自然資源資產管理與國土空間規(guī)劃淺析

胡玉明

甘肅省自然資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000

根據聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（輔導讀本）》對于自然資源的定義和解析，所謂的自然資源，就是指一些天然存在的、有使用價值的、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和[1]。在實際生活中，自然資源扮演著橋梁和紐帶的角色，對社會經濟發(fā)展具有十分重要的作用，因此，加強并完善對自然資源資產的管理，符合我國社會發(fā)展的需求，同時也能促進其與空間規(guī)劃和經濟發(fā)展之間的協(xié)調，從而保證我國社會的健康、穩(wěn)定。

一、相關概念界定

筆者在上文已經對自然資源進行了簡單的闡述。那么什么是自然資源資產呢？在筆者看來，所謂的自然資源資產就是當前條件下所有的自然資源總和。而且，自然資源資產管理直接關系到資源環(huán)境的承載能力，在環(huán)境承載力評價中發(fā)揮著重要的作用。所謂的資源環(huán)境承載能力，是指在某一時期、某一狀態(tài)條件下，某一區(qū)域的環(huán)境資源所能承受的人口規(guī)模及經濟規(guī)模的大小。換句話說，就是該地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)所能承受的人類經濟與社會活動的限度。

根據中央全面深化改革委員會第六次會議審議并通過的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》對“國土空間規(guī)劃”的定義，國土空間規(guī)劃是指將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合并統(tǒng)一的規(guī)劃。這種“多規(guī)合一”，是黨中央做出的重大決策部署。早在2014年，國家發(fā)改委就開始在城鎮(zhèn)化建設過程中推行了“多規(guī)合一”，隨著自然資源部設立了國土空間用途管制司、國土空間規(guī)劃局和國土空間生態(tài)修復司三個專職機構，從行政架構上為“多規(guī)合一”的實施提供了保障[2]。

二、資源環(huán)境承載能力與國土空間規(guī)劃的關聯(lián)性分析

（一）資源環(huán)境承載能力評價是國土空間規(guī)劃的前提

在實際生活中，國土空間規(guī)劃人員通過綜合調查區(qū)域國土空間，并對其資源環(huán)境承載能力進行綜合評價，不僅能為我國國土空間規(guī)劃的制定提供數據支持，同時還能夠為區(qū)域經濟的持續(xù)發(fā)展和建設提供準確的資源數據參考，保障國土空間規(guī)劃可靠落地。

（二）國土空間規(guī)劃能調節(jié)資源環(huán)境承載能力

資源環(huán)境承載能力有著自身的極限，而通過科學進行國土空間規(guī)劃，尊重資源環(huán)境承載能力，在其極限范圍內合理進行社會經濟的發(fā)展建設及相關產業(yè)布局，能促進經濟的可持續(xù)發(fā)展，同時有效調節(jié)并發(fā)展資源環(huán)境的承載能力，實現(xiàn)二者的和諧共生。

（三）二者之間相互制約并相互影響

基于以上的分析，國土空間規(guī)劃與資源環(huán)境承載能力相互制約：國土空間規(guī)劃影響著資源環(huán)境承載能力的大小，而資源環(huán)境承載能力的大小則決定了國土空間規(guī)劃的布局，二者互相影響，通過科學判斷資源環(huán)境承載能力的大小可以合理進行國土空間規(guī)劃，而通過完善國土空間規(guī)劃又能改善并提高資源環(huán)境的承載能力。

三、當前我國資源環(huán)境承載能力與國土空間規(guī)劃存在的不足分析

（一）資源環(huán)境承載能力較低

改革開放以來，在經濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略下，隨著我國社會經濟發(fā)展水平的提高，環(huán)境資源卻遭到了嚴重的破壞，特別是工業(yè)化建設的加速，更是影響了環(huán)境資源的承載能力，使得我國的環(huán)境質量越來越差。正是這種犧牲資源環(huán)境的代價，導致我國資源環(huán)境的承載能力越來越低，自然生態(tài)環(huán)境受到嚴重的破壞[3]。目前，我國政府已經意識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，大力倡導綠色發(fā)展理念，倡導節(jié)能減排，強化環(huán)境修復，不斷提高資源環(huán)境的承載能力。

（二）國土空間規(guī)劃處于起步階段

改革開放以來，隨著社會經濟的發(fā)展，城市化建設的進程不斷加速，城市的規(guī)模越來越大，加之我國政府在國土空間規(guī)劃方面起步較晚，缺乏深入的研究。在這種快速發(fā)展的模式下，我國部分地區(qū)城市發(fā)展規(guī)劃比較混亂，城市土地利用關系紊亂，土規(guī)和城規(guī)矛盾突出，沒有根據資源環(huán)境的需求利用土地資源。為解決這一矛盾，全國開展國土空間總體規(guī)劃，但目前國土空間總體規(guī)劃正在起步階段，面臨種種困難。

四、加強自然資源管理與國土空間規(guī)劃的策略

在新時期新形勢下，我們必須結合實際開展城市群、都市圈和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制，科學布局我們的生產空間、生活空間和生態(tài)空間，體現(xiàn)出國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學性和協(xié)調性，強化國土空間規(guī)劃的權威，加強其對各專項規(guī)劃的指導約束作用[4]。在具體操作中，可以采用如下的措施：

（一）完善法律體系，科學定位國土空間規(guī)劃功能

正如筆者在上文所述，國土空間規(guī)劃是根據人口、資源、環(huán)境、經濟等進行基礎、長期以及戰(zhàn)略性的綜合規(guī)劃。要想加強自然資源管理與國土空間規(guī)劃，首先必須完善法律體系建設，并科學定位國土空間規(guī)劃的功能，這樣才能保障自然資源合理有序地開發(fā)保護，逐漸提升我國資源環(huán)境的承載能力。

（二）健全工作制度，構建完善的工作體系

隨著“多規(guī)合一”政策的實施，要想加強自然資源管理與國土空間規(guī)劃，我們還必須健全工作制度，構建完善的工作體系，這樣才能更好地利用資源環(huán)境承載能力的評價，更合理地進行國土空間的規(guī)劃，并不斷優(yōu)化國土空間規(guī)劃的流程，促使整個規(guī)劃工作各環(huán)節(jié)能相互銜接，緊密聯(lián)系，進而提高規(guī)劃工作的質量和效率，更好地為我國社會經濟的發(fā)展提供支撐，不斷增強我國的綜合國力。

（三）加強教育培養(yǎng)，提高規(guī)劃工作人員的綜合素養(yǎng)

在實際工作中，工作人員的工作能力直接關系到工作的質量和效率。因此，在完善法律體系、健全工作制度的同時，還必須加強教育培養(yǎng)，提高工作人員的綜合素質。在實際操作中，國土空間規(guī)劃部門應組織工作人員進行教育培訓，通過教育培訓提升他們的專業(yè)素養(yǎng)，提高他們的專業(yè)知識儲備，同時傳授他們相關的法律法規(guī)，促使他們能夠科學、合理、準確地判斷資源環(huán)境承載能力，進而科學進行國土空間規(guī)劃，促進社會的發(fā)展。

綜上所述，在“多規(guī)合一”政策實施的背景下，自然資源資產管理與國土空間規(guī)劃越來越受到人們的廣泛關注，且成為影響我國社會經濟發(fā)展建設的重要因素。因此，我們必須了解自然資源資產管理和國土空間規(guī)劃之間的關系及存在的不足，采取有效的措施，促進我國社會的發(fā)展進步，落實生態(tài)文明建設。