食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試行成效、問題與建議

曾光榮 蔡培華 馮雪 楊力凡 劉洪明

廣元市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川廣元

合格證作為一種質(zhì)量標(biāo)識，是生產(chǎn)者對消費(fèi)者、對社會的承諾，具有一定的法律效力和自我約束力。通過生產(chǎn)者開具、經(jīng)營者查驗(yàn)、監(jiān)管部門核查機(jī)制，從“產(chǎn)出來”一側(cè)加強(qiáng)質(zhì)量安全內(nèi)部控制和誠信自律，生產(chǎn)出合格、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，滿足市場需求，讓問題農(nóng)產(chǎn)品來源可溯、去向可追、責(zé)任可查，是全面推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度的初衷。

廣元市位于川陜甘三省結(jié)合部，是四川省重要的特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)，是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出四川的交通要道和物資集散地，是典型的農(nóng)業(yè)市、秦巴山區(qū)扶貧重點(diǎn)地區(qū)和第二批國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市。2020 年以來，結(jié)合深化國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市創(chuàng)建工作，按照部、省的試點(diǎn)要求，廣元市制定出臺了工作實(shí)施方案，采取有力措施全域、全面推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度地試行。截至6 月底，已有1 482 家主體實(shí)施合格證制度，開具合格證4.5 萬張，產(chǎn)品帶證上市5 400 t，試行工作有序、有效推進(jìn)。

1 主要措施

1.1 政府統(tǒng)籌部署

2020 年1 月，廣元市委、市政府出臺了鞏固農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全創(chuàng)建成果、持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的二十二條措施，明確要求落實(shí)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試行方案，全覆蓋推行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全合格證制度，嚴(yán)厲打擊虛假開證、冒名開證等行為，全力打造一批規(guī)范化應(yīng)用生產(chǎn)經(jīng)營主體。3 月初，市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)導(dǎo)小組制定印發(fā)了《2020 年農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作要點(diǎn)》，將打造合格證示范主體納入年度目標(biāo)任務(wù)清單，定量下達(dá)到各縣區(qū)政府和經(jīng)開區(qū)管委會，其中，大縣區(qū)150 家，小縣區(qū)100 家，經(jīng)開區(qū)5 家，全市規(guī)范達(dá)標(biāo)開具主體不少于905家，發(fā)揮示范帶動作用，并嚴(yán)格執(zhí)行四川省農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體質(zhì)量安全“重點(diǎn)監(jiān)控名單”和“黑名單”制度，統(tǒng)籌建立農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信檔案，要求2020 年底前誠信檔案管理完成率100%。

1.2 部門協(xié)作推進(jìn)

廣元市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和廣元市市場監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)了試行方案，成立了推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了工作思路、基本原則、試行范圍、實(shí)施方式、實(shí)施步驟和保障措施。一是覆蓋本地特色產(chǎn)業(yè)。主要在蔬菜、水果、畜禽、禽蛋和養(yǎng)殖水產(chǎn)品等5 類產(chǎn)業(yè)試行，和全國、全省要求一致。二是優(yōu)選帶動主體。試行工作主要選擇食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、“三品一標(biāo)”生產(chǎn)經(jīng)營主體、健康養(yǎng)殖場、獲財(cái)政資金補(bǔ)貼單位等，要求食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、大型商場、連鎖超市、綜合農(nóng)貿(mào)市場等開展入市查驗(yàn)，鼓勵(lì)小農(nóng)戶、個(gè)體經(jīng)營戶參與試行。三是給予適度補(bǔ)貼。主要用于補(bǔ)助合格證打印設(shè)備，一般縣區(qū)每戶補(bǔ)助3 000 元，全市共購置了智能打印設(shè)備235 臺套，部分縣區(qū)還統(tǒng)一印制了合格證。四是規(guī)范出具流程。按照全國統(tǒng)一格式和內(nèi)容，采取印制+手寫、機(jī)打等方式出具，推行帶碼出證。五是確保全程可查驗(yàn)。將合格證傳遞與質(zhì)量追溯管理結(jié)合起來，做到來源可溯、去向可追、責(zé)任可查。

1.3 主體積極響應(yīng)

在無公害認(rèn)證制度面臨改革的當(dāng)下，合格證制度的試行剛好迎合了生產(chǎn)經(jīng)營主體的內(nèi)在需求，同時(shí)也滿足了市場經(jīng)營主體索票索證的要求。全市通過摸底排查，篩選出適合的規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體參加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度解讀線上直播和縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局組織召開合格證培訓(xùn)會議，集中學(xué)習(xí)試行方案，準(zhǔn)確理解和掌握合格證制度的有關(guān)要求，增強(qiáng)制度試行的主動性和自覺性。目前，已培育示范帶動主體1 482家，其中，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)139家，合作社389家，家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶945家，個(gè)體農(nóng)戶和小農(nóng)戶9家。

2 問題及原因分析

2.1 法律依據(jù)不強(qiáng)

目前，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證只是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的一個(gè)管理辦法，尚無上位法的要求，無合法的身份“證明”，不能將其作為生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任納入執(zhí)法監(jiān)督，不能完全有效形成市場倒逼機(jī)制，仍主要采用正面引導(dǎo)、宣傳和督促，包括享受獎(jiǎng)補(bǔ)等政策。依據(jù)職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門既要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又要進(jìn)行合格監(jiān)管，既要保數(shù)量，更要保質(zhì)量，工作難度加大。

2.2 生產(chǎn)經(jīng)營分散

大國小農(nóng)的基本國情沒有改變，分散農(nóng)戶仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，特別是在廣大山區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)點(diǎn)多面廣、上市批次零散、收購販運(yùn)鏈條長、鮮活易腐周期短等特點(diǎn)鮮明。雖然城市化在加速，但目前全市仍有67萬分散農(nóng)戶。零散經(jīng)營為主的“小生產(chǎn)”與千變?nèi)f化的“大市場”制約著合格證的全面試行。

2.3 承諾剛性不足

制度設(shè)計(jì)主要靠生產(chǎn)者自我承諾，缺少檢驗(yàn)檢測結(jié)果的數(shù)據(jù)支撐，缺乏權(quán)威性。在目前誠信體系建設(shè)尚不健全的情況下，尤其是“四項(xiàng)承諾”標(biāo)準(zhǔn)高，真實(shí)性、可信度等會大打折扣，加之，目前大多數(shù)產(chǎn)品的檢測不是全項(xiàng)，生產(chǎn)者、經(jīng)營者對環(huán)境、投入品等產(chǎn)生的危害重視不夠，難以達(dá)到“四項(xiàng)承諾”的總要求和國家食品（農(nóng)產(chǎn)品）質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 數(shù)據(jù)傳遞不暢

面對買全國、賣全國的農(nóng)產(chǎn)品大流通格局，特別是蔬菜、水果、養(yǎng)殖水產(chǎn)品等大宗農(nóng)產(chǎn)品，從基地到批發(fā)、零售、消費(fèi)者等多環(huán)節(jié)中，質(zhì)量安全數(shù)據(jù)、責(zé)任傳遞不暢，有“腸梗阻”現(xiàn)象，也存在“責(zé)任甩鍋”問題。

2.5 種類差異明顯

在對五大種類試行效果的調(diào)研中，發(fā)展不同種類有不同的問題，存在種類間差異。如食用菌多數(shù)要加工，需要納入食品監(jiān)管；蔬菜、養(yǎng)殖水產(chǎn)品運(yùn)輸是混裝，存在多品種、多主體、多批次、多環(huán)節(jié)等問題；禽肉出證只能代表當(dāng)時(shí)的質(zhì)量安全狀態(tài)，上市還需長途運(yùn)輸、冷凍保鮮、多證管理（動物產(chǎn)品檢疫合格證、肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證）等；禽蛋面臨休藥期與藥物殘留合格監(jiān)管難等突出問題，需要調(diào)整優(yōu)化不同種類的試行方案。

3 對策建議

3.1 構(gòu)建聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制

除立法外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要聯(lián)合市場監(jiān)督管理總局等相關(guān)機(jī)構(gòu)建立部級聯(lián)合機(jī)制，明確責(zé)任和分工，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)。要加強(qiáng)基地到批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保生產(chǎn)、流通過程中的數(shù)據(jù)責(zé)任傳遞的有效性。建議將合格證作為享受“鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道”和入市查證驗(yàn)物銷售等的政策憑證，強(qiáng)化部級之間的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

3.2 簡化證書合格信息

食用農(nóng)產(chǎn)品合格證就是一個(gè)產(chǎn)品合格的證明，要賦予合格證準(zhǔn)確的定義，只要提供產(chǎn)品來源、質(zhì)量等信息，在讓問題農(nóng)產(chǎn)品來源可溯、去向可追、責(zé)任可查的同時(shí)，又能體現(xiàn)產(chǎn)品品質(zhì)等特性。現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證“四項(xiàng)承諾”的關(guān)注重點(diǎn)是安全，但安全只是質(zhì)量的一部分。推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品安全、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)、健康才是“合格證”推行的目標(biāo)和歸宿，建議取消“四項(xiàng)承諾”。

3.3 調(diào)整試行工作方案

按照現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品種類進(jìn)行劃分，根據(jù)不同產(chǎn)品的特點(diǎn)，推行“一類一策”。要堅(jiān)持與政策獎(jiǎng)補(bǔ)等掛鉤，強(qiáng)化信息化和質(zhì)量追溯建設(shè)，簡化操作流程，強(qiáng)化電子證書的推廣和應(yīng)用，方便出證，提升生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性。

3.4 推進(jìn)誠信體系建設(shè)

應(yīng)加大基層檢驗(yàn)檢測體系和監(jiān)管陣地能力建設(shè)，加強(qiáng)培訓(xùn)、宣傳、教育、引導(dǎo)和行政執(zhí)法，推進(jìn)誠信建設(shè)、公眾監(jiān)督和社會共治，尤其將虛假承諾、違規(guī)承諾的生產(chǎn)經(jīng)營主體納入“黑名單”和失信名單，落實(shí)“處罰到人”的要求，構(gòu)建行業(yè)自律機(jī)制。

總體來說，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證改變了過去農(nóng)產(chǎn)品默認(rèn)合格的現(xiàn)狀，解決了上市農(nóng)產(chǎn)品“無名無姓、來路不明”的問題，推進(jìn)了產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場準(zhǔn)入和全過程質(zhì)量控制，是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)設(shè)。通過全社會的共同參與和積極努力，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度的試行一定會取得滿意的效果，可以有效助推新時(shí)代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。