城建項(xiàng)目工程拖欠賬款難題解決對策研究

王繼紅 （運(yùn)城市重點(diǎn)工程建設(shè)中心，山西 運(yùn)城 044000）

1 引言

工程建設(shè)領(lǐng)域拖欠賬款，由來已久，已成頑疾，擾亂建筑市場秩序，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。黨中央國務(wù)院高度重視，各級人民政府成立清欠專項(xiàng)治理工作組。要求建立長效機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民工利益，優(yōu)化營商環(huán)境，減輕民營企業(yè)、中小企業(yè)負(fù)擔(dān)。連續(xù)出臺(tái)并開始實(shí)施《政府投資條例》、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、《保障農(nóng)民工工資支付條例》等法規(guī)政策。

但具體實(shí)踐中，清欠工作往往不盡人意，全國各地市普遍存在“邊清邊欠”“清了又欠”的頑疾。如何破解這一難題，本文從某市住建局歷年債務(wù)情況分析入手，提出長效解決舉措。

2 歷年城建項(xiàng)目債務(wù)情況分析

2010年和2013年國家審計(jì)署專項(xiàng)核查認(rèn)定住建局債務(wù)分別為18979萬元、14287萬元；2014～2019年住建局自行梳理債務(wù)分別為37546.63萬元、22351萬元、16928萬元、28644萬元、33381萬元、15469萬元。

通過梳理，可以看出住建局歷年債務(wù)呈現(xiàn)出“邊清邊欠”“清了又欠”的特點(diǎn)。究其原因，除了市本級財(cái)政資金緊張、項(xiàng)目預(yù)算安排存在缺口之外，更主要原因是項(xiàng)目普遍存在資料不齊全、手續(xù)不完備等不符合財(cái)政資金支付規(guī)定的情形?？梢哉f城建項(xiàng)目“資金不到位、手續(xù)不健全”是導(dǎo)致存量債務(wù)不能及時(shí)清理、又新增工程拖欠賬款的主要原因。

通過分析，可以確定工程拖欠賬款清理工作應(yīng)當(dāng)同時(shí)開展兩項(xiàng)工作。一方面著力解決存量債務(wù)，另一方面嚴(yán)格防范新增工程拖欠。滿足兩個(gè)基本要求，一是要求項(xiàng)目資金有保障，二是要求工程建設(shè)資料齊全、各項(xiàng)審批手續(xù)完備。實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目欠款金額原則上“清零”的目的。

3 存量債務(wù)項(xiàng)目清欠路徑

對于存量債務(wù)項(xiàng)目可分類解決，已完成審計(jì)或結(jié)算評審項(xiàng)目為第一類債務(wù)，建議列入下年度市本級財(cái)政預(yù)算，在6月份以前予以解決。已完工未審核項(xiàng)目為第二類債務(wù)，建議由住建局委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核，并經(jīng)市財(cái)政或?qū)徲?jì)認(rèn)可。市財(cái)政按照審核報(bào)告認(rèn)定金額，安排專項(xiàng)資金在年底前予以解決。已確定下馬、但前期費(fèi)用未審核項(xiàng)目為第三類債務(wù)，建議市財(cái)政委托評審中心評審，按照評審報(bào)告認(rèn)定金額，安排專項(xiàng)資金在年底前予以解決。

4 新增工程拖欠賬款發(fā)生環(huán)節(jié)、表現(xiàn)特點(diǎn)及其成因分析

從項(xiàng)目資金申請和撥付流程分析，住建局作為城建項(xiàng)目責(zé)任單位，對項(xiàng)目實(shí)際完成進(jìn)度、竣工結(jié)算審核后，首先必須向市財(cái)政申請足額到位項(xiàng)目資金，然后才能撥付給工程總承包單位，再由總包單位撥付給分包單位（專業(yè)分包、勞務(wù)分包、材料設(shè)備供應(yīng)商），最后由分包單位支付承包人員工資（主要為農(nóng)民工工資）。工程拖欠賬款主要發(fā)生在財(cái)政資金足額申請到位的上游環(huán)節(jié)和支付承包人員工資（主要為農(nóng)民工工資）的下游環(huán)節(jié)，也有可能發(fā)生在其他環(huán)節(jié)。

總結(jié)城建項(xiàng)目工程拖欠賬款的發(fā)生環(huán)節(jié)及其表現(xiàn)特點(diǎn)，可形象地概括為“撥付難”“結(jié)算難”“要賬難”三難現(xiàn)象?！皳芨峨y”是因?yàn)轫?xiàng)目計(jì)劃投資、實(shí)際完成投資、財(cái)政預(yù)算資金三者之間偏差較大，預(yù)算資金安排先天不足，追加投資沒有落實(shí)資金來源。造成已經(jīng)安排預(yù)算資金的項(xiàng)目，因?yàn)槭掷m(xù)不完備，達(dá)不到工程款申請撥付條件，無法撥付。而手續(xù)完備的項(xiàng)目，因?yàn)闆]有安排預(yù)算資金或預(yù)算資金不足，無錢可供撥付?！敖Y(jié)算難”是由于沒有嚴(yán)格履行合同約定的工程款結(jié)算和支付相關(guān)條款，或政府投資項(xiàng)目約定以審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算依據(jù)，造成工程款結(jié)算不及時(shí)?！耙~難”形成原因是多方面的，一是建設(shè)項(xiàng)目資金不到位，不能嚴(yán)格履行合同，及時(shí)撥付。二是存在違法分包、掛靠，承包單位不守信用，惡意拖欠農(nóng)民工工資或材料款。

5 新增工程拖欠賬款解決措施

城建項(xiàng)目的投資、建設(shè)、維護(hù)主體分離，住建局作為發(fā)包人拖欠工程賬款，實(shí)屬無奈。以往清欠政策主要針對保障農(nóng)民工工資的下游環(huán)節(jié)，近年來開始轉(zhuǎn)向從上游投資源頭管控，強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)?！墩顿Y條例》施行以后，更加注重項(xiàng)目決策、年度計(jì)劃、預(yù)算資金安排與批復(fù)投資調(diào)整等環(huán)節(jié)。針對城建項(xiàng)目新增工程拖欠賬款的發(fā)生環(huán)節(jié)、表現(xiàn)特點(diǎn)及其成因，提出下列解決措施。

5.1 規(guī)范城建項(xiàng)目投資建設(shè)管理，統(tǒng)籌安排使用財(cái)政預(yù)算資金

5.1.1 建立城建項(xiàng)目投資計(jì)劃和年度財(cái)政預(yù)算銜接機(jī)制

在確定城建項(xiàng)目年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市本級中期財(cái)政規(guī)劃，編制年度項(xiàng)目支出預(yù)算。堅(jiān)持“關(guān)口前移”“量入為出”原則，在項(xiàng)目可研評審、初步設(shè)計(jì)和概算批復(fù)階段，安排發(fā)改部門和財(cái)政評審共同把關(guān)，嚴(yán)控項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、核實(shí)項(xiàng)目投資。在統(tǒng)籌財(cái)政資金盤子時(shí)，按照“三上三下”預(yù)算編制程序，平衡項(xiàng)目預(yù)算資金計(jì)劃。每年8月份在發(fā)改部門下發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃通知時(shí)，財(cái)政部門同步下達(dá)項(xiàng)目支出預(yù)算編制要求。項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和進(jìn)度計(jì)劃提出年度資金需求。發(fā)改與財(cái)政部門統(tǒng)籌項(xiàng)目和資金計(jì)劃，二次下達(dá)報(bào)送通知。項(xiàng)目單位核實(shí)項(xiàng)目進(jìn)度與投資計(jì)劃，二次上報(bào)。發(fā)改與財(cái)政部門總體統(tǒng)籌平衡后，上報(bào)市政府決策，經(jīng)人大會(huì)議批準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃和年度預(yù)算后下達(dá)給項(xiàng)目單位執(zhí)行。

將城建項(xiàng)目年度計(jì)劃按儲(chǔ)備、新建、續(xù)建、掃尾分類，列入儲(chǔ)備計(jì)劃的項(xiàng)目可以進(jìn)展到可研批復(fù)，甚至初設(shè)及概算批復(fù)。列入新建計(jì)劃的項(xiàng)目要從儲(chǔ)備項(xiàng)目庫內(nèi)選擇，指已完成可研或初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)，開工準(zhǔn)備工作充足、至少保證當(dāng)年10月可以開工建設(shè)的項(xiàng)目。續(xù)建項(xiàng)目計(jì)劃列入需要跨年度施工的項(xiàng)目。掃尾項(xiàng)目計(jì)劃指項(xiàng)目現(xiàn)場已完工，等待驗(yàn)收、決算、審計(jì)、移交，需要結(jié)清尾款的項(xiàng)目。

在安排項(xiàng)目資金盤子時(shí)，首先保證續(xù)建項(xiàng)目資金充足，適當(dāng)安排新建項(xiàng)目預(yù)算資金?？梢园才?00萬元的儲(chǔ)備項(xiàng)目專項(xiàng)資金，滾動(dòng)使用。預(yù)留5000～8000萬元預(yù)算資金，逐年解決需要結(jié)清尾款的已完工項(xiàng)目資金需求。

5.1.2 明確城建項(xiàng)目前期工作程序及要求

針對項(xiàng)目土地和房屋征收工期與投資難以把控的實(shí)際情況，項(xiàng)目單位應(yīng)按照基本建設(shè)程序先完成立項(xiàng)批復(fù)，再按工程建設(shè)項(xiàng)目和土地房屋征收項(xiàng)目兩個(gè)投資類別分別報(bào)批。工程建設(shè)項(xiàng)目相繼完成工程可行性研究批復(fù)、初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)，施工圖預(yù)算及財(cái)政評審。土地房屋征收項(xiàng)目按照“一地一價(jià)”政策和具體的征收方案確定土地和房屋征收費(fèi)用。

5.1.3 加強(qiáng)城建項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程管理

充分做好城建項(xiàng)目開工前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作,包括確定工程承包單位和中介咨詢機(jī)構(gòu)。場地平整、管線遷移、清理征地拆遷遺留垃圾，辦理各項(xiàng)工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批許可手續(xù)，落實(shí)建設(shè)資金。嚴(yán)格履行工程變更報(bào)批程序，未經(jīng)批準(zhǔn)，項(xiàng)目責(zé)任單位不得擅自對城建項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容作較大變更。因國家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算時(shí)，項(xiàng)目責(zé)任單位提出工程變更方案和資金調(diào)整方案，按規(guī)定程序報(bào)原初步設(shè)計(jì)和概算審批部門核定。財(cái)政部門根據(jù)核定的項(xiàng)目資金變更結(jié)果進(jìn)行預(yù)算調(diào)整或調(diào)劑。加強(qiáng)城建項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、結(jié)算、決算、移交使用管理，及時(shí)進(jìn)行竣工驗(yàn)收和竣工結(jié)算審核，按規(guī)定預(yù)留質(zhì)保金后，支付其余工程款。

5.2 調(diào)整城建項(xiàng)目工程結(jié)算及審核方式，推行施工過程結(jié)算

5.2.1 調(diào)整工程結(jié)算方式，推行施工過程結(jié)算

城建項(xiàng)目施工合同工期一年（含一年）以上時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行施工過程結(jié)算。招標(biāo)文件和施工合同明確約定施工過程結(jié)算周期。結(jié)算周期按月或分段劃分，分段可再劃分結(jié)算周期，結(jié)算周期最長不超過3個(gè)月。施工過程結(jié)算資料包括施工合同、補(bǔ)充協(xié)議、招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、施工圖紙、施工方案以及經(jīng)確認(rèn)的工程變更、現(xiàn)場簽證、工程索賠、材料和設(shè)備價(jià)格確認(rèn)單等。施工過程結(jié)算文件經(jīng)發(fā)承包雙方簽字確認(rèn)，作為竣工結(jié)算文件的組成部分?？⒐そY(jié)算由全過程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核，經(jīng)發(fā)承包雙方共同確認(rèn)。

5.2.2 調(diào)整結(jié)算審核方式，治理“以審代結(jié)”問題

對已完工項(xiàng)目和在建項(xiàng)目合同約定以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)的，原合同雙方可簽訂補(bǔ)充協(xié)議，調(diào)整結(jié)算審核方式。新建項(xiàng)目簽訂合同時(shí)，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制要求以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。施工合同工期在一年以上（含一年）的項(xiàng)目可委托全過程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)，進(jìn)行施工過程結(jié)算審核和竣工結(jié)算審核相結(jié)合的審核方式。施工合同工期在一年以下的項(xiàng)目只進(jìn)行竣工結(jié)算審核，可委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)或造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。

5.3 綜合運(yùn)用其他手段，聯(lián)合防范工程欠款

5.3.1 運(yùn)用信息評價(jià)手段

依托“信用中國”、建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺(tái)，對建筑企業(yè)、中介咨詢機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行信用評價(jià)，制定評價(jià)指標(biāo)，公示評價(jià)等級，建立“紅榜”“黑榜”，實(shí)行雙向激勵(lì)。同時(shí)利用多媒體信息、網(wǎng)絡(luò)輿情，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信。嚴(yán)厲打擊違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠，凈化建筑市場，防止惡意拖欠。

5.3.2 運(yùn)用法律維權(quán)手段

督促合同雙方誠信履約，注重合同條款內(nèi)涵、節(jié)點(diǎn)時(shí)限，主動(dòng)解決索賠及反索賠欠款。合同糾紛協(xié)商不成，可向信訪部門反映或行政監(jiān)察部門投訴，也可通過人民調(diào)解、勞動(dòng)仲裁、法院訴訟等方式，公開、公正理賠欠款。

5.3.3 運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)手段

通過繳納工程保險(xiǎn)。預(yù)交預(yù)存農(nóng)民工工資支付保證金、安全文明措施費(fèi)，設(shè)立三方監(jiān)管專用賬戶，按期辦理支付。利用銀行保函替代投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金、工資支付保證金。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)可向第三方申請追償，防止發(fā)生意外欠款。

6 結(jié)語

以上存量債務(wù)解決路徑及新增工程拖欠賬款解決措施，經(jīng)住建局與發(fā)改委、財(cái)政局、審計(jì)局、規(guī)劃和自然資源局等職能部門協(xié)調(diào)配合，實(shí)踐證明可切實(shí)解決城建項(xiàng)目工程拖欠賬款難題。