日本青少年公共體育服務治理經(jīng)驗及啟示

王占坤，周以帖，李 款，曲廣財，張 宇

(1.溫州醫(yī)科大學 體育科學學院，浙江 溫州 325035；2.寧波大學 體育學院，浙江 寧波 315211；3.溫州科技職業(yè)學院 公共教學部，浙江 溫州 325000)

黨和國家歷來重視青少年體育，2007年中共中央國務院印發(fā)《關于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》，要求舉全社會之力利用5年時間改善青少年身體素質(zhì)。2012年教育部等部門印發(fā)的《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》明確指出:當前青少年體質(zhì)健康問題突出，進一步發(fā)展學校體育重要而緊迫，各級各部門要高度重視，將學生在校身體鍛煉納入重要議事日程，抓緊抓好。2016年國務院發(fā)布的《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》提出把青少年健康和學校體育明確納入地方政府的績效考核指標。2016年國家體育總局發(fā)布的《青少年體育“十三五”規(guī)劃》明確將增強青少年體質(zhì)作為根本目標，將建立完善的青少年公共體育服務體系作為重點內(nèi)容。2019年第12期的《柳葉刀·兒童與青少年健康》披露我國青少年體質(zhì)近30年以來“滑坡”現(xiàn)象，青少年體質(zhì)整體狀況不容樂觀，三分之一左右的兒童身高不達標，出現(xiàn)生長緩慢的現(xiàn)象，肥胖人數(shù)以每5年2%～5%的比例持續(xù)上升，慢性疾病年輕化現(xiàn)象明顯，尤其是青少年近視問題居高不下,全國兒童青少年總體近視率為53.6%[1]。教育部等8部門聯(lián)合印發(fā)的《綜合防控兒童青少年近視實施方案》提出，到2023年力爭實現(xiàn)全國兒童青少年總體近視率在2018年的基礎上每年降低0.5個百分點以上。這些都亟待通過健全和完善青少年公共體育服務治理體系，以此推動青少年體育活動的全員、全程、全方位發(fā)展。

《世界兒童白皮書2019》顯示，日本兒童的健康狀況處于全球領先地位，死亡率、肥胖率以及體重不達標率等指標均處于低位，這些成就主要得益于日本青少年公共體育服務的有效治理。上個世紀80年代后，日本青少年體質(zhì)與運動能力開始呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢，直到2005年逐漸扭轉(zhuǎn)下滑趨勢，日本政府通過頒布《體育振興計劃》(2000年)、《體育立國戰(zhàn)略》(2010 年)、《體育基本法》(2011 年)、《體育基本計劃(第一期)》(2012 年)、《體育基本計劃(第二期)》(2017 年)等體育政策法規(guī)，實施青少年體育計劃[2]等推動了日本青少年公共體育服務供給。然而，我國已有青少年體育方面的研究傾向于歐美等發(fā)達國家，忽視了曾在國家與社會關系上與中國存在相似性的鄰國日本。鑒于此，在《體育強國建設綱要》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等政策的背景下，借鑒日本青少年公共體育服務治理經(jīng)驗，對加強我國青少年公共體育服務具有重要意義。

1 青少年公共體育服務治理概念界定

治理理論于20世紀90年代在西方發(fā)達國家興起，但治理概念的界定比較寬泛和靈活。1995年全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》報告中對治理概念的界定具有代表性和權威性，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[3]。治理理論創(chuàng)始人詹姆斯·N.羅西瑙認為治理是調(diào)解相互競爭的利益之間的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[4]；鮑勃·杰索普(Jessop)認為治理是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動[5]。十八屆三中全會首次出現(xiàn)社會治理一詞，標志著從“管理”向“治理”理念的轉(zhuǎn)變；十八屆五中全會進一步提出“構建全民共建共享的社會治理格局”。在此基礎上，十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，十九屆四中全會更進一步提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。社會治理主要是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程[6]。青少年公共體育服務是社會治理的重要內(nèi)容，筆者認為青少年公共體育服務治理主要是指政府、體育社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)及個人等諸行為者,通過建立邊界清晰的合作伙伴關系，依法參與青少年公共體育服務的供給，滿足青少年多元化體育需求的過程。

2 日本青少年公共體育服務治理經(jīng)驗

2.1 治理政策靈活精準

隨著日本科技的突飛猛進，日本人生活方式發(fā)生了較大變化,青少年參與體育運動的機會減少，1985年以后日本兒童青少年的體質(zhì)健康水平持續(xù)下滑[7]；另外，日本少子化和老齡化社會也帶來勞動力不足等問題。針對以上問題，日本政府把提高青少年體質(zhì)健康水平、倡導青少年體育運動作為國家體育政策的重要內(nèi)容。為了遏制日本青少年體質(zhì)持續(xù)下降的趨勢，《體育振興基本計劃(2001—2011)》指出家庭、學校和社區(qū)共同努力養(yǎng)成兒童青少年的體育習慣和動機，使其更加積極地從事戶外游戲和運動，從而扭轉(zhuǎn)兒童體力加劇下降的趨勢；2003年文部科學省開始實施“兒童青少年體力提高計劃”；2011年《體育基本法》明確指出兒童青少年健康成長成為體育運動5大社會功能之一，目的是增強兒童青少年體質(zhì)，在10年內(nèi)恢復到歷史最好水平；2017年文部省制定出臺《體育基本計劃(第2期)》提出擴大“體育參與人口”，推進體育跨界協(xié)作，致力于實現(xiàn)“1億人口參與體育的社會”，優(yōu)先發(fā)展學校體育，通過增加青少年的體育機會來確保運動習慣和提高體質(zhì)健康水平[8]。為了促進青少年體質(zhì)健康，東京都教育委員會于2009年7月成立了“兒童體力促進部”，旨在提高長期下降的兒童青少年體力,并分別于2010年、2013年和2016年發(fā)布了3個《綜合性兒童基礎體力提升計劃》(総合的な子供の基礎體力向上方策)[9]。

日本體育政策具有5個特點：1)將體育融入生活。日本的《教育基本法》(1946)和《學校教育法》(1953)都主張體育生活教育，2018年9月制定的《提高體育實施率的行動計劃》指出力爭達到將體育運動融入生活的狀態(tài)。2)重視青少年體能改善。以1964年東京奧運會為契機，日本發(fā)起以增強體能為目標的國民體育運動，頒布《體育運動振興法》(1961)和《增強國民健康和體力對策》(1964)保障和推行“體能教育”，旨在增加學生必要的運動項目和一定的運動時間。3)注重青少年健康飲食教育。體育鍛煉和健康飲食相結合是促進體質(zhì)健康的必要措施，日本政府非常重視青少年營養(yǎng)健康供給的保障，頒布了《營養(yǎng)改善法》(1952)和《學校給食法》(1954)，并成立了日本學校給食會，保障了青少年的營養(yǎng)餐，立法確定學校統(tǒng)一配餐的經(jīng)費支持和實施標準；1975年日本小學的配餐供給率即達到93%，而2012年日本中小學的給食實施率總計為94.1%，其中小學實施率為99.2%[10]。日本校園配餐制度實施的目的不僅讓青少年吃得好，而且把這項制度作為對青少年的健康飲食教育。2005年日本政府制定《食育基本法》，為了推進該法，2005年起日本每5年推出一項《食育推進基本計劃》，旨在通過地方、學校、幼兒園、家庭協(xié)同推進“食育教育”，指導青少年健康飲食，全面保障青少年健康[11]；同時，日本在市町村建立了三級衛(wèi)生保健體系，出臺了系列政策法規(guī),如《健康日本21計劃》(2000)、《健康父母和兒童21》(2001)、《健康日本21計劃》(2003)、《健康增加法》(2003)和《學校保健安全法》(2008)等，這些政策與體育政策結合有效促進了青少年體質(zhì)健康。4)注重體育教育的基礎性。2010年實施了《活躍少年兒童計劃》，進一步將年齡起點提前至幼兒時期，根據(jù)少年兒童運動能力、體力和身體控制能力弱等特點，開展加強少年兒童體育運動、飲食、醫(yī)療等全方位支持體系建設計劃[12]。2012年出臺了《日本幼兒鍛煉指南》，旨在提高兒童體力和運動能力、促進社會適應性和認知的發(fā)展，創(chuàng)造參加各種體育活動的動機。5)強調(diào)青少年競技體育的發(fā)展。日本取得2020年奧運會的舉辦權后，進一步明確了“奧運爭先”的體育政策制定理念，并于2015年頒布《2020年奧運會運動員育成與強化計劃》，促進日本形成了貫穿小學、中學、大學的“一貫制”選拔、培養(yǎng)、指導體系，構建了訓練、飲食、信息、醫(yī)療等“一體化”的服務體系[13]。

2.2 治理主體多元協(xié)同

日本《體育基本法》第7條規(guī)定：中央政府、獨立行政機構、地方政府、學校、體育團體、私營企業(yè)和其他關聯(lián)方應相互配合，共同實現(xiàn)體育發(fā)展目標[14]。該法明確了政府和社會力量均為青少年體育的治理主體，在各自職責范圍內(nèi)發(fā)揮優(yōu)勢，相互協(xié)同，共同參與青少年體育公共服務的治理。2006 年《公共服務改革法》的實施，拓寬了各類社會組織參與公共服務治理的渠道和方式[15]，在青少年公共體育服務治理實踐中形成了政府、社會組織和民間機構等多元主體共同參與治理結構。

2.2.1 各治理主體分工明確 日本政府在青少年公共體育服務中既不“缺位”也不“越位”，其主要角色是“掌舵者”，負責制定體育政策、體育計劃，擬定推進青少年體育振興的各項舉措；而社會力量則在青少年社會體育活動和競技體育中扮演主角，主要由體育社會組織和民間組織發(fā)揮著直接作用，政府起著援助作用?？梢姡腕w育社會組織、民間組織在青少年公共體育服務中責權邊界清晰、職責明確又彼此協(xié)同。作為公益財團法人的日本體育協(xié)會、奧林匹克委員會、日本青少年體育振興協(xié)會、日本體育設施協(xié)會、日本休閑協(xié)會、日本體育聯(lián)盟、全國高等學校體育聯(lián)盟等非營利性的體育社會組織，具有獨立性、高度自治性、主體性等特征。這些體育社會組織是青少年體育的重要治理主體，青少年體育管理的事務性工作主要由這些體育組織承擔[16]。日本體育協(xié)會在青少年公共體育服務中發(fā)揮重要作用，如培養(yǎng)青少年體育精神、普及振興終身運動、培育與扶持青少年體育組織(體育少年團、綜合型社區(qū)體育俱樂部和學校體育聯(lián)盟等)以及培訓青少年體育指導員等職能[17]。日本青少年體育振興協(xié)會旨在促進青少年體育運動的傳播和發(fā)展，通過體育運動增強青少年的健康，提高身體素質(zhì)。日本體育設施協(xié)會則通過加強日本的體育運動設施并促進其有效管理，為青少年體育參與提供了物質(zhì)保障。青少年體育民間組織主要由財團、企業(yè)和私人企業(yè)主等自主發(fā)起，以體育企業(yè)、公司的性質(zhì)進入市場，通過收費獲得盈利，為青少年體育提供設施、活動、指導等各類服務。

2.2.2 各治理主體之間形成不同治理機制 1)政府、體育組織、民間機構等治理主體之間形成了“內(nèi)外協(xié)同”的治理機制。政府通過經(jīng)費援助和稅收優(yōu)惠政策鼓勵不同主體積極參與到青少年公共體育服務中來，形成了“政府主導、社會協(xié)同”的治理格局。如日本體育協(xié)會作為與政府聯(lián)系最緊密的體育組織，是政府購買服務的重要承接主體，每年都會承接文部省購買的社會體育指導員培訓、舉辦體育賽事活動、組織青少年俱樂部以及承辦體育節(jié)、開展體育交流與研討等具體工作。2)政府部門不同層級間主要采取“上下協(xié)同”的治理機制。負責青少年體育的最高政府主管部門是文部省體育局，文部省專門成立了保健體育審議會，為加強青少年體育事務的管理，各個地方均設置教育委員會專門負責青少年公共體育服務問題。3)學校、體育社會組織、民間機構等主體之間跨組織協(xié)同。學校、體育社會組織、民間機構等主要通過加盟和聯(lián)盟機制，整合資源，共同參與青少年公共體育服務供給。日本各級各類學校都有數(shù)量眾多的體育社團，承擔著為青少年提供體育活動的職能，為了更好地發(fā)展，獲得更專業(yè)的支持和指導，各級各類體育社團分別加入全國性的小學體育聯(lián)盟、初中體育聯(lián)盟和高中體育聯(lián)盟。這些聯(lián)盟通過加盟日本體育協(xié)會，不僅為各組織提供競賽參賽資格，還為各組織間縱向互動、實現(xiàn)資源共享提供可能。2019年日本初中體育聯(lián)盟加盟學校數(shù)為10 266,學校加盟率達到99%,有199.38萬中學生加入初中體育聯(lián)盟，加盟率達到61.38%,其中男生加盟率為69.90%、女生為52.48%[18]。

2.3 治理理念“以人為本”

注重殘疾青少年公共體育服務的均等化是“以人為本”治理理念的主要體現(xiàn)。內(nèi)閣辦公廳《 2018年殘疾人白皮書》顯示，日本殘障兒童的數(shù)量大約為436萬，弱智兒童數(shù)量為108萬，智障兒童人數(shù)為392萬，總共約940萬。日本主要從3個方面加強對殘疾青少年體育公共服務治理。

2.3.1 立法保障 《日本國憲法》(1947)第25條規(guī)定：全體國民都享有健康的權利。20世紀中葉，日本頒布了《身體殘障者福祉法》(1949)、《智力殘障者福祉法》(1960)、《精神保健及精神障礙者福祉法》(1950)等法律保障了殘障兒童和青少年體育權利?！度毡練埣踩嘶痉ā?1970)明確規(guī)定：所有殘疾人都必須有機會作為社會成員參加社會、經(jīng)濟、文化、體育和其他活動?！稓埣踩嘶痉?修訂)》(2004)第二十五條規(guī)定：國家和地區(qū)必須制定殘疾人參與文化藝術活動、體育和娛樂所必需的法律和制度。此后，2004年頒布的《殘疾人自立支援法》指出，進行必要的殘疾人福利服務及其他支援的同時，謀求殘疾人及殘疾兒童的福利增進；2013將《殘疾人自立支援法》(2004)更名為《殘疾人全面支持法》(2013)；《發(fā)展性殘疾支持法案》(2005)規(guī)定：建立適當?shù)慕逃С?，并發(fā)展針對殘疾兒童的學校教育支持系統(tǒng)。與青少年體育公共服務相關的法律具有以下特點：1)與時俱進性。1970年頒布的《日本殘疾人基本法》每隔3～5年修訂一次，根據(jù)時代發(fā)展需要，及時吸收國際國內(nèi)先進的理念，如《殘疾人基本法》2011 年的修訂是結合2006年《聯(lián)合國殘疾人權利公約》的理念，進行補充和完善，以使日本的殘疾人更容易生活[19]。2)法律的配套性。除了《殘疾人基本法》外，還有配套齊全的專門法，如《體育基本法》(2011)。為了實施支持殘疾人獨立和社會參與的法律和制度，日本還配套制定了《殘疾人基本計劃》。3)系統(tǒng)性。以《日本國憲法》為框架法，《身體殘障者福祉法》(1949)、《智力殘障者福祉法》(1960)、《精神保健及精神障礙者福祉法》等3部法律作為支撐法，形成了穩(wěn)固的青少年體育公共服務保障制度體系。

2.3.2 重視殘疾人公共體育服務供給 2011年8月頒布的《體育基本法》規(guī)定：“必須根據(jù)殘疾的類型和程度來促進體育運動，以使殘疾人能夠自愿和積極地參加體育運動。”專用體育設施是日本根據(jù)體育基本法宗旨精細化供給的體現(xiàn)，截至2019年2月，全國共有141個殘疾人專用運動設施，可專門或優(yōu)先用于殘疾人的運動。在141個設施中，殘疾人體育協(xié)會(JPSA)所屬的殘疾人體育中心的26個設施是樞紐設施，125個其他設施和52 844個公共體育設施作為衛(wèi)星設施，并與該地區(qū)較近的兒童和殘疾人士的現(xiàn)有社會資源(社區(qū)中心、福利設施、特殊需求學校、普通學校等)進行協(xié)作[20]。為了改善殘疾兒童青少年的體育環(huán)境，專門為殘疾人設計的優(yōu)先體育設施與附近的公共體育設施交換信息，并在派遣體育指導員和舉辦體育課等業(yè)務中進行合作。筱川體育基金會(SSF)宣布了有關促進區(qū)域體育發(fā)展的4個主題：社區(qū)體育、兒童體育、體育設施和殘疾人體育。此外，日本重視殘疾青少年體育指導服務的供給。日本殘疾人體育協(xié)會為了振興殘疾人體育，截至2019年2月，培養(yǎng)了26 038名經(jīng)日本殘疾人體育協(xié)會(JPSA)認證的體育教練。1993年日本殘疾人運動協(xié)會建立了“公認殘疾人體育指導員資格認定學校制度”，努力確保指導員的質(zhì)量；到2012年全國有170所認定學校，從可取得的資格來看，有148所“初級”認定學校和22所“中級”認定學校[21]。

2.3.3 注重殘疾人青少年體育氛圍的營造 1993年11月第一次修訂《殘疾人基本法》時規(guī)定12月9日為“殘疾人日”；2004年6月第二次修訂的《殘疾人基本法(修訂)》第九條設立殘疾人周，以加深公眾對殘疾人福利的認識和理解，并促進殘疾人參與社會、經(jīng)濟、文化、體育和其他各個領域的活動。每年的12月3—9日定為“殘疾人周”，通過對《殘疾人基本法》的修訂，“殘疾人日”已擴展為“殘疾人周”，在“殘疾人日”和“殘疾人周”期間，日本政府和社會各界都會舉行關心支持殘疾青少年體育的體驗活動或殘疾人運動會，宣傳殘疾人體育的重要性[22]。為了迎接殘疾人周，日本政府從11月上旬就開始在全國各地的公共場所張貼宣傳海報，內(nèi)閣府、日本體育廳、日本體育協(xié)會開設了專門的網(wǎng)頁介紹各地方政府準備的殘疾人周舉辦的各種殘疾青少年體育活動；同時，對在殘疾人體育中作出較大貢獻的人士進行表彰，舉辦殘疾人體育論壇等。

2.4 注重體育場地設施供給

2.4.1 開展體育場地設施普查制度化 1969—2015年，日本共進行了9次體育場地設施普查，主要是對中小學校體育場地設施，大學、高等?？茖W校體育場地設施，公共體育場地設施，公司企業(yè)體育場地設施和民間體育場地設施等進行數(shù)量、面積、開放情況、體育設施指導員配置、抗震及照明情況的系統(tǒng)、科學的調(diào)查。從普查結果看，1985年日本體育設施數(shù)達到最高峰為24.11個/萬人(表1)，日本體育場地設施整體上呈現(xiàn)先增后降的倒“U”型發(fā)展結構[23]。

表1 1969—2015日本各類管理主體體育場地設施數(shù)量情況Table 1 Number of sports venues and facilities of various management subjects in Japan from 1969 to 2015

2.4.2 促進體育場地設施供給政策的組合化 積極的政策組合能夠提高政策的實施效果。2003年日本實施《地方自治法(修訂)》促進公共體育設施管理中引入指定管理者制度，極大地改善了公共體育設施的運營和服務能力，提升了使用效率。2014年日本制訂了《體育設施保險制度》，旨在為增加社會體育設施作出貢獻，因體育設施而導致使用者受傷事故發(fā)生時，為設施所有者等應對法律上的損害賠償責任所造成的損失而制定的保險制度。保險范圍包括加入日本體育設施協(xié)會的會員體育設施、指定管理者管理的體育設施、學校開放中的體育設施。體育保險使設施所有者、指定管理者都可以放心開放體育設施。保險種類分為設施所有者(經(jīng)理)的責任保險、體育意外事故賠償保險、休閑和服務設施成本保險[24]。日本成立了體育設施協(xié)會致力于提高運動設施的事故預防意識、公共體育設施的指定管理者基本評估業(yè)務、培訓和認證體育設施經(jīng)理等。2015年4月文部科學省頒布了《延長學校設施預期壽命的指南》，為升級改造學校體育場地設施提供參照，促進了學校場地設施質(zhì)量和安全性能的提升。在少子高齡化、體育設施老化、財政狀況不佳的情況下，各地區(qū)所需的體育設施的數(shù)量和質(zhì)量都會發(fā)生變化，很難提供安全體育設施，日本體育廳推進致力于持續(xù)提供安全的體育設施， 2018年3月制定了《體育設施庫存優(yōu)化指南》旨在持續(xù)提供安全的體育設施，以完善國民可以親近體育的環(huán)境。此外，日本還制定了《體育設施建設方針》(1989)、《小學校設置基準》(2003)和《中學校設置基準》(2003)、《游泳池的安全標準指南》(2007)，規(guī)定了中小學體育場地設施建設標準和安全標準。

2.4.3 推進學校體育場地設施對外開放的法治化 學校體育設施是青少年體育鍛煉的首選，其開放對青少年體育發(fā)展至關重要。2015年日本體育設施總數(shù)為191 356個，其中學校體育設施123 650個，占比為64.6%[25]。在提高體育設施的綜合利用率方面，日本通過制定法律法規(guī)推進學校體育設施全面開放，早在1976 年出臺的《推進學校體育設施開放事業(yè)法令》就規(guī)定了學校體育場地設施開放的責任主體、運營管理方式和資金來源渠道等，從法律層面保障了學校體育場地設施開放政策的推進。 《體育基本法》(2011)規(guī)定：在不影響正常教學情況下，學校必須努力將體育設施用于大眾體育，同時政府給予專項補貼。中央政府和地方政府應采取必要措施，例如對有關學校的體育設施進行修復、安裝照明設施等，提高其使用的便利性。《學校設施環(huán)境改善交付金綱要》(2011)明確規(guī)定要對學校體育場地設施的維修改造進行補助，大大提高了學校體育場地對外開放的積極性。在政策法規(guī)的推動下，日本很多體育俱樂部主要活動場所設在中小學，99%的公立學校均對外開放體育設施，在政府補貼充足的情況下，其中近50%體育場地設施完全免費開放[26]。

2.5 加大培育青少年體育社會組織

日本政府為通過《公益法人法》《一般法人法》《特定非營利活動促進法》等法規(guī)推動體育社會組織發(fā)展，促進其合法性，增大體育社會組織的發(fā)展空間。此外，日本還實施了寬嚴并濟的登記許可制度、稅收優(yōu)惠政策等扶持體育社會組織運作與發(fā)展。不同的稅收優(yōu)惠政策適用于不同的體育社會組織，從而保證優(yōu)惠政策實施的可行性，如公益型體育社會組織依法享有非課稅待遇。通過制定和完善政策法規(guī)保障了日本體育社會組織的發(fā)展，在眾多的為青少年提供公共體育服務的體育社會組織中，體育少年團和綜合型社區(qū)體育俱樂部發(fā)揮了重要作用。日本2010年頒布的《體育立國戰(zhàn)略》提出 “綜合型社區(qū)體育俱樂部和體育少年團應加強合作為青少年參與校外體育活動提供支援，增加體育運動機會，成為青少年校外體育活動的組織保障”。日本逐漸建立以學校運動部、體育少年團和綜合型社區(qū)體育俱樂部3種形式為主的青少年課外體育活動體系。

2.5.1 綜合型社區(qū)體育俱樂部 培育綜合型社區(qū)體育俱樂部是日本發(fā)展青少年體育的重點內(nèi)容之一，日本主要通過4個措施促進綜合型社區(qū)體育俱樂部的發(fā)展：1)政策推動綜合型社區(qū)體育俱樂部建設。1995年文部科學省在全國5個縣的市町村啟動了為期3年的試點創(chuàng)建工作，《體育振興基本計劃》(2000)確定了俱樂部發(fā)展的具體目標，即在2010年前，每個市區(qū)町村至少要培育1個綜合型社區(qū)體育俱樂部。2002日本體育協(xié)會受委托在全國推廣和培育綜合型社區(qū)體育俱樂部。 隨后，綜合型社區(qū)體育俱樂部快速發(fā)展，到2018年日本建成了3 599 個綜合型社區(qū)體育俱樂部，市町村的建成率達到81.3%[27]。2)多元化資助。綜合型社區(qū)體育俱樂部發(fā)展資金主要來源于日本足彩公益金、經(jīng)營收入、會費、捐款、指定管理者委托費等。此外，還設立政府專項扶持資金用于綜合型俱樂部的創(chuàng)建、活動以及管理等各類開支。同時，日本還積極鼓勵綜合型俱樂部取得法人資格，將綜合型俱樂部指定為公共體育設施的管理者等，試圖解決場地設施管理以及資金籌備問題等。3)靈活提供多樣化的公共體育服務。綜合型社區(qū)體育俱樂部提供多樣化的服務，既能滿足青少年體育健康和娛樂需求，也能滿足青少年競技水平提高的需求，各種體育基礎的青少年都可以加入。同時，許多體育明星在條件好的綜合型社區(qū)體育俱樂部中擔任體育指導員，提高了俱樂部的體育服務質(zhì)量和吸引力。4)導入了指定管理者制度。在綜合型社區(qū)體育俱樂部的運營管理方面，引入了指定管理者制度，大大提高了俱樂部青少年公共體育服務的能力和質(zhì)量，有效應對了青少年多樣化的體育需求。

2.5.2 體育少年團 體育少年團是1964年東京奧運會的遺產(chǎn)。1962年，日本體育協(xié)會創(chuàng)立了體育少年團，與學校體育相互協(xié)調(diào)，目的是通過與學校體育合作增加青少年體育參與，引導青少年正確認識奧林匹克運動，通過體育促進青少年的健康成長。為了促進體育少年團規(guī)范化發(fā)展，日本出臺了《體育少年團準則》(1962 年)、《體育少年團育成及注冊規(guī)程》(1962 年)、《日本體育少年團指導要綱》(1965 年)、《體育少年團注冊規(guī)程》(1966 年)、《日本體育少年團指導者協(xié)會規(guī)程》(1966 年)、《日本體育少年團指導制度》(1976 年)、《體育少年團指導者認定規(guī)程》(1977 年)、《日本體育少年團設置規(guī)程》(1984 年)、《日本體育少年團注冊規(guī)程施行細則》(1986 年)[28]等規(guī)章制度，對體育少年團注冊、管理、運營及體育少年團指導員培訓和資格認定等做了相應要求和指導。經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，2018年全國有31 863個青少年體育少年團，登記團數(shù)前3名的都道府縣是北海道1 963個、琦玉縣1 613個、茨城縣1 325個，團員數(shù)為67.45萬人，是日本最大的青少年體育團體[29]。同時，為了提高體育少年團指導質(zhì)量，彌補指導員的不足，日本體育協(xié)會注重體育少年團骨干的培養(yǎng)，成立了少年骨干學校和青年骨干學校，目前培養(yǎng)了3 000多名骨干。

2.6 注重建設青少年體育指導隊伍

日本在青少年體育指導員隊伍建設方面積累了豐富經(jīng)驗：1)分門別類培養(yǎng)體育指導員。日本體育指導員按性質(zhì)可以分為基礎的體育指導者資格、競技類體育指導者資格(6類)、健身體育指導者資格(2類)、運動醫(yī)生資格(2類)、體育俱樂部管理者資格(2類)等，按人群又可以分為幼兒體育指導員、少年體育指導員、老年人體育指導員和殘疾人體育指導員。不僅有分類而且有分級，每類體育指導員又分為初級、中級、高級等級別，這樣全面的分類使得指導員的指導工作具有更強的針對性和有效性。2)體育指導員培養(yǎng)的制度化。1985年日本制定了《殘疾人體育指導員制度》，旨在為殘疾學生提供體育教學、課外活動和體育比賽的指導服務[22]。到2014年培養(yǎng)殘疾人體育指導員(初級、中級、高級)21 590人[30]。1987年日本出臺了《社會體育指導者知識和技能審查項目認定規(guī)程》，該項制度的推出加強了體育指導員培養(yǎng)的力度，1992年增加了關于娛樂指導者和少年體育指導者。2006年被《體育指導員培養(yǎng)制度》取代，新制度包括體育指導員的類別、級別、培訓課程、考核標準、評比表彰等，實施以來體育指導員注冊人數(shù)始終保持上升趨勢。日本體育指導員制度實施30多年來，截至2019年10月，各級各類體育指導員達到580 096人，在日本體育協(xié)會登記的體育指導員人數(shù)已達186 020名；其中獲得初級資格的指導員有394 006人，占全體指導員總數(shù)的67.92%[31]。3)社會體育指導員的志愿性。日本體育指導員主要以志愿者的身份參與到綜合型社區(qū)體育俱樂部、體育少年團和其他體育社會組織中進行指導，這類體育指導員有穩(wěn)定的職業(yè)，不拿報酬，利用業(yè)余時間參與體育志愿服務，比例約為90%。為了鼓勵更多的志愿者參與到社區(qū)體育俱樂部當中，日本政府先后出臺了《體育功勞獎制度》《社會體育優(yōu)秀團體表彰制度》等，對社區(qū)體育作出貢獻的體育指導員給予一定的表彰和獎勵[32]。4)重視兒童青少年體育指導員的培養(yǎng)。日本制定的《幼兒體育指導員資格制度》保障了幼兒體育指導員的高質(zhì)量發(fā)展。日本大規(guī)模地培養(yǎng)青少年體育指導員，2018年體育少年團注冊的體育指導員數(shù)是189 809名，每個團隊的指導者為全國平均5.9名，每個指導者指導的團員數(shù)平均為3.55名。注冊的指導者的男女比例為男性161 814名(占整體的85.3%)、女性27 995名(占整體的14.7%)[33]。

3 啟示

3.1 制定和完善青少年公共體育服務治理的政策法規(guī)

近幾年是我國青少年公共體育服務政策發(fā)展快速時期，但是由于我國青少年公共體育服務起步晚，目前仍處于探索階段，在一定程度上存在相關法律法規(guī)缺失、相關政策制度不健全、不完善等問題。如青少年公共體育服務缺乏有效的法律保障，青少年公共體育服務標準缺失，青少年公共體育服務監(jiān)督機制不完善等。

借鑒日本的先進經(jīng)驗，采取如下措施：1)提高青少年公共體育服務的法治水平。盡快制定《青少年體質(zhì)健康促進法》《青少年體育促進條例》等法律法規(guī), 形成治理主體權責明晰，服務內(nèi)容與標準具體，考評、激勵和監(jiān)督機制科學的法治框架，推進青少年公共體育服務體系建設、管理和發(fā)展有法可依。2)保持青少年公共體育服務政策法規(guī)的動態(tài)性。根據(jù)青少年體育發(fā)展的經(jīng)濟、社會環(huán)境的變化，定期開展政策法規(guī)的調(diào)研修訂工作，把政策法規(guī)與滿足青少年新時代體育需求緊密結合。3)建立青少年公共體育服務政策法規(guī)體系。青少年體育公共服務政策法規(guī)既要與國家體育發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、行動計劃、方案等政策目標一致，又要與健康、教育等政策深度融合并建立體育、教育、健康等政策的協(xié)調(diào)機制，建立完善的青少年公共體育服務政策法規(guī)體系。

3.2 構建政社協(xié)同的青少年公共體育服務治理格局

日本各級政府和體育協(xié)會、體育俱樂部等非政府組織之間在青少年公共體育服務中權責分明。政府注重與非政府組織間建立協(xié)同治理模式，推動青少年公共體育服務的社會化發(fā)展，充分發(fā)揮市場、社會以及民眾的優(yōu)勢，堅持效率優(yōu)先、需求至上的原則，形成全社會共同參與的青少年公共體育服務治理格局。

當前，我國正處于政府轉(zhuǎn)型的關鍵時期，黨的十九屆四中全會將國家治理現(xiàn)代化作為今后重要工作，體育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。具體到青少年公共體育服務治理現(xiàn)代化，就是要轉(zhuǎn)變政府職能，消除政府“重管理、輕服務”的管理弊端和政府部門既是“掌舵者”又是“劃槳者”的身份，建構政府主導多方參與的青少年公共體育服務治理格局。1)管辦分離，形成多元主體協(xié)同共治的格局。以現(xiàn)代治理理念為指導，通過購買服務、合同外包、特許經(jīng)營、相應補助的方式與非政府組織之間建立合作伙伴關系，動員社會力量積極參與青少年公共體育服務，形成整體性治理格局。2)加快推進體育協(xié)會實體化改革，增強其獨立性和自治能力。各級體育協(xié)會和俱樂部是青少年公共體育服務的重要供給主體，通過實體化改革，厘清政府和體育社會組織的邊界，激發(fā)體育社會組織的活力，發(fā)揮其獨特優(yōu)勢，彌補青少年公共體育服務供給中政府和市場失靈，形成非政府組織參與青少年公共體育服務的示范推廣效應，帶動更多的非政府組織參與進來。

3.3 關注殘疾青少年，形成“以人為本”的治理理念

當前，我國殘疾青少年公共體育服務中還存在如下問題：1)殘疾青少年體育參與的社會環(huán)境有待改善。無障礙設施是殘疾青少年共享公共體育服務的“重要工具”，然而，我國無障礙設施普及和管理上均存在諸多問題。2017年中國消費者協(xié)會和中國殘疾人聯(lián)合會的百城調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)無障礙設施整體普及率為40.6%，處于較低水準；此外，還存在部分無障礙設施被占用、維護不到位、設計存在問題等情況[34]。2)殘疾青少年體育法規(guī)制度不健全。殘疾人法律法規(guī)文件中有關青少年公共體育服務的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，可操作性不強，而體育法律法規(guī)中關于殘疾人青少年體育的規(guī)定較為分散，無法形成完整的法律法規(guī)保障體系。3)殘疾青少年公共體育服務社會支持體系不健全。當前，政府是殘疾青少年公共體育服務的主力，社會力量參與積極性不高，政府、社會組織、社區(qū)、家庭和個人尚未形成協(xié)同效應，降低了殘疾青少年公共體育服務供給的數(shù)量和質(zhì)量。

基于我國殘疾青少年公共體育服務的基本現(xiàn)狀，可以嘗試從如下幾個方面著手：1)建設有利于殘疾青少年體育參與的社會環(huán)境。首先，加大無障礙設施建設。各地在建設體育場地設施、休閑公園、規(guī)劃戶外活動營地時，嚴格按照《無障礙環(huán)境建設條例》(2012)的要求執(zhí)行，各級學校，尤其是特殊教育學校的無障礙設施建設情況，應列入校園建設考核指標體系中。其次，加大宣傳力度。在每年“全國助殘日”“殘疾人健身周”“全國特奧日” “志愿助殘陽光行動”“國際殘疾人日”“全國殘疾人文化周”“全民健身日”等節(jié)日，因地制宜組織開展殘疾青少年體育活動、特奧融合活動等，大力支持殘疾青少年參與“青少年體育活動促進計劃”和“青少年陽光體育大會”等青少年體育示范活動，營造“全民共建共享”的體育參與社會氛圍，喚醒民眾對殘疾人體育權利的重視。2)加強殘疾青少年體育法規(guī)制度建設。通過殘疾青少年體育的專門立法，完善參加青少年公共體育服務的制度建設，推進社會倫理道德制度建設，建立殘疾青少年社會指導員制度等，形成完備保障青少年公共體育服務的法規(guī)政策體系；同時，推進普及與提高相結合的青少年公共服務機制，滿足殘疾青少年體育參與的一般需要和特殊需要。3)構建殘疾青少年體育參與的社會支持體系。鼓勵和支持社會力量參與殘疾人公共體育服務供給，整合多方社會資源，形成以政府和殘疾人公益組織為主導的正式支持，以社區(qū)為主導的“準正式支持”，以體育社工、社會體育指導員和社區(qū)體育俱樂部提供的專業(yè)技術性支持以及個人網(wǎng)絡支持等，共同形成殘疾人公共體育服務社會支持體系。

3.4 建立多元化的青少年公共體育服務體系

我國的青少年公共體育服務仍存在如下問題：數(shù)量不足，難以滿足青少年體育鍛煉的需要；種類不多，難以照顧到不同青少年群體尤其是殘疾人群體的身體鍛煉需求；學校體育場地開放度不夠，導致體育場地、體育設施閑置時間多，對外利用率低，青少年身體鍛煉受限；服務模式單一，我國青少年公共體育服務基本上還停在提供公共體育服務設施階段，社區(qū)體育俱樂部、體育指導員服務等尚未發(fā)展起來，服務呈現(xiàn)單一、低端的現(xiàn)狀。

日本青少年公共體育服務網(wǎng)絡給我國青少年公共體育服務的啟示：1)加大體育場地設施的供給，提高管理水平。通過建立制度和制定政策法規(guī)促進體育場地設施建設投入，盤活現(xiàn)有體育場地設施，提高其利用率，加大學校體育場地設施向社會開放政策的執(zhí)行力度，保障青少年體育場地設施的供給數(shù)量和質(zhì)量。2)加大體育社會組織的培育力度。體育社會組織專業(yè)性強、彈性大，注重爭取多方資源，在滿足青少年多元化體育需求方面具有獨特優(yōu)勢，因此，在《體育法》修訂中，要確立體育社會組織的治理主體地位和法人資格，制定寬嚴并濟的登記許可制度和稅收優(yōu)惠政策，扶持體育社會組織運作與發(fā)展，促進其成為獨立的治理主體并不斷提高自治能力。3)加強青少年體育指導員隊伍建設。通過建立科學的青少年體育指導員培養(yǎng)制度，分級分類培養(yǎng)，提高體育指導員的專業(yè)水平；同時，制定青少年體育指導員的獎懲政策，表彰優(yōu)秀體育指導員，對沒有達到考核標準的指導員取消其資格，為青少年獲得高質(zhì)量體育指導服務提供可能。

4 結語

日本在青少年公共體育服務領域加強了治理，促進國家和社會力量協(xié)同參與到青少年公共體育服務的供給，推動了政府職能的轉(zhuǎn)變，提升了政府公共體育服務的能力，通過制定完善的治理政策法規(guī)保障了青少年公共體育服務的供給水平，在“以人為本”治理理念的指導下，殘疾青少年公共體育服務包容性發(fā)展，以及科學的體育場地設施、體育社會組織和青少年體育指導員等的發(fā)展模式，使日本青少年享受到高質(zhì)量的公共體育服務，促進了體育鍛煉習慣的養(yǎng)成。十八大以來，我國社會各個領域都在加快推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在努力實現(xiàn)“體育強國”和“健康中國”戰(zhàn)略目標的背景下，我國青少年公共體育服務治理必須要確立清晰的目標，構建“黨委、政府、市場、社會、公眾”等多元主體協(xié)同參與的治理格局、制定和完善政策法規(guī)、樹立均等化的治理理念、加強體育場地設施、體育社會組織和體育指導員隊伍建設，這些治理舉措是今后推動我國青少年公共體育服務高質(zhì)量發(fā)展的關鍵所在。