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    湘江流域協(xié)同治理的機(jī)制創(chuàng)新與模式選擇研究

    2020-12-22 18:22:24彭文武段佳龍楊雨奇吳丹青
    福建茶葉 2020年4期
    關(guān)鍵詞:機(jī)制生態(tài)

    彭文武,曹 巍,段佳龍,楊雨奇,吳丹青

    (1.湖南交通工程學(xué)院,湖南衡陽 421001;2.衡陽幼兒師范高等??茖W(xué)校,湖南衡陽 421008)

    在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推進(jìn)座談會上,習(xí)近平總書記指出并強(qiáng)調(diào),必須堅持在堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略前提下,推動長江經(jīng)濟(jì)帶的長遠(yuǎn)發(fā)展。[1]而且,習(xí)近平總書記在2018年視察湖南時,再次強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”。對湖南來講,湘江輻射全省、聯(lián)通長江,守護(hù)好“湘江碧水”,加大湘江綜合治理,既是重大責(zé)任,也是推動高質(zhì)量發(fā)展的要求。[2]

    1 湘江流域協(xié)同治理現(xiàn)狀

    湖南省委著眼并立足于涯湖南可持續(xù)發(fā)展的歷史使命,作出了“共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略性部署,該戰(zhàn)略部署同樣是湘江區(qū)域為推進(jìn)湖南省鄉(xiāng)村建設(shè)作出的總指導(dǎo)方針和總遵循原則。應(yīng)該如何在“守護(hù)好湘江碧水”、留得住青山綠水的同時,通過進(jìn)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)以推動湘江流域地區(qū)的高質(zhì)發(fā)展并持續(xù)釋放客觀的經(jīng)濟(jì)動能?[3]近年來,湖南加大湘江綜合治理,助推湘江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展方面主要表現(xiàn)在以下五個方面:

    1.1 建設(shè)一批生態(tài)文明先行示范區(qū)。在湘江重點生態(tài)功能區(qū)域、沿線重點市縣全面推進(jìn)資源節(jié)約、生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)工作,深入建設(shè)生態(tài)文明先行試點示范區(qū)域,探究人類和自然和諧共存共生模式,嚴(yán)守“三條紅線”,即“水資源開發(fā)利用控制、水功能區(qū)限制納污、用水效率控制”,以加快“三水共治”,即:治理水污染、修復(fù)水生態(tài)、保護(hù)水資源工作;劃分重點流域,湘江源頭、中下游流域重點治理,加強(qiáng)環(huán)境聯(lián)動機(jī)制,強(qiáng)化重點流域生態(tài)環(huán)境綜合治理,形成并積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理工作經(jīng)驗。

    1.2 推進(jìn)生態(tài)工業(yè)園建設(shè)。針對一些沿江重化工園區(qū),要做好有序搬遷工作,以減少其環(huán)境壓力。推動各產(chǎn)業(yè)之間人力、資本、信息、物質(zhì)、技術(shù)等集成要素之間的共享,強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)內(nèi)部企業(yè)之間的雙向(縱、橫向)聯(lián)系,構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)綠色環(huán)保網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),養(yǎng)成協(xié)同發(fā)展的多行業(yè)產(chǎn)業(yè)集群;以“再利用、減量化、資源化”為原則,加快各經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出物、生產(chǎn)要素和廢棄物間的轉(zhuǎn)化循環(huán),減少廢棄物排放,提高資源利用的效率。

    1.3 完善和健全自然資源資產(chǎn)相關(guān)制度。持續(xù)完善資產(chǎn)負(fù)債表制度,健全資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,實施自然資源資產(chǎn)離任審計以及損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度。

    1.4 綠色發(fā)展考核評審制度推廣。實踐履行綠色發(fā)展觀念,推廣普及綠色發(fā)展考核評審制度,該制度包括生態(tài)保護(hù)、綠色生活、環(huán)境治理、資源利用、環(huán)境質(zhì)量、增長質(zhì)量等指標(biāo),旨在通過該制度的推廣,大幅度提高領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中生態(tài)環(huán)境保護(hù)質(zhì)保所占的權(quán)重。

    1.5 加速生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度的建立。在法律上,要明確各級(省、地市)政府作為賠償權(quán)利人的地位。如果個人、企業(yè)在隸屬湘江經(jīng)濟(jì)帶的各級(國家、?。┲攸c禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)有因開采資源、加工、運(yùn)輸?shù)刃袨樵斐晌廴镜那闆r,各級政府要及時啟動并進(jìn)入索賠程序。而造成污染的人、企業(yè)作為賠償義務(wù)人,應(yīng)當(dāng)按照評估鑒定結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的損害、修復(fù)賠償。

    2 湘江流域協(xié)同治理面臨的主要難題

    2.1 尚未形成統(tǒng)一聯(lián)動的體制機(jī)制。湘江流域管理具有以屬地管理為基礎(chǔ)“行政逐級發(fā)包”的特點,部門、地區(qū)各自為政的現(xiàn)象比較突出,橫向協(xié)同不到位,其只要表現(xiàn)為:流域生態(tài)環(huán)境治理時,地方政府和其職能部門更多注重本地方的利益。這與流域管理權(quán)責(zé)分工不明確、有效信息分散、不同行政區(qū)域政府各部門之間有效溝通欠缺有直接關(guān)聯(lián)。分工不明、溝通欠缺就導(dǎo)致了當(dāng)涉及流域內(nèi)的各個行政區(qū)域或部門之間出現(xiàn)矛盾和糾葛時,難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。流域相關(guān)生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效能得不到充分發(fā)揮,這也表明地位的虛化。

    2.2 監(jiān)督機(jī)制不健全,有關(guān)生態(tài)環(huán)境的專項法律法規(guī)尚不完善。雖然,在我國,關(guān)于流域生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)章、法規(guī)、法律已經(jīng)十幾部,如:《水污染防治法》,《水法》等。但是,針對湘江流域所設(shè)的專項、綜合性法律法規(guī)缺失。這就造成了針對流域管理的相關(guān)法律毫無系統(tǒng)性、體系性可言,可操作性匱乏。例如,在解決流域內(nèi)所特有的,像河湖空間管制、防洪減災(zāi)、水資源配置調(diào)度等問題時,需要依靠“行政機(jī)關(guān)間的個別博弈,很難真正實現(xiàn)穩(wěn)定且連續(xù)的管理”[4]。

    2.3 司法協(xié)同機(jī)制尚不健全。流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增速加快,開發(fā)利用流域內(nèi)水資源的活動也越發(fā)頻繁,這也導(dǎo)致了多方利益關(guān)系愈加紛雜,出現(xiàn)了更多涉及面廣、情況復(fù)雜的相關(guān)違法案件。相關(guān)流域的生態(tài)管理機(jī)構(gòu)也排查過屬于省際水事糾紛的案件,但是針對這些案件的解決方式主要為行政調(diào)查處理,方式單一,且這些案件基本上都在行政執(zhí)法階段消于無形,很難走入環(huán)境司法這一環(huán)節(jié)。思考其原由,可大致概括為:一、司法銜接機(jī)制和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系的不健全;二、針對生態(tài)環(huán)境相關(guān)的違法案件,其司法移送制度不到位;三、現(xiàn)行體制造成環(huán)境司法對流域整體的監(jiān)督弱化;四、缺乏可以有效懲治和處理跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境違法案件的司法手段。[5]

    2.4 協(xié)調(diào)跨界水污染相關(guān)糾紛的機(jī)制效力不足。因湘江上游、中游、下游都在以各自行政區(qū)域內(nèi)的利益最大化為目標(biāo),比如在進(jìn)行污染水排放、開發(fā)利用水資源等活動時,都優(yōu)先考慮本區(qū)域內(nèi)的利益,忽視了對其它區(qū)域的考慮,這就造成了其在生態(tài)環(huán)境治理上的目標(biāo)無法一致,也加大了協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的難度。再者,某些地方性政府會考慮付出治理成本的一致性,如果未付出相應(yīng)治理成本的其他區(qū)域也會因己方的治理受益,在某種程度上,也不去積極得采取或落實較為嚴(yán)格的措施進(jìn)行治理。雖然,河長制對于跨部門間的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題的解決有一定積極的幫助,但在實際的實踐活動中,因任職河長的負(fù)責(zé)程度高低不一,且各級別河長間也有無法協(xié)調(diào)的“差額變量”,種種因素也制約了協(xié)同治理應(yīng)取得的效果。[6]

    3 湘江流域協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新與模式選擇

    3.1 構(gòu)建協(xié)同管理制度,健全預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。構(gòu)建生態(tài)文明地區(qū)、區(qū)域合作制度,旨在實現(xiàn)以生物安全完整性、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性為核心的、權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為實現(xiàn)并促成政府間多形態(tài)、多層次的合作,應(yīng)完善部門聯(lián)動、部門職責(zé)統(tǒng)合制度,組建多元性的聯(lián)合治理體制和區(qū)域合作組織。同時,通過設(shè)立環(huán)?;稹⒙男懈鞑块T及地區(qū)環(huán)保職能、構(gòu)建覆蓋整個湘江經(jīng)濟(jì)流域的生態(tài)監(jiān)測、重點污染源監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),完善并健全湘江經(jīng)濟(jì)流域大氣質(zhì)量、環(huán)境土壤、水生態(tài)等的預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)。[7]

    3.2 建立健全多元化、市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,發(fā)揮市場作用。探索并出臺生態(tài)環(huán)保相關(guān)投資、融資政策,利用市場化的交易機(jī)制實現(xiàn)稀缺生態(tài)資源的優(yōu)化配置,提高利用效率。通過碳排放權(quán)、用水權(quán)、能源使用權(quán)、排污權(quán)等初始分配制度的建立和完善,以全國碳排放權(quán)交易中心為依托,更深一層的地推進(jìn)排污、排碳等的交易;探尋節(jié)能、水權(quán)、林權(quán)的交易試點,對預(yù)算管理、有償使用以及投資、融資進(jìn)行創(chuàng)新探索,養(yǎng)成并發(fā)展相應(yīng)的交易市場。建立市場化機(jī)制,引導(dǎo)把社會資本投入到綠色發(fā)展領(lǐng)域,推動第三方來治理生態(tài)環(huán)境污染。突破以往資金補(bǔ)償?shù)膯我谎a(bǔ)償方式,注重探索生態(tài)園共建、環(huán)保技術(shù)支持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多樣化的再生式補(bǔ)償手段,以實現(xiàn)受、補(bǔ)方共贏。

    3.3 提高公眾參與度。流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的治理,既離不開政府的支持,也離不開社會、公眾和各利益攸關(guān)方的參與。因此,為了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境社會協(xié)同治理的實現(xiàn),需要加強(qiáng)政府-公眾-社會的互動合作,明確并保證社會公眾對于治理流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的參與權(quán)、知情權(quán),完善并健全治理流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的公眾參與機(jī)制。建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度,受益區(qū)域需要對受損區(qū)域(指因流域生態(tài)環(huán)境喪失發(fā)展機(jī)會、承擔(dān)建設(shè)成本和環(huán)境保護(hù)工作)的區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償形式包括技術(shù)補(bǔ)償,提供異地發(fā)展權(quán)等形式,助力流域內(nèi)上游地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)養(yǎng)殖等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,通過該協(xié)同治理模式實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展。[8]

    3.4 創(chuàng)新負(fù)面清單模式。對資源承載能力、環(huán)境總量、環(huán)境準(zhǔn)入基準(zhǔn)以及相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格約束和控制。在兩項專項建設(shè)規(guī)劃中,針對性地采取措施,實現(xiàn)合理規(guī)劃。第一,在綠色生態(tài)廊道這項專項建設(shè)規(guī)劃中,把明令禁止開發(fā)、限制開發(fā)的沿江區(qū)域及產(chǎn)業(yè)明確下來,保障沿江岸線的留白空間和植綠空間,確保沿江岸線后方綠色空間最大化。第二,在綜合立體交通走廊這項建設(shè)專項規(guī)劃中,進(jìn)行科學(xué)、合理布局,確保生態(tài)用地占用最小化。

    3.5 完善環(huán)境評價協(xié)調(diào)機(jī)制。針對湘江經(jīng)濟(jì)帶實施戰(zhàn)略環(huán)評工程、并建立環(huán)評規(guī)劃相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過戰(zhàn)略環(huán)評工程,科學(xué)研究、判斷湘江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境影響,充分保障利于該流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的人口容量合理范圍、空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);完善環(huán)評規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制時,會把對湘江上游、中游以及下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為規(guī)劃編制與審查開發(fā)利用岸線、航道、濕地、水電、港口等要素的參考依據(jù)。

    3.6 加強(qiáng)法制建設(shè),提供法律保障。盡快完成《湘江保護(hù)法》的出臺,健全并完善湘江流域經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。應(yīng)結(jié)合流域生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)律,并統(tǒng)籌森林、湖泊、治污、防洪、港岸、航道、濕地等的生態(tài)問題進(jìn)行綜合考量,以明確在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法的過程當(dāng)中,生態(tài)環(huán)境部門的權(quán)威、核心地位。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍的執(zhí)法力度,并提高針對違反生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律的懲罰標(biāo)準(zhǔn)。

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