產(chǎn)業(yè)目錄劃分就得出產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化結(jié)論，這個理念在當(dāng)前示范區(qū)產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)中可能會有一定偏差，因而在“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”內(nèi)涵上需要更新認知。

四是跨省域政務(wù)信息打通問題亟待解決。政務(wù)數(shù)據(jù)信息平臺的統(tǒng)一是第一步，再往縱深推進政務(wù)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的融合、交換和共享，進而建立以數(shù)據(jù)驅(qū)動的，能進行智能決策的、協(xié)調(diào)一致指揮的城市信息管理智能中樞的愿景。但是，由于歷史原因，各政府部門數(shù)據(jù)原有采集統(tǒng)計標(biāo)準不統(tǒng)一、技術(shù)不兼容，再加上技術(shù)改造應(yīng)用的時滯性等客觀原因，以及政府部門中的部門主義自利考量，建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)信息平臺遇到重重阻礙。

五是示范區(qū)公共服務(wù)提升過程中資金缺乏。除去上述提到的醫(yī)院和教育，其他衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)的提供與2025年的愿景差距很大，意味著三地財政需要增加大量投入，傳統(tǒng)上的僅依賴政府財政投入思路或?qū)⑾萑肜Ь常鉀Q不了當(dāng)前的現(xiàn)實問題，這些問題的解決需要公共服務(wù)產(chǎn)品供給模式和供給思路上的創(chuàng)新。

六是純事務(wù)性問題的解決比較容易推進，深水區(qū)的制度性創(chuàng)新突破困難重重，對后續(xù)需要開展的各類工作造成一定的桎梏。

二、推進長三角一體化示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對策

面臨以上種種問題，借鑒相關(guān)理論和實踐，我們建議如下：

一是示范區(qū)作為區(qū)域協(xié)調(diào)制度創(chuàng)新的試點，中央層面可以進行地方事權(quán)授權(quán)改革的積極探索。根據(jù)示范區(qū)遠景戰(zhàn)略規(guī)劃和近期計劃的推進，示范區(qū)可以會同相關(guān)專家、實業(yè)界人士、政策受眾等各方面群體共同協(xié)商形成方案，提交國家發(fā)展改革委會，國家發(fā)展改革委會再會同有關(guān)部門研究制定授權(quán)事項正向清單，先是小步慢走、按批次授權(quán)試驗，然后按程序報批，中央層面有關(guān)部門要按照審批后的事項授權(quán)清單，依法依規(guī)賦予示范區(qū)相關(guān)管理權(quán)限。與此同時建立健全全周期的授權(quán)事項監(jiān)督監(jiān)控風(fēng)險防范機制，明確監(jiān)管機構(gòu)。實行審慎的但有容錯的風(fēng)險分類分級管控機制，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正失誤，不斷優(yōu)化試驗的各項實施方案。

二是進行中央大框架下的地方制定規(guī)則的試點。過去常常出現(xiàn)中央層面宏觀調(diào)控和管理對千變?nèi)f化的地方管理，有些太過寬泛不夠具體，有的又管理太細制約發(fā)展，有的又不夠有針對性，本次地方事權(quán)改革探索中，可增加地方政府實施中的自主性。前提仍然是示范區(qū)執(zhí)委會廣泛聽取專家、業(yè)界、政策受眾群體的意見和建議，從事務(wù)管理規(guī)則設(shè)計源頭到規(guī)則實施及事后監(jiān)管等整個過程，進行一攬子詳細內(nèi)容編制，真正做到從源頭開始的透明、公開，一是降低權(quán)力尋租的空間，二是政策受眾群體完全看得見政府事務(wù)管理每一步和每一條。這也是優(yōu)化營商環(huán)境的源頭治理，是示范區(qū)未來高技術(shù)企業(yè)引進、總部經(jīng)濟打造、創(chuàng)新策源地形成等的政策紅利。

三是打造產(chǎn)業(yè)鏈全球“鏈主”地位的探索。長三角高質(zhì)量發(fā)展一個非常重要的任務(wù)是提升長三角產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的位置。我們認為，首先要改變產(chǎn)業(yè)同構(gòu)概念的傳統(tǒng)認知。因為許多企業(yè)是某產(chǎn)業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈上不同環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)認知中通常籠統(tǒng)判定為產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)中常常有所偏差，未來的產(chǎn)業(yè)政策一是仍然需要鼓勵產(chǎn)業(yè)內(nèi)頭部企業(yè)的引領(lǐng)；二是務(wù)必重視附屬于產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)或節(jié)點上的中小企業(yè)，應(yīng)鼓勵區(qū)域內(nèi)各地審視自己的優(yōu)勢資源，成為示范區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點上的隱形冠軍，最終發(fā)展成為全球的領(lǐng)導(dǎo)者。利用好示范區(qū)的政策紅利，完善提升整個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈價值，由此塑造而形成的、區(qū)域內(nèi)的、高附加價值的短鏈將會成為行業(yè)全球價值鏈的“鏈主”。

四是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的分層協(xié)同和多手段并舉。首先，以核心區(qū)作為整個創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的小硅谷、發(fā)源地，構(gòu)建科技創(chuàng)新共享公共服務(wù)和支撐平臺，利用科技公共設(shè)施共同使用的路徑，進行積極的政策引導(dǎo)，促進區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新融合發(fā)展；其次，建設(shè)類似于德國弗勞恩霍夫研究所的科技轉(zhuǎn)化機構(gòu)，能為市場提供具有一定產(chǎn)品成熟度的科研創(chuàng)新服務(wù)。示范區(qū)應(yīng)借鑒其運作經(jīng)驗，盡快建立幫助科技成果較快速地轉(zhuǎn)化為市場成熟產(chǎn)品，實現(xiàn)從科技到商業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)化的有效機制；第三，以國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)為引領(lǐng)，帶動產(chǎn)業(yè)集群區(qū)轉(zhuǎn)型升級和園區(qū)協(xié)同創(chuàng)新。使得產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新鏈成為原始創(chuàng)新的發(fā)源地，同時需要抓住區(qū)域內(nèi)、外產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作。因此，需要創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)飛地合作模式利潤分享模式，地方政府稅收分享機制，形成真正嵌合的技術(shù)創(chuàng)新鏈上的分工合作；第四，以頭部企業(yè)為引領(lǐng)，中小企業(yè)為跟隨的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新，并利用園區(qū)飛地合作逐步形成“產(chǎn)業(yè)集聚+產(chǎn)業(yè)分工+產(chǎn)業(yè)鏈細分+區(qū)域分工”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；第五，示范區(qū)在技術(shù)創(chuàng)新，連接產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈中需要找到新的切入點。示范區(qū)未來突出功能型總部經(jīng)濟、特色型服務(wù)經(jīng)濟、融合型數(shù)字經(jīng)濟。當(dāng)前可以利用原有政策促進形成的積累基礎(chǔ)，抓住反向創(chuàng)新、離岸創(chuàng)新、技術(shù)共享等創(chuàng)新趨勢，加速打造第三代跨國公司研發(fā)中心。并通過完善知識產(chǎn)權(quán)保護等政府制度紅利政策，擴大外企本土化研發(fā)和市場應(yīng)用的規(guī)模。最后，無論是產(chǎn)業(yè)鏈還是創(chuàng)新鏈的完善，需積極發(fā)揮企業(yè)這個市場力量。企業(yè)作為推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的主體，政府應(yīng)積極鼓勵區(qū)域內(nèi)企業(yè)的兼并重組，企業(yè)內(nèi)組織形式的分工是區(qū)域經(jīng)濟一體化最有力的推動。

五是創(chuàng)新公共服務(wù)產(chǎn)品提供思路，實現(xiàn)示范區(qū)內(nèi)公共服務(wù)遠景規(guī)劃藍圖。與未來藍圖相比，當(dāng)前示范區(qū)內(nèi)衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)缺口較大，在后疫情階段財政吃緊背景下，傳統(tǒng)思維等待兩省一市政府層面建設(shè)特別是純財政撥款建設(shè)很難彌補缺口。因此，示范區(qū)公共服務(wù)的提供需要創(chuàng)新模式，在政府科學(xué)規(guī)范引導(dǎo)下，將示范區(qū)公共服務(wù)分類為競爭類、功能類和公共服務(wù)類，實行分類管理和供給，并利用PPP模式引入民營資本，一是彌補政府財政的不足，二是利用市場行為提升運營效率。但是在具體操作中，往往有些公共產(chǎn)品是三類交織，很難具體進行歸類。因而需要加快推出更多實施細則，例如，規(guī)定國資的占比、混合后國資股權(quán)的保障手段、公共產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管等等。此外，在此類改革中，還會涉及到強勢民營資本代表獲取不當(dāng)利益的擔(dān)憂，常會給予那些已經(jīng)做大了的民營資本機會，忽視了中小民營企業(yè)，因為只有做大了的民營企業(yè)才有資本參與混合，而某些民營企業(yè)本身的發(fā)展是從政府強勢干預(yù)中成長起來的，如果處理不當(dāng)，會給這些強勢民營資本再一次獲取不當(dāng)利益的機會，出現(xiàn)政務(wù)腐敗，引起民意不滿，因而需用制度防止新的政商壟斷形成。例如，制定詳盡的流程規(guī)范，利用即將建立完善的智能數(shù)據(jù)區(qū)域管理信息系統(tǒng)，鼓勵社會參與、社會監(jiān)督等等。示范區(qū)這個改革過程，如果探索出更好的制度創(chuàng)新成果，也將會成為其他地區(qū)國企改革的示范。

六是盡快實現(xiàn)政務(wù)信息平臺的統(tǒng)一。我們認為，首先建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)資源目錄與標(biāo)準，構(gòu)建個人與機構(gòu)數(shù)據(jù)資源賬戶，搭建多層次的數(shù)據(jù)管理架構(gòu)；其次，在具體實施過程中，為避免歷史原因造成的政府部門主義對數(shù)據(jù)統(tǒng)一的阻礙。可以先從區(qū)域一體化協(xié)調(diào)后的新事務(wù)的運作開始，先在新增事務(wù)上統(tǒng)一，然后再去慢慢消化歷史遺留問題。

三、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前新冠疫情正影響著全球經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢，改變了全球發(fā)展的格局，未來發(fā)展重心正逐漸向亞洲轉(zhuǎn)移，我國如何在繁雜世態(tài)中更高效地提升自己的實力，區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)勢互補、分工協(xié)作、共生共享的一體化協(xié)同發(fā)展，無疑是應(yīng)對挑戰(zhàn)、培育新的增長引擎參與全球競爭的重要戰(zhàn)略之一。長三角綠色一體化示范區(qū)作為橋頭堡，積極進行政府管理制度創(chuàng)新的探索，給長三角整個區(qū)域合作摸索出可以復(fù)制的行政管理經(jīng)驗，推動長三角區(qū)域一體化高效快速發(fā)展，并與其他地區(qū)區(qū)域一體化形成呼應(yīng)，共同成為后疫情時代拉動我國經(jīng)濟增長的新動力。