年度水土保持統(tǒng)計調查研究＊

吉星宇

（山西省水土保持科學研究所）

為了更好地貫徹落實國務院批復的《全國水土保持規(guī)劃（2015-2030年）》，搞好年度水土流失綜合治理面積統(tǒng)計，每年向國務院提交一份客觀真實的規(guī)劃實施答卷，水利部水土保持司制定了2017年重點調研計劃，給部屬水土保持監(jiān)測中心下達了“全國年度水土流失治理面積統(tǒng)計機制研究”調查專題。受水利部水土保持監(jiān)測中心委托，我所于2018年4月，承擔了這項調查專題。

1 調查概況

1.1 調查目的

開展這項專題調查研究的主要目的，就是為了深入了解全國年度水土流失治理任務完成情況，分析中央各部門、地方、民間資本投資參與水土流失治理面積構成，弄清目前水土保持統(tǒng)計上報中存在的問題及原因，提出相應的完善統(tǒng)計機制對策措施，以便客觀準確地指導年度水土流失治理任務完成情況的統(tǒng)計匯總，并對下一年度的水土保持工作提供決策參考。

1.2 調查區(qū)域

從2018年4月開始，我所抽調了數名科技人員，按照計劃安排，進行了為期8個的實地調查。先后調查了寧夏回族自治區(qū)的鹽池縣、云南省的昌寧縣、陜西省的隴縣、遼寧省的北票市、河北省的涉縣、山西省的渾源縣、貴州省的盤州市、廣西壯族自治區(qū)的隆林縣、福建省的古田縣、甘肅省的靈臺縣共10個?。▍^(qū)）的10個縣（市）。這些縣份，按照全國水土保持一級區(qū)劃，涉及北方土石山區(qū)（北方山地丘陵區(qū)）3個縣，西北黃土高原區(qū)3個縣，西南巖溶區(qū)（云貴高原區(qū)）3個縣，南方紅壤區(qū)（南方山地丘陵區(qū)）1個縣。

1.3 調查內容

重點就2017年度10個縣（市）水土流失治理面積統(tǒng)計工作中的上報報表、統(tǒng)計數據、統(tǒng)計人員、統(tǒng)計項目、統(tǒng)計方式及有關影響統(tǒng)計準確性的因素等，進行全面調查。

按照投資渠道，涉及項目包括：

（1）水利部門歸口項目。指由國家財政和中央預算內資金安排并由水利部門歸口實施管理的國家水土保持重點工程。主要包括：財政國家水土保持重點建設工程、農業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目，中央預算內全國坡耕地水土流失綜合治理專項工程、丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程以及面上小流域綜合治理項目等。

（2）其他部門生態(tài)項目。指由國家財政和中央預算內資金安排、非水利部門歸口實施管理，但與水土保持有關的國家各類相關生態(tài)建設項目。主要包括：國家發(fā)改委牽頭開展的京津風沙源治理、巖溶石漠化綜合治理、退耕還林還草、三江源生態(tài)保護等項目，國土資源部開展的高標準農田建設和土地整治項目，農業(yè)部門開展的退牧還草項目，以及財政部門會同國土、環(huán)保部門聯合開展的山水林田湖生態(tài)保護修復項目等。

（3）地方財政投入項目。指由省級、市級、縣級財政資金（不包括國家水土保持生態(tài)建項目中的地方配套資金）專項安排的水土保持生態(tài)建設項目。

（4）民間資本及其他投入治理。指由民間資本（企業(yè)、大戶、社會團體等）、群眾投勞、引進外資等投入，在水土流失區(qū)參與水土保持生態(tài)建設情況。

1.4 調查方法

一是每到1縣（市），首先召開由地方涉及水土流失治理項目或內容的相關部門負責人參加的座談會，詳細了解有關項目的規(guī)劃設計與實施情況，以及統(tǒng)計上報程序與方式；二是針對實施項目，對照規(guī)劃設計、竣工驗收資料，實地采用無人機航飛（由中國科學院遙感與數字地球研究所配合開展），確定分項治理措施圖斑面積；三是分析實地調查治理措施面積與統(tǒng)計上報面積的具體差異。

2 存在問題及分析

通過對10個典型縣（市）的調研，發(fā)現目前水土保持年度統(tǒng)計上報方面存在的問題較多，幾乎涵蓋于水土流失治理的全過程和多方位，既有規(guī)劃設計方面的缺陷，又有思想認知上的各異；既有統(tǒng)計口徑上的不盡一致，又有具體上報操作上的理解差異；既有部門之間的協調困難，又有檢查驗收標準上的差別。這些問題的存在，嚴重影響著統(tǒng)計數據的準確性和真實性?，F進行歸納分析如下：

2.1 規(guī)劃基礎工作缺失與項目前期工作不扎實

（1）在水土保持基礎工作方面，部分縣（市）沒有編制綜合防治規(guī)劃，不清楚水土流失面積主要分布在哪里，容易使統(tǒng)計數據難以把控。

（2）水土保持生態(tài)建設項目前期工作不深不細，現場勾繪設計治理措施小斑面積不準確，容易造成水土流失治理統(tǒng)計與實際實施情況出現誤差。

2.2 統(tǒng)計報表不統(tǒng)一或統(tǒng)計項設計缺陷

（1）在年度統(tǒng)計報表設計上，大小口徑（大口徑指規(guī)計部門，表格非常簡單，就1 張表；小口徑指水土保持部門，非常詳細，由11 張系列表組成）格式與內容不統(tǒng)一，缺少詳細的填表說明，容易引起理解上的差異。（2）水利部下達的年度水土保持生態(tài)建設任務指導性指標，在省級以下層層分解過程中加碼，使縣級年度水土流失治理任務增大，從而造成統(tǒng)計上報超出指導計劃數量較大。

2.3 非水利部門的水土保持生態(tài)建設工程難以協調上報

（1）非水利部門開展水土保持生態(tài)建設項目的地域，不一定完全落在水土流失區(qū)，造成了水利部門匯總的水土流失治理面積選擇性上報。（2）需要治理水土流失的區(qū)域，存在部門爭端，難以進行界線劃分，為水土保持年度統(tǒng)計上報增加了困難。

（3）林業(yè)部門實施的退耕還林項目，大部分營造的是經濟林，但退耕的不是《水土保持法》規(guī)定的25°以上坡耕地，而是修成多年進行農作的梯田，從而造成水土保持重復上報。（4）農業(yè)部門實施的農田配套工程項目和國土部門實施的土地整治項目，對已有的水土流失治理成果具有保護作用，而將所保護的面積作為治理面積，造成重復上報。

（5）部門間由于標準要求不同，統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，使年度水土流失治理面積統(tǒng)計難以準確上報。（6）非水利部門完成的水土流失治理面積統(tǒng)計，不是依靠部門間的正常工作共享交流數據，更多的是依靠個人關系互通交流提供。

2.4 治理資金計劃下達與統(tǒng)計制度不相銜接和配套

（1）由于經濟體制影響，國家層面安排的水土保持生態(tài)工程建設項目，一般專項資金下達較晚，年度治理任務很難在當年完成，影響統(tǒng)計上報。

（2）現行水土保持統(tǒng)計方式，一般由縣（區(qū)、市）逐級上報，市級對縣（區(qū)、市）的報送情況有修正，省級對市級報送的情況也有修正，但上一級又不對下一級通報或溝通交流。

（3）水土保持重點縣一般均為生態(tài)環(huán)境脆弱的貧困縣，國家計劃下達的專項資金，到達縣級財政后要進行整合重新分配，存在專款不專用的問題，影響水土流失治理安排與年度統(tǒng)計上報。

（4）將年度水土流失治理任務分為硬措施（真正需要實施的如梯田、淤地壩、造林種草等措施）和軟措施（不具體實施或極少實施的如封禁自然修復、水保耕作等措施），用70%或60%的投資完成30%或40%的硬措施，用30%或40%的投資完成70%或60%的軟措施。

2.5 有幾項治理措施納入年度統(tǒng)計范圍值得研究

（1）林業(yè)部門實施的封山育林與水土保持部門實施的封禁治理，僅只在界線處堆石定界或樹立封禁標志牌，并確定專人加強管理，屬于水土保持管理措施，計入水土流失治理面積有些勉強。

（2）農業(yè)與水土保持部門實施的種草項目面積，特別是一年生草，納入年度水土流失治理面積統(tǒng)計上報，也應認真思考與處理。

（3）水土保持耕作作為水土流失治理三大措施之一，實際上屬于農藝措施，但具有蓄水保土功能，計入年度新增治理面積（其他措施），應重新審視。

2.6 民間資本治理水土流失統(tǒng)計方式需認真思考

隨著國家對生態(tài)文明建設的重視和人們對美好生活質量的日益向往，關注水土保持生態(tài)建設的社會群體越來越多，水土保持工作的社會性、公益性、共享性特點逐步顯現，水土流失治理由長期以來的水土保持部門一家辦變?yōu)槿鐣_展。這本是一件大好事，值得頌揚。伴隨著企業(yè)轉型、個體開發(fā)、大戶治理及生態(tài)旅游業(yè)的興起，民間資本投入水土保持生態(tài)建設的力度越來越大，生態(tài)產業(yè)、生態(tài)產品應運而生，加快了水土流失治理速度，提高了水土保持工程質量與經濟效益。這部分治理面積如何納入年度統(tǒng)計上報體系，在各縣（市）調研時，曾就如何統(tǒng)計民間資本投入水土流失治理成果，多次詢問，基本無果。有的回答，我們縣沒有統(tǒng)計這項；有的表明，我們縣的此類情況都是上一級市里報送的，我們不了解情況；有的聲明，我們只統(tǒng)計支持過的水土保持大戶，其他的一概不清楚；有的聲稱，我們縣的這項統(tǒng)計數據是其他部門提供的，水利部門不清楚。由于這部分治理成果的自發(fā)性、分散性和小規(guī)模性，好多情況相關部門都不清楚，從而給水土流失治理年度統(tǒng)計增加了難度。

3 完善年度水土保持統(tǒng)計報送的對策與建議

針對以上問題，現提出以下相關對策與建議：

3.1 正確認識統(tǒng)計工作，提高統(tǒng)計法制意識

3.1.1 提高對年度水土保持統(tǒng)計工作重要性的認識

水土流失治理是生態(tài)環(huán)境建設的重要組成部分，是推進生態(tài)文明建設的重大舉措。年度水土保持統(tǒng)計，不僅體現水土流失治理與預防保護成就，而且是根據《水土保持法》規(guī)定，考核政府年度水土保持目標責任制完成情況的基本依據，更是下一步開展水土保持工作決策的重要依據。水土保持統(tǒng)計數據，同時也是水保部門開展信息化建設的重要支撐。我們要站在生態(tài)文明建設和生態(tài)安全的角度，提高對水土保持年度統(tǒng)計工作重要性的認識和站位，從思想上高度重視，行動上積極自覺，抱著對黨、對國家、對人民、對行業(yè)認真負責的精神，按照規(guī)定要求，竭盡全力做好這項工作。

3.1.2 提高年度水土保持統(tǒng)計工作的法制意識

根據國家《統(tǒng)計法》的要求，必須保障統(tǒng)計資料的真實性、準確性、完整性和及時性，以發(fā)揮統(tǒng)計工作在了解國情國力、服務經濟社會發(fā)展中的重要作用。年度水土保持統(tǒng)計，雖然不是國民經濟核算所需的財務資料，但它是水利行業(yè)的一項專項統(tǒng)計，也是一項基礎統(tǒng)計，須按照《統(tǒng)計法》的要求進行，以保證數據資料真實可靠、系統(tǒng)完整、及時報送。樹立水土保持統(tǒng)計工作的法制意識，有助于強化統(tǒng)計責任，發(fā)揚“忠誠、干凈、擔當，科學、求實、創(chuàng)新”的新時代水利精神，把統(tǒng)計工作高標準、高質量完成。

3.2 完善統(tǒng)計制度體系，提高統(tǒng)計人員素質

3.2.1 完善統(tǒng)計報表體系

針對目前規(guī)劃計劃部門與水土保持部門統(tǒng)計報表（口徑）不一致的問題，建議使用統(tǒng)一的報表體系。報表體系設計初步設想包括六大塊：一是年度水土流失治理成果總計與累計達到情況；二是年度水土保持措施實施數量統(tǒng)計，包括面狀工程、線狀工程和點狀工程三大類，每大類下細分若干項；三是年度重點預防保護情況統(tǒng)計，包括采用的不同保護方式與面積；四是年度水土流失治理成果減少數量統(tǒng)計，包括不同情況減少已治理面積的不同措施數量；五是開發(fā)建設項目水土保持統(tǒng)計，包括不同項目數量、擾動地表面積、水土保持工程實施情況；六是水土保持投資統(tǒng)計，包括國家不同渠道投資、地方政府投資和社會力量投資。該體系比較系統(tǒng)全面，可根據具體情況設計相應的一整套報表，上下各級通用。同時，組織行業(yè)相關專家，編制詳細的報送說明，以避免標準與口徑不一。為長遠考慮，可編制發(fā)布行業(yè)《水土保持統(tǒng)計規(guī)范》。

3.2.2 從制度上強化水土保持統(tǒng)計工作者的責任

建議建立水土保持數據采集、水土保持報表填寫、水土保持報表數據復核、水土保持報表簽批上報等系列制度，并明確統(tǒng)計數據采集者、填表者、復核者、審批者的相關職責，那個環(huán)節(jié)出了問題，追究其相應責任人的失職責任。

3.2.3 加強水土保持統(tǒng)計培訓，提高統(tǒng)計責任者的綜合素質

針對目前各級水土保持統(tǒng)計人員的文化教育、專業(yè)技能、政治素質等方面的差異，以及統(tǒng)計人員不斷更換的實際，建議每年開展一次水土保持統(tǒng)計專門培訓，聘請有關專家講授統(tǒng)計法律法規(guī)、水利職業(yè)道德、統(tǒng)計報表體系、統(tǒng)計審簽制度、水土保持知識等內容。通過培訓考核，提高統(tǒng)計人員的綜合素質。同時，實行水土保持專人統(tǒng)計，沒有特殊情況，盡量不要更換統(tǒng)計人員。若必須更換時，要提前完成統(tǒng)計工作交接與手續(xù)移交。

3.3 認真開展實地勘察，提高前期工作質量

3.3.1 水土保持生態(tài)建設項目前期工作對年度統(tǒng)計的影響

目前，國家、省級開展的水土保持生態(tài)建設相關項目，均要求編制可行性研究報告、初步設計或實施方案，這些統(tǒng)稱為前期工作。前期工作成果，不僅是項目工程進行施工的指導依據，而且是項目工程竣工驗收的對照依據，直接影響年度水土流失治理成果統(tǒng)計上報。

3.3.2 認真開展水土保持生態(tài)建設項目實地勘察，是把控前期工作質量最為重要的環(huán)節(jié)

實地勘察與調查，包括編制前期報告所進行的資料收集、野外小斑勾繪以及實地典型調查等，其目的是弄清項目區(qū)的土地利用現狀、水土流失狀況和水土保持現狀。只有弄清這些內容，才能根據當地生態(tài)建設、大農業(yè)生產發(fā)展和調整產業(yè)結構的需求，進行土地適宜性評價，布局針對性的水土流失治理措施。特別是小斑勾繪，以遙感影像為依據，一般在1∶10 000 地形圖上進行，要求邊界清楚，數據矢量化。這些工作，是編制項目工程前期報告最為重要的基礎環(huán)節(jié)，一定要精準，否則，無法控制報告質量。

3.3.3 水土保持生態(tài)建設項目前期規(guī)劃設計，是指導企業(yè)工隊進行建設施工的技術依據

工程布局圖圖幅比例一般為1∶10 000，個別點狀工程要求實測比例更大的地形圖；梯田、水保林、經濟林、淤地壩等水土流失治理措施，以相應的符號和數量在圖上清楚表達。工程設計要求按相應的標準規(guī)范進行，重要的是典型設計和單項設計，規(guī)格尺寸合理合規(guī)，施工要求清楚明白。只有做到這些，才能真正對施工起到現場指導作用。為了把好規(guī)劃設計關，建議參與項目前期報告評審的專家，一定要嚴格標準、實事求是、公平公正、不詢私情。

3.4 嚴格進行工程驗收，準確評價施工成果

3.4.1 水土保持生態(tài)建設工程驗收對統(tǒng)計上報的影響

目前，無論水利部門實施的水土保持生態(tài)建設工程項目，還是其他部門實施的相關生態(tài)建設工程項目，都需要開展單項工程驗收、階段驗收和竣工驗收。這些驗收成果，是年度水土保持生態(tài)建設工程統(tǒng)計上報的基本依據。所以，驗收是一項非常重要的工作，驗收成果數據的準確與否，直接影響統(tǒng)計上報的真實性。

3.4.2 水土保持生態(tài)建設工程驗收方法對統(tǒng)計上報的影響

目前，驗收的主要內容與方法：一是實地查看完工工程質量是否達標，有的還需要取樣測試，達標的計數，不達標的不計數；二是現場量算復核治理成果小斑，考察實際實施的面積；三是翻閱財務憑證，審核投資使用的合理性。特別是現場量算復核治理成果小斑，一般采取抽查方法，根據抽查結果，測算措施實施面積。抽樣的人為因素影響很大，加之抽查比例較小，容易出現誤差。建議采用無人機航飛復核先進手段，對全部實施小斑進行現場復核，以提高治理成果計量的準確可靠性。

3.5 建立部門議事制度，互通交流項目開展

3.5.1 建立部門議事制度的必要性

目前，參與水土保持生態(tài)建設項目的部門較多，各家均屬條管，只對上級管理部門負責，日常通氣交流較少，項目開展、進展情況也不定期通報，對水利部門年度水土保持統(tǒng)計影響很大。根據國務院對《全國水土保持規(guī)劃（2015-2030年）》的批復第六條精神，建議由?。▍^(qū)、市）、市、縣（區(qū)、市）人民政府出面組織，協調相關部門，建立部門定期議事制度。

3.5.2 部門議事制度設計

根據水土保持統(tǒng)計上報需要，部門議事制度起碼應做到以下三個方面：一是部門專項規(guī)劃中涉及水土保持生態(tài)建設內容的征詢意見制度。不管是采用會議還是函件征詢意見，水利部門必須由專人負責，并將有關情況及回復意見寫出書面材料，存檔于水土保持統(tǒng)計管理人員處。二是部門相關水土保持生態(tài)建設項目通氣制度。每季一次、半年一次或不定期，主要交流新上項目情況、前期工作情況、項目審批情況、項目進度情況、年度完工情況和竣工驗收情況。三是水利部門行政區(qū)域年度水土保持公告編制及送達制度。水利部門每年根據水土保持監(jiān)測成果，匯總分析編制的《水土保持公報》或《水土保持監(jiān)測公報》，一定要及時送達相關部門，使其了解掌握水土流失動態(tài)及發(fā)展趨勢，避免盲目新上重復項目。

3.6 三項措施統(tǒng)計上報，具體處理方案和意見

3.6.1 封禁治理與封山育林

對于封禁區(qū)域，建議處理方案為：如果實施了補植補種，按實際造林株（穴）數與常規(guī)造林密度計算面積，作為年度水土流失治理造林面積統(tǒng)計上報，剩余的封禁面積作為預防保護面積上報；如果僅只是劃界樹牌，強化管理，依靠生態(tài)自然恢復提高植被覆蓋率，控制水土流失，計入年度重點預防保護面積；如果實施了封禁圍欄，圍欄長度作為線狀治理工程上報，圍欄內面積作為預防保護面積上報。

3.6.2 人工種草

建議處理方案為區(qū)別對待：若是一年生草類，在進行水土保持年度統(tǒng)計時，既計入當年新增治理面積，又計入當年減少的水土保持措施面積；若是多年生草類，當年種植數年收獲利用，在可利用的年限內，只在種植當年計入新增治理面積，其他年份不計；在草地退化喪失生態(tài)防護功能年份，計入當年減少的水土保持措施面積。

3.6.3 保土耕作

區(qū)別情況，采用不同的處理方式：在坡耕地或風蝕區(qū)耕地上實施保土耕作的當年，可作為新增水土保持措施統(tǒng)計上報；次年如果繼續(xù)保持保土耕作狀態(tài)，因上一年度作為新增治理面積已統(tǒng)計過，本年度就不再重復統(tǒng)計；次年如果恢復常規(guī)耕作，則應計入減少水土流失治理面積；次年如果實施了坡改梯，則按新增梯田面積統(tǒng)計上報。

3.7 補齊綜合規(guī)劃短板，使水土保持有據可依

鑒于目前全國有很多的縣（區(qū)、市）未編制水土保持綜合規(guī)劃，使得水土保持專項規(guī)劃及項目可性研究報告、初步設計及實施方案編制存在著一定的盲目性。建議水土保持重點縣盡快補齊水土保持綜合規(guī)劃短板，使新上水土保持生態(tài)建設項目有據可依，為年度水土保持準確統(tǒng)計上報打好堅實基礎。