全球數(shù)據(jù)治理：挑戰(zhàn)與應(yīng)對

蔡翠紅 王遠(yuǎn)志

〔提? ?要〕 全球數(shù)據(jù)治理已成為當(dāng)前全球治理的重要內(nèi)容，其主要面臨兩方面挑戰(zhàn)：一是主權(quán)國家間在數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)跨境流動等數(shù)據(jù)治理議題上的主張相異，并競相提出了各自的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略;二是個人、企業(yè)與主權(quán)國家間數(shù)據(jù)權(quán)益存在失衡，亟需有效機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。為有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，推動全球數(shù)據(jù)治理體系走向有序、規(guī)范和協(xié)調(diào)，一方面，全球數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)采取數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理主張，鼓勵各主權(quán)國家或區(qū)域組織參與全球數(shù)據(jù)治理并構(gòu)建全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則;另一方面，為協(xié)調(diào)個人、企業(yè)和主權(quán)國家之間的數(shù)據(jù)利益，全球數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)構(gòu)建數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制，具體包括“人格權(quán)先行”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制、“財(cái)產(chǎn)化市場交易”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制和“匿名化戰(zhàn)略利用”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

〔關(guān) 鍵 詞〕全球治理、全球數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制

〔作者簡介〕蔡翠紅，復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授、博導(dǎo)

王遠(yuǎn)志，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院研究助理

〔中圖分類號〕D81

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2020）6期0038-19

當(dāng)代社會，全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)無處不在，正以無法察覺或不顯著的方式嵌入日常生活結(jié)構(gòu)甚至推動社會變革。人們渴望利用數(shù)據(jù)來解決問題，改善福祉，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。數(shù)據(jù)逐漸成為當(dāng)代社會重要的潛在資源之一，數(shù)據(jù)治理正成為全球治理的重要議題。但綜觀當(dāng)前的全球數(shù)據(jù)治理，其不僅面臨主權(quán)國家間數(shù)據(jù)治理不同主張的沖突，還面臨個人、企業(yè)與主權(quán)國家間數(shù)據(jù)權(quán)益失衡等多重挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)并推動全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程向前發(fā)展，已是學(xué)界和實(shí)務(wù)界亟待研究的重要問題。

一、全球數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵與重要性

隨著全球化的推進(jìn)，治理已逐漸從局部的、領(lǐng)域的市場治理、地方治理、城市治理，走向全面的、綜合的政府治理、國家治理;從國內(nèi)治理走向全球治理。作為全球治理的細(xì)分治理領(lǐng)域之一，全球數(shù)據(jù)治理具有其獨(dú)特內(nèi)涵和意義。

全球數(shù)據(jù)治理指的是在全球范圍內(nèi)，各治理主體依一定的規(guī)則對全球數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集、存儲、流動等各個環(huán)節(jié)以及與之相關(guān)的各行為體的利益進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)的過程。例如，在各行為體參與全球數(shù)據(jù)治理的交往中，對數(shù)據(jù)權(quán)屬的明確、對數(shù)據(jù)安全的保障、對數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管和對數(shù)據(jù)跨境流動的法律規(guī)制等等，都屬于全球數(shù)據(jù)治理的范疇。

關(guān)于全球數(shù)據(jù)治理的具體內(nèi)涵，有三點(diǎn)需要進(jìn)一步厘清。其一，數(shù)據(jù)是全球數(shù)據(jù)治理的直接治理對象。廣義的數(shù)據(jù)治理還包括“依靠數(shù)據(jù)的治理”，即利用數(shù)據(jù)創(chuàng)新社會治理思路，將數(shù)據(jù)治理與社會治理總體變革相聯(lián)系。隨著數(shù)據(jù)資源在社會生活中重要性的增加，以及其對傳統(tǒng)社會治理模式變革的極大推動作用，“依靠數(shù)據(jù)的治理”也日益成為數(shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容。但由于要實(shí)現(xiàn)“依靠數(shù)據(jù)的治理”首先需解決“針對數(shù)據(jù)的治理”，且當(dāng)前全球數(shù)據(jù)治理的主要問題仍集中于“針對數(shù)據(jù)的治理”，因此目前全球數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵仍應(yīng)限縮在狹義范圍內(nèi)，即“針對全球數(shù)據(jù)的治理”。

其二，全球數(shù)據(jù)治理是在大數(shù)據(jù)時代的背景下展開的，但“大數(shù)據(jù)”的概念與“數(shù)據(jù)”并不相同，不容混淆。一般而言，“數(shù)據(jù)”是指伴隨人類生產(chǎn)、生活等各種行為產(chǎn)生并以某種方式記錄下來的原始記錄。而“大數(shù)據(jù)”指的是大規(guī)模數(shù)據(jù)的集合形成的一種數(shù)據(jù)形態(tài)。根據(jù)著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫（McKinsey）的定義，“大數(shù)據(jù)”為容量超出傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件獲取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集合。此外，“大數(shù)據(jù)時代”則指的是一個時間階段，其時代特征表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和應(yīng)用十分廣泛。因此，三者屬不同概念，“數(shù)據(jù)”才是當(dāng)前全球數(shù)據(jù)治理的直接治理對象。

其三，全球數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)進(jìn)行全局性、綜合性的治理，所要達(dá)成的是一種整體善治的目標(biāo)。早期數(shù)據(jù)治理被視為一種管理行為，強(qiáng)調(diào)對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的決策制定和職責(zé)劃分。但這種定義并未能體現(xiàn)“治理”的應(yīng)有之義，因而其概念逐漸被界定為一個規(guī)劃了特定組織中數(shù)據(jù)的角色、功能和程序以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的妥善管理并作為一種戰(zhàn)略資產(chǎn)使用的框架，認(rèn)為其為組織內(nèi)人員、流程、技術(shù)等的協(xié)作提供了一種模式。因此，全球數(shù)據(jù)治理也應(yīng)當(dāng)并不局限于對數(shù)據(jù)的“管理”，而應(yīng)以全局性的觀念看待全球數(shù)據(jù)的價值，并嘗試探索出一套相對全面和完善的全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則。

推行全球數(shù)據(jù)治理，一方面是回應(yīng)全球數(shù)據(jù)發(fā)展之關(guān)切，另一方面更是因?yàn)橥菩腥驍?shù)據(jù)治理本身具有重要的意義和極大的優(yōu)越性。主要體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，有助于促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)范化和有序化，進(jìn)一步推進(jìn)全球數(shù)據(jù)保護(hù)，防范全球性數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。全球經(jīng)貿(mào)交易、技術(shù)交流、資源分享、共同打擊數(shù)據(jù)犯罪都會帶來跨境數(shù)據(jù)流動。然而，數(shù)據(jù)的跨境傳輸、存儲和應(yīng)用環(huán)節(jié)存在著各種安全風(fēng)險，不僅可能被截獲、篡改、偽造、泄露，而且不同國家或區(qū)域組織制定的不同的數(shù)據(jù)政策和法律的差異還可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)所有者和使用者權(quán)限模糊，從而產(chǎn)生數(shù)據(jù)被濫用和數(shù)據(jù)合規(guī)等問題。全球數(shù)據(jù)治理的推進(jìn)將進(jìn)一步深化各國在全球數(shù)據(jù)安全保護(hù)方面的共識，增強(qiáng)全球性數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的應(yīng)對能力，加快形成全球范圍內(nèi)的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，促進(jìn)全球數(shù)據(jù)資源的合作利用和開放共享。

第二，有助于促進(jìn)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為全球數(shù)據(jù)交往提供指引?！度驍?shù)字經(jīng)濟(jì)新圖景（2019年）》（國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書）顯示，2018年全球47個國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)總規(guī)模超過30.2萬億美元，占GDP總量的比重高達(dá)40.3%，其中有38個國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)增速顯著高于同期GDP增速。在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展已呈蓬勃之勢的背景下，全球數(shù)據(jù)治理可以通過構(gòu)建相應(yīng)的全球數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)則為人們提供較為明確的預(yù)期，有助于打通各國間的數(shù)據(jù)貿(mào)易壁壘，從而有利于進(jìn)一步掃除數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，促進(jìn)信息化產(chǎn)品和服務(wù)跨境運(yùn)營和商業(yè)拓展，推動信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。

第三，有助于促進(jìn)全球治理體系的完善，推動全球善治的形成。數(shù)據(jù)作為第四次工業(yè)革命中最為活躍的技術(shù)創(chuàng)新要素，正在全面重構(gòu)全球生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)等領(lǐng)域，對全球競爭、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會生活等方面產(chǎn)生全面深刻影響。數(shù)據(jù)治理已成為全球治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。全球治理能力的提高有賴于全球各個領(lǐng)域尤其是重點(diǎn)領(lǐng)域的高效治理，全球治理體系的完善有賴于全球各個領(lǐng)域尤其是重點(diǎn)領(lǐng)域治理機(jī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，在全球?qū)用鎸?shù)據(jù)這一重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行治理，將切實(shí)推動全球治理體系的完善。

第四，有助于促進(jìn)協(xié)同治理，幫助發(fā)展中國家推進(jìn)和完善國內(nèi)數(shù)據(jù)治理。全球治理與國家治理互動融合的“整體性治理”正隨著人類知識的發(fā)展和治理實(shí)踐能力的提高而成為一種趨勢。推動全球治理與國家治理的雙向有效互動正逐漸成為共識，而全球數(shù)據(jù)治理能促進(jìn)這種互動作用。一方面，發(fā)展中國家的國內(nèi)數(shù)據(jù)治理在全球數(shù)據(jù)治理背景下展開，全球數(shù)據(jù)治理的部分規(guī)則會內(nèi)化為國家數(shù)據(jù)治理。全球數(shù)據(jù)治理推進(jìn)過程中所形成的相對成熟的治理機(jī)制、治理思路等可為發(fā)展中國家提供借鑒，用以完善國內(nèi)數(shù)據(jù)治理。另一方面，當(dāng)前部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已經(jīng)在國家數(shù)據(jù)治理上先試先行，并積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而其中相對成熟的經(jīng)驗(yàn)，可以在全球數(shù)據(jù)治理中予以推廣、借鑒和移植。數(shù)據(jù)的國別式治理經(jīng)驗(yàn)的形成和推廣，將有效推進(jìn)全球數(shù)據(jù)治理的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“國家治理的世界秩序意義”。

二、全球數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)

認(rèn)清當(dāng)前全球數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀及所面臨的挑戰(zhàn)，是推行全球數(shù)據(jù)治理的第一步。綜觀當(dāng)前的全球數(shù)據(jù)治理，作為治理對象的“數(shù)據(jù)”體量已十分龐大，與之相伴的消費(fèi)者隱私和數(shù)據(jù)安全方面的風(fēng)險正在進(jìn)一步加大，全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)泄露愈發(fā)普遍，所造成的損失也日益加劇。同時，現(xiàn)有的全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制仍不完善，存在碎片化、滯后化等諸多現(xiàn)實(shí)困境，既缺乏專門的全球性數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，也未能在現(xiàn)有零碎治理機(jī)制之間達(dá)成協(xié)調(diào)，并引發(fā)了諸多具體的挑戰(zhàn)。

具體而言，由于政府、私營部門和市民社會是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的重要主體，相互間存在著不同的利益主張，導(dǎo)致了在治理機(jī)制構(gòu)建進(jìn)程中的多層次沖突。因此，在全球數(shù)據(jù)治理中，圍繞個人、企業(yè)和主權(quán)國家這三大至關(guān)重要的主體，產(chǎn)生了諸多問題，從而使當(dāng)前全球數(shù)據(jù)治理面臨兩方面挑戰(zhàn)：一方面是個人與個人、企業(yè)與企業(yè)、主權(quán)國家與主權(quán)國家等同一主體之間的數(shù)據(jù)權(quán)益或主張沖突;另一方面則是個人、企業(yè)與主權(quán)國家等不同主體之間圍繞數(shù)據(jù)權(quán)益產(chǎn)生的沖突。

個人與個人、企業(yè)與企業(yè)的數(shù)據(jù)權(quán)益沖突是現(xiàn)實(shí)生活中較為常見的數(shù)據(jù)治理議題，但其并非全球數(shù)據(jù)治理的重點(diǎn)問題。因此，本文在探討同一主體間數(shù)據(jù)權(quán)益或主張沖突問題上，僅著重探討不同主權(quán)國家間的數(shù)據(jù)治理主張沖突以及由此帶來的挑戰(zhàn)。

（一）主權(quán)國家間數(shù)據(jù)治理的不同主張及沖突

隨著數(shù)據(jù)的跨區(qū)域流動日益頻繁，主權(quán)國家謀求數(shù)據(jù)資源管理和控制的主張愈發(fā)強(qiáng)烈，“數(shù)據(jù)主權(quán)”（Data Sovereignty）這一概念因而逐漸興起，也日益成為各主權(quán)國家提出數(shù)據(jù)治理主張的理論基礎(chǔ)。本文對數(shù)據(jù)主權(quán)概念采用狹義理解，即數(shù)據(jù)主權(quán)僅指國家數(shù)據(jù)主權(quán)，為以國家為中心的公權(quán)力對本國數(shù)據(jù)進(jìn)行控制、管理和利用的權(quán)力。在國家數(shù)據(jù)主權(quán)的理論支撐下，各主權(quán)國家紛紛依據(jù)各自不同的國情和利益訴求提出了自身的數(shù)據(jù)治理主張。因而，在全球?qū)用婢彤a(chǎn)生了數(shù)據(jù)治理主張的碰撞與沖突，進(jìn)而為全球數(shù)據(jù)治理的推進(jìn)帶來了一系列挑戰(zhàn)。

第一，各國對個人數(shù)據(jù)的權(quán)屬認(rèn)識不統(tǒng)一，導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)治理中對個人數(shù)據(jù)采用何種保護(hù)路徑爭論不休。用詞上，歐洲國家傾向于采用“數(shù)據(jù)保護(hù)”（Data Protection）一詞，而歐洲以外國家往往采用“隱私保護(hù)”（Protection of Privacy）、“數(shù)據(jù)隱私”（Data Privacy）或“信息隱私”（Information Privacy）等詞，但都是用來指代與個人數(shù)據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)處理上的規(guī)制。措詞上的差異反映出不同國家在數(shù)據(jù)保護(hù)路徑上的差異。即歐盟國家將個人數(shù)據(jù)視作公民的基本權(quán)利，具有憲法意義，因此在立法上確立了較為嚴(yán)格的個人信息保護(hù)模式，并在一體化進(jìn)程中不斷推進(jìn)個人數(shù)據(jù)保護(hù)立法。而美國等其他國家則傾向于將個人數(shù)據(jù)信息納入隱私權(quán)保護(hù)框架內(nèi)，試圖通過隱私權(quán)的寬松解釋解決個人數(shù)據(jù)保護(hù)問題，并在司法實(shí)踐中逐步確立相應(yīng)規(guī)則。在中國，個人信息權(quán)早期被納入一般人格權(quán)保護(hù)，并獲司法實(shí)踐支持。隨后個人信息權(quán)又被界定為一種具體人格權(quán)，意圖通過構(gòu)建人格權(quán)屬保護(hù)體系以增強(qiáng)個人數(shù)據(jù)保護(hù)。隨著《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）的頒布，人格權(quán)編獨(dú)立成編，個人信息保護(hù)正式被立法納入人格權(quán)保護(hù)的范疇，標(biāo)志著中國對個人數(shù)據(jù)的保護(hù)仍主要采人格權(quán)保護(hù)路徑。由此可見，不同主權(quán)國家對個人數(shù)據(jù)所采取的不同觀點(diǎn)，導(dǎo)致了其保護(hù)個人數(shù)據(jù)路徑的差異。

第二，各國所秉持的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制理念與主張不同，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)跨境流動受限，數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力難以充分發(fā)揮。2016年歐盟通過了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，以下簡稱“GDPR”），并于2018年5月正式實(shí)施，其中將個人數(shù)據(jù)權(quán)利視作基本人權(quán)。GDPR對數(shù)據(jù)的跨境流動做出了嚴(yán)格的限制，如第五章“向第三國或國際組織傳輸個人數(shù)據(jù)”的第四十五條所規(guī)定的“充分保護(hù)原則”，要求數(shù)據(jù)接收國/地區(qū)確保達(dá)到充分水平的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，才允許數(shù)據(jù)進(jìn)行跨境流動。這種“人權(quán)與隱私優(yōu)先、自由流動保障居其次”的一般數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制思路，也成為了歐盟規(guī)制各類具體數(shù)據(jù)跨境流動的基礎(chǔ)，更是歐盟在全球數(shù)據(jù)治理中所秉持的數(shù)據(jù)跨境治理主張。而與之不同的是，美國政府不希望采取諸如GDPR如此嚴(yán)格的措施，減損或擾亂美國與其他國家之間正常的貿(mào)易合作甚至制造貿(mào)易壁壘。立足于自身的信息優(yōu)勢地位并受自由經(jīng)濟(jì)觀念的影響，在數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制問題上，美國秉持在安全可控前提下最大程度促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動的治理主張，并力求通過簽訂雙邊或多邊協(xié)議形成自身的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制體系，以充分促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，在美國與韓國達(dá)成的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》（KORUS FTA）以及美國與墨西哥、加拿大最新達(dá)成的《美墨加協(xié)定》（USMCA）中，美國均在其中主導(dǎo)加入了數(shù)據(jù)跨境自由流動的相關(guān)條款。

為緩和在數(shù)據(jù)跨境流動問題上的分歧及促進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)發(fā)展，在《安全港協(xié)定》實(shí)質(zhì)失效后，美歐于2016年7月就數(shù)據(jù)傳輸重新達(dá)成《隱私盾協(xié)議》，從而實(shí)現(xiàn)了從《安全港協(xié)定》到《隱私盾協(xié)議》的轉(zhuǎn)變。2020年7月，實(shí)施近四年的《隱私盾協(xié)議》再次被歐盟法院裁決無效，美歐之間的數(shù)據(jù)跨境傳輸再度出現(xiàn)重大挑戰(zhàn)，雙方不得不重啟談判。從《安全港協(xié)定》和《隱私盾協(xié)議》的談判歷程和內(nèi)容來看，兩者都是美歐互相妥協(xié)的結(jié)果，其在數(shù)據(jù)跨境流動治理問題上的分歧并未消失。除美歐之外的其他主權(quán)國家，在數(shù)據(jù)跨境流動問題上也各有不同主張，如俄羅斯高度強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)優(yōu)先并通過要求數(shù)據(jù)本地存儲的方式來限制數(shù)據(jù)跨境流動，澳大利亞采取分類管理、分級標(biāo)識、強(qiáng)制性指南與推薦性指南相結(jié)合的折中措施來規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動?？梢?，不同主權(quán)國家在數(shù)據(jù)跨境流動主張上的分歧，為全球數(shù)據(jù)治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一帶來了極大的困難。

第三，各國為謀求數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價值，爭相制定數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，從而導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)開發(fā)競爭加劇，國家間不對稱和不平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)一步凸顯。網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)已經(jīng)、正在而且還將持續(xù)轉(zhuǎn)變成為一種戰(zhàn)略資源。在奧巴馬政府時期，美國就將數(shù)據(jù)定義為“未來的新石油”，并將大數(shù)據(jù)發(fā)展提升到戰(zhàn)略高度。2012年3月，奧巴馬政府提出《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃》（Big Data Research and Development Initiative），宣布投入超過2億美元以大幅改進(jìn)數(shù)據(jù)訪問、收集和匯總所需的工具和技術(shù)，旨在加快美國科學(xué)和工程領(lǐng)域發(fā)展的步伐，并加強(qiáng)國家安全。特朗普政府亦致力于穩(wěn)步推進(jìn)數(shù)據(jù)挖掘和利用。2018年5月，白宮行政管理和預(yù)算局聯(lián)合開放數(shù)據(jù)中心共同主辦了一場關(guān)于將數(shù)據(jù)用作戰(zhàn)略資產(chǎn)的圓桌會議，意在制定改善聯(lián)邦政府服務(wù)、為美國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造價值和就業(yè)機(jī)會的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。為了提升大數(shù)據(jù)信息挖掘和獲取能力，英國政府2010年上線政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站（Data.gov.uk），并在此基礎(chǔ)上于2013年發(fā)布了新的政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略。2015年，英國政府承諾將開放部分核心公共數(shù)據(jù)庫，并將投資建立世界上首個“開放數(shù)據(jù)研究所”。澳大利亞政府信息管理辦公室（AGIMO）成立了“大數(shù)據(jù)工作組”，并于2013年8月發(fā)布了《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，在國家層面提出了六條大數(shù)據(jù)指導(dǎo)原則。日本于2013年提出新的信息通信技術(shù)（ICT）發(fā)展戰(zhàn)略，以創(chuàng)造新的高附加值企業(yè)、解決社會問題、提高和增強(qiáng)ICT基礎(chǔ)設(shè)施，并逐漸形成智慧日本ICT戰(zhàn)略整體布局。在2019年6月舉行的二十國集團(tuán)（G20）峰會上，日本首相安倍晉三再次表示將致力于推進(jìn)數(shù)據(jù)流通，并與世界貿(mào)易組織（WTO）合作制定全球數(shù)據(jù)流通規(guī)則。繼發(fā)布GDPR對一般數(shù)據(jù)保護(hù)作出整體規(guī)制后，歐盟又于2020年2月發(fā)布《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（A European Strategy for Data），指出要創(chuàng)建一個真正的數(shù)據(jù)單一市場且面向世界開放，并利用數(shù)據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造價值?？梢?，世界范圍內(nèi)的主要科技強(qiáng)國都在謀劃布局相應(yīng)的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，并造成了全球范圍內(nèi)數(shù)據(jù)規(guī)制政策的差異，進(jìn)而加劇了各國家或地區(qū)之間有關(guān)數(shù)據(jù)治理政策的沖突，為全球數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)一和有序化帶來了一定的挑戰(zhàn)。

更深層次的挑戰(zhàn)在于，世界已經(jīng)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)政治的新階段，世界各國陸續(xù)作出反應(yīng)并逐漸形成“武器化的相互依存”狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)互動使得國家間處于相互依存的狀態(tài)，并產(chǎn)生了新的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)是國家間的不對稱和不平等加劇，占據(jù)網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)優(yōu)勢的國家能夠?qū)⑵髽I(yè)乃至整個國家從全球網(wǎng)絡(luò)中剔除，從而產(chǎn)生深遠(yuǎn)的后果。從全球數(shù)據(jù)治理的角度而言，全球范圍內(nèi)就數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)共享所導(dǎo)致的國家間相互依存的狀態(tài)將越來越緊密，同時隨著主要發(fā)達(dá)國家和技術(shù)強(qiáng)國持續(xù)推行數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，如何防范部分主權(quán)國家被剔除出全球數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、平衡各國的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和國家利益，已經(jīng)成為全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中所面臨的巨大挑戰(zhàn)，也是未來全球數(shù)據(jù)治理亟待解決的重點(diǎn)問題。

（二）個人、企業(yè)與主權(quán)國家間數(shù)據(jù)權(quán)益的失衡

全球數(shù)據(jù)治理中，個人享有個人數(shù)據(jù)權(quán)利，并尋求多種路徑實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù);企業(yè)對經(jīng)過企業(yè)再加工的數(shù)據(jù)享有權(quán)利，以最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價值，謀求企業(yè)發(fā)展;主權(quán)國家獲得了享有數(shù)據(jù)主權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)，已經(jīng)或者正在制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，以維護(hù)國家安全并最大化國家利益。但三者的訴求存在失衡，甚至在實(shí)踐中存在一定的沖突。

第一，個人數(shù)據(jù)權(quán)利易受不正當(dāng)企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利侵犯。個人與企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利界限不明，導(dǎo)致企業(yè)侵犯個人數(shù)據(jù)權(quán)利的行為層出不窮。某些個人用戶雖然意識到企業(yè)正在收集自身信息，但他們并不清楚自己的信息是否會被進(jìn)一步處理，也不清楚這些信息將以何種方式被處理，最終流向何處。部分跨國公司在個人不知情的情況下采集了相關(guān)個人數(shù)據(jù)，并依托自身的信息優(yōu)勢對其進(jìn)行跨境轉(zhuǎn)移，它們極有可能對數(shù)據(jù)進(jìn)行濫用，以謀求不正當(dāng)?shù)钠髽I(yè)利益。全球范圍內(nèi)，部分商業(yè)巨頭違規(guī)使用個人數(shù)據(jù)而遭受監(jiān)管部門處罰的案例屢見不鮮。2019年1月，法國國家信息與自由委員會便以違反數(shù)據(jù)隱私保護(hù)相關(guān)規(guī)定為由對美國谷歌公司開出了一張5000萬歐元的罰單，其認(rèn)為谷歌公司在處理個人用戶數(shù)據(jù)時存在缺乏透明度、用戶獲知信息不便、廣告訂制缺乏有效的自愿原則等問題。2020年6月，德國最高法院作出裁定，要求Facebook必須遵守德國反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的一項(xiàng)限制收集用戶數(shù)據(jù)的命令，即在沒有特別許可的情況下，停止自動收集WhatsApp或Instagram等應(yīng)用程序使用者的數(shù)據(jù)。這些侵犯公民隱私的企業(yè)行為層出不窮的原因，實(shí)際上是當(dāng)前的全球數(shù)據(jù)治理中缺乏對企業(yè)使用個人數(shù)據(jù)體系化的規(guī)制。各主權(quán)國家對個人數(shù)據(jù)的保護(hù)路徑意見不一，個人和企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利未能實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)與合理規(guī)范，導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中亂象不斷，既不利于數(shù)據(jù)隱私的保護(hù)，也不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，主權(quán)國家與企業(yè)數(shù)據(jù)資源不對稱，數(shù)據(jù)主權(quán)的實(shí)現(xiàn)困難重重，依托數(shù)據(jù)主權(quán)實(shí)現(xiàn)高效數(shù)據(jù)治理仍存在現(xiàn)實(shí)障礙。一方面，大量的數(shù)據(jù)被跨國互聯(lián)網(wǎng)信息巨頭實(shí)際占有和使用，主權(quán)國家對部分關(guān)鍵甚至具有戰(zhàn)略價值的重要數(shù)據(jù)缺少實(shí)際控制，無法在國家治理層面直接應(yīng)用企業(yè)數(shù)據(jù)。另一方面，主權(quán)國家在不直接掌握部分重要數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)困境下，缺乏與企業(yè)就數(shù)據(jù)權(quán)利互動溝通的有效機(jī)制，從而一定程度上延緩了各主權(quán)國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也阻礙了全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和繁榮。國際數(shù)據(jù)公司（IDC）2019年1月發(fā)布的白皮書顯示，到2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈，其中企業(yè)級數(shù)據(jù)圈將從2015年占中國數(shù)據(jù)圈的49%增長到2025年的69%?？梢姡髽I(yè)數(shù)據(jù)在整體數(shù)據(jù)中占據(jù)大部分比例。而這一資源不對稱的現(xiàn)狀，將使得主權(quán)國家在全球數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中無法切實(shí)掌握數(shù)據(jù)資源并對其展開有效治理。

第三，國家數(shù)據(jù)主權(quán)與個人數(shù)據(jù)權(quán)利不相協(xié)調(diào)，甚至產(chǎn)生沖突。個人數(shù)據(jù)權(quán)利依賴國家法律法規(guī)、政策和相關(guān)配套措施的保障，而國家基于保護(hù)人權(quán)和隱私的目的承擔(dān)公民個人數(shù)據(jù)保護(hù)的國家責(zé)任。然而，國家在治理過程中需要使用大量數(shù)據(jù)，其中不乏眾多個人數(shù)據(jù)。而個人數(shù)據(jù)中又含有大量隱私信息，國家調(diào)取、查閱個人數(shù)據(jù)的過程可能造成個人數(shù)據(jù)信息的頻繁流動甚至帶來泄露的風(fēng)險，而且這種獲取的過程極有可能是秘密的、信息不對稱的，存在侵犯個人數(shù)據(jù)權(quán)利的風(fēng)險。再如，國家在特定的緊急情況下，為服務(wù)公共利益的需要，強(qiáng)制且未經(jīng)同意地獲取特定個人的數(shù)據(jù)信息，也極易造成國家數(shù)據(jù)主權(quán)與個人數(shù)據(jù)權(quán)利的對立。甚至實(shí)踐中存在為保護(hù)一國的國家安全或重要利益，獲取他國國民數(shù)據(jù)信息的行為。如美國在“9·11”事件之后頒布的《愛國者法案》中就規(guī)定，無需數(shù)據(jù)主體的事先同意，美國政府可以獲取任何存儲于美國數(shù)據(jù)中心的信息或者是美國公司所存儲的信息。該法案下，政府獲取相關(guān)信息后，數(shù)據(jù)主體極可能并不知情。2013年曝光的“棱鏡門”事件更是反映了以美國為首的部分國家非法侵占他國個人數(shù)據(jù)、破壞個人隱私的事實(shí)。總之，當(dāng)前全球數(shù)據(jù)治理中，國家數(shù)據(jù)主權(quán)的權(quán)力邊界仍有待厘清，其與個人數(shù)據(jù)權(quán)利的關(guān)系仍有待協(xié)調(diào)。

三、推動全球數(shù)據(jù)治理的路徑

面對全球數(shù)據(jù)治理的種種挑戰(zhàn)，國際社會尚未形成成熟的治理機(jī)制。全球數(shù)據(jù)治理不僅在主體上呈現(xiàn)多元化，而且沒有專門的全球性數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，已有的治理機(jī)制之間也缺乏明確的職能分配和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排。有關(guān)數(shù)據(jù)治理的討論大多被置于全球多邊合作的框架之下，因此在探討數(shù)據(jù)治理議題時可能會與其他相關(guān)議題穿插進(jìn)行，從而導(dǎo)致有關(guān)數(shù)據(jù)治理的對話與合作趨于泛化，大大降低了全球數(shù)據(jù)治理的有效性。當(dāng)前，有關(guān)全球數(shù)據(jù)治理的主張散見于與數(shù)據(jù)有關(guān)的各個具體領(lǐng)域，其中最為突出也最受關(guān)注的便是各主權(quán)國家在數(shù)據(jù)跨境流動治理主張上的差異。全球統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境治理規(guī)則迄今未見雛形。因此，從整體上對全球數(shù)據(jù)治理體系進(jìn)行建構(gòu)，以應(yīng)對全球數(shù)據(jù)治理的多重挑戰(zhàn)，已十分迫切。具體而言，可以從以下兩方面進(jìn)行應(yīng)對：

（一）加強(qiáng)整體治理，推動建立全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則

未來全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制的形成，一定程度上取決于對全球數(shù)據(jù)治理路徑和主張的選擇。數(shù)字時代，算法和數(shù)字平臺塑造并約束著相關(guān)主體的行為，既成的法律往往難以執(zhí)行，決策者對治理路徑的選擇將在一定程度上影響數(shù)據(jù)發(fā)展的走向，引導(dǎo)整體治理機(jī)制的形成。在借鑒和吸收已有的相對成熟的數(shù)據(jù)治理措施的基礎(chǔ)上，面對全球數(shù)據(jù)治理中的不同主張，各主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合自身國情，形成并完善自身的數(shù)據(jù)治理主張，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一。此外，各主權(quán)國家還可以通過積極參與全球數(shù)據(jù)治理，將自身數(shù)據(jù)治理主張推向全球并謀求完善，進(jìn)而推動全球性數(shù)據(jù)治理規(guī)則的形成。

1.妥善協(xié)調(diào)各主權(quán)國家的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的共享

在全球數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐中，不同主權(quán)國家或地區(qū)業(yè)已根據(jù)自身利益訴求，制定了相應(yīng)的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，以謀求實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略利用，并進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價值，由此導(dǎo)致國家間的不對稱和不平等不斷加劇。如何防范部分主權(quán)國家被剔除出全球數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、平衡各國的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和國家利益，日益成為全球數(shù)據(jù)治理層面亟待解決的問題。而反觀現(xiàn)實(shí)，目前零散的、未成體系化的治理機(jī)制并不能發(fā)揮協(xié)調(diào)各方、互助合作和實(shí)現(xiàn)價值共享的作用，因而需要重新構(gòu)建。

具體而言，應(yīng)推進(jìn)將聯(lián)合國及各區(qū)域組織作為全球數(shù)據(jù)治理的重要平臺，由其妥善協(xié)調(diào)組織內(nèi)各主權(quán)國家或地區(qū)的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，化解各國在數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略上的沖突，促進(jìn)各方在互利合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略數(shù)據(jù)的共享。其中，以聯(lián)合國為首的全球性數(shù)據(jù)治理平臺，可以更多關(guān)注全球各國、各地區(qū)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的平衡發(fā)展，組織全球數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的多邊洽談并構(gòu)建相關(guān)洽談和磋商機(jī)制，協(xié)調(diào)各國、各地區(qū)的數(shù)據(jù)利益，力爭使數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價值為全球所共享。在聯(lián)合國整體治理框架下，各區(qū)域組織可以發(fā)揮其區(qū)域內(nèi)緊密合作的優(yōu)勢，打造更加精細(xì)化、具體化的數(shù)據(jù)治理實(shí)施方案。

2.加快形成全球數(shù)據(jù)治理整體框架，完善數(shù)據(jù)保護(hù)法律法規(guī)

由于借助互聯(lián)網(wǎng)而獲得不斷發(fā)展的商業(yè)活動和國際市場的極大擴(kuò)張，企業(yè)正在收集和傳輸比以往更多的跨境數(shù)據(jù)。其結(jié)果便是，全球各國政府都在積極地制定或完善法律法規(guī)以更好地保護(hù)公民的個人數(shù)據(jù)，無論這些數(shù)據(jù)是私人擁有還是政府擁有，是本地的還是境外的。自1980年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）率先出臺《隱私保護(hù)與個人數(shù)據(jù)跨境流動準(zhǔn)則》（Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data，以下簡稱OECD準(zhǔn)則）這一首份有關(guān)信息化背景下隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)跨境流動的法律文件以來，無論在國際交往還是國內(nèi)治理層面，均已產(chǎn)生眾多與數(shù)據(jù)治理有關(guān)的法律法規(guī)。其中，最具影響力的立法當(dāng)屬歐盟GDPR的頒布，其對數(shù)據(jù)保護(hù)采取的強(qiáng)有力規(guī)制，為世界范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)保護(hù)立法提供了范本和借鑒思路。

但是，當(dāng)前全球數(shù)據(jù)治理的規(guī)則機(jī)制大部分仍局限于國內(nèi)或區(qū)域?qū)用妫驍?shù)據(jù)治理的整體框架還未形成，全球?qū)用娼y(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)體系更是未見雛形。這不僅給數(shù)據(jù)跨境流動造成了障礙，更為全球范圍內(nèi)有關(guān)數(shù)據(jù)糾紛的法律適用帶來了困惑。因此，為有效推進(jìn)全球數(shù)據(jù)治理，各國除了應(yīng)當(dāng)在已有立法的基礎(chǔ)上，不斷健全和完善國內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)之外，還應(yīng)通過國際交流、對話和談判的方式加快形成全球數(shù)據(jù)治理的整體框架，并發(fā)展出相對完善和健全的國際數(shù)據(jù)保護(hù)條約或相關(guān)適用機(jī)制，從而構(gòu)建一個合理、協(xié)調(diào)、高效的全球數(shù)據(jù)治理體系。

3.加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境治理交流與合作，推動全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的完善

數(shù)據(jù)跨境治理是全球數(shù)據(jù)治理中的重要內(nèi)容，妥善處理數(shù)據(jù)跨境流動問題，既是捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)和保護(hù)國民數(shù)據(jù)權(quán)利的要求，又是推動全球數(shù)據(jù)貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。早在2004年，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）就通過了一項(xiàng)試圖構(gòu)建成員國數(shù)據(jù)與隱私保護(hù)的框架，隨后逐漸構(gòu)建形成了APEC 跨境隱私規(guī)則體系（The APEC Cross Border Privacy Rules），這在一定程度上推動了亞太地區(qū)數(shù)據(jù)治理的進(jìn)程。目前，聯(lián)合國層面已有的關(guān)于數(shù)據(jù)治理的討論仍散見于不同的重大議題中，比如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)與平等、人道主義行動等，但是集中的、體系化的數(shù)據(jù)跨境治理機(jī)制尚未形成，全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)跨境治理交流與合作仍存在障礙。

不過，在全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的構(gòu)建上，國際合作和磋商已初步展開。2019年6月，在日本大阪舉行的G20峰會發(fā)布了“大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言”，標(biāo)志著國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)正式進(jìn)入“大阪軌道”。在領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)字經(jīng)濟(jì)特別會議上，日本首相安倍晉三提出應(yīng)在數(shù)據(jù)自由流通可信規(guī)則DFFT（Data Free Flow with Trust）的基礎(chǔ)上，建立允許數(shù)據(jù)跨境自由流動的“數(shù)據(jù)流通圈”，意在強(qiáng)調(diào)推動建立全球數(shù)據(jù)流通的相應(yīng)規(guī)則。

在現(xiàn)有的數(shù)據(jù)跨境合作方式和全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則建構(gòu)雛形的基礎(chǔ)上，全球數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化和完善。就數(shù)據(jù)跨境治理而言，一方面，各主權(quán)國家或區(qū)域組織可以進(jìn)一步簽訂專門性的雙邊或多邊協(xié)議、條約等，對各方的數(shù)據(jù)跨境流動問題進(jìn)行規(guī)制;另一方面，各主權(quán)國家或區(qū)域組織也可以嘗試在與其他主權(quán)國家或區(qū)域組織簽訂的雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中，加入相應(yīng)的數(shù)據(jù)跨境流動條款，以規(guī)制雙方經(jīng)貿(mào)往來中所涉數(shù)據(jù)跨境流動問題。聯(lián)合國等治理平臺應(yīng)充分關(guān)注數(shù)據(jù)跨境流動問題，積極引導(dǎo)和形成數(shù)據(jù)跨境流動國際合作機(jī)制。與此同時，隨著全球數(shù)據(jù)領(lǐng)域的相關(guān)違法犯罪行為日益猖獗，增強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境治理的交流與合作在一定程度上也是跨境打擊數(shù)據(jù)犯罪、維護(hù)全球數(shù)據(jù)治理秩序的切實(shí)需要。就全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則建構(gòu)而言，當(dāng)前已有的國際磋商與合作仍多局限于科技發(fā)達(dá)國家或數(shù)據(jù)強(qiáng)國，眾多不發(fā)達(dá)國家仍未能參與其中甚至遭到排斥，既無法合理表達(dá)其對全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的意見，也無法脫離既定規(guī)則的影響。因此，下一步應(yīng)繼續(xù)拓寬各主權(quán)國家和區(qū)域組織深層次參與全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則制定的渠道，平衡保障各國的數(shù)據(jù)權(quán)益。

（二）創(chuàng)新治理思路，構(gòu)建多元主體數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制

全球數(shù)據(jù)治理的推進(jìn)，既要關(guān)注主權(quán)國家間數(shù)據(jù)交往矛盾的調(diào)和，也必須關(guān)注全球?qū)用鎮(zhèn)€人、企業(yè)和主權(quán)國家三者數(shù)據(jù)權(quán)益的協(xié)調(diào)，找到一條合理高效的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理路徑。綜合考慮當(dāng)前全球數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)，全球數(shù)據(jù)治理的推進(jìn)可以考慮采用以下三種具體的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制：

1.“人格權(quán)先行”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制

全球數(shù)據(jù)治理推進(jìn)過程中，無論是企業(yè)的數(shù)據(jù)利用，還是國家層面主張的數(shù)據(jù)主權(quán)，都應(yīng)當(dāng)充分尊重個人對數(shù)據(jù)享有的人格權(quán)益，并將此作為全球數(shù)據(jù)治理的基本原則。這種協(xié)調(diào)治理主張?jiān)诋?dāng)前歐盟以GDPR為首的規(guī)范中得到了廣泛認(rèn)同，并可以衍生出一系列的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理規(guī)范。第一，主權(quán)國家對個人和企業(yè)的一般數(shù)據(jù)使用均應(yīng)采取“知情同意”原則。這里的一般數(shù)據(jù)指的是除對一國的國家安全存在實(shí)質(zhì)威脅或不立即強(qiáng)制獲取將對社會公共利益造成重大損害外的所有數(shù)據(jù)。就知情同意的內(nèi)涵，應(yīng)理解為：主權(quán)國家基于行政管理職能、社會保障需要及其他現(xiàn)代國家機(jī)器運(yùn)行所必須收集的公民個人數(shù)據(jù)信息，應(yīng)視為已獲得“知情同意”。這是因?yàn)椋暨@些數(shù)據(jù)被視作未經(jīng)“知情同意”而導(dǎo)致無法被主權(quán)國家第一時間使用，那么現(xiàn)代國家的組織管理職能將舉步維艱。

但是，對于原本被各類企業(yè)收集、存儲于一定載體之上且未經(jīng)企業(yè)自主加工的數(shù)據(jù)，主權(quán)國家并不自然享有使用這些特定個人數(shù)據(jù)的權(quán)利，除非個人已經(jīng)明示或者默示地同意其他主體對該等數(shù)據(jù)的使用。美國在“9·11”事件之后頒布的《愛國者法案》就實(shí)質(zhì)性違反了上述“知情同意”原則，其結(jié)果是對個人數(shù)據(jù)隱私造成了重大的威脅。

第二，若存在對一國的國家安全產(chǎn)生實(shí)質(zhì)威脅或不立即強(qiáng)制獲取將對社會公共利益造成重大損害的特定數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可主權(quán)國家有權(quán)獲取該等數(shù)據(jù)并作出處理。這是因?yàn)?，?dāng)公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，在滿足比例原則、利益補(bǔ)償原則及正當(dāng)程序原則的基礎(chǔ)上，對個人權(quán)利進(jìn)行一定的限制具有正當(dāng)性。因此在這種情況下，人格權(quán)和數(shù)據(jù)隱私需要暫時、有條件地讓位于國家“數(shù)據(jù)主權(quán)”的行使，以保障國家整體安全。

2.“財(cái)產(chǎn)化市場交易”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制

全球數(shù)據(jù)治理應(yīng)通過建構(gòu)具體可行的數(shù)據(jù)市場化交易機(jī)制，以推動全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在充分尊重人格權(quán)和保障公民個人數(shù)據(jù)隱私的基礎(chǔ)上，全球數(shù)據(jù)治理應(yīng)注重?cái)?shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性，正視數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價值，允許一般數(shù)據(jù)在市場上自由流動和交易，形成“財(cái)產(chǎn)化市場交易”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制。由于數(shù)據(jù)具有一定的經(jīng)濟(jì)價值，企業(yè)可以通過國際市場進(jìn)行數(shù)據(jù)交易，獲取企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營過程中所需要的數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)再加工型企業(yè)可以更加便利地利用原始數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，企業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的活力將大大提升;主權(quán)國家在非緊急狀態(tài)下使用個人或企業(yè)數(shù)據(jù)，也同等適用該協(xié)調(diào)機(jī)制，即通過市場化交易的形式獲取和使用數(shù)據(jù)，個人或企業(yè)將其對數(shù)據(jù)享有的權(quán)益讓渡給主權(quán)國家使用。

這種“財(cái)產(chǎn)化市場交易”協(xié)調(diào)治理機(jī)制的優(yōu)勢體現(xiàn)為三點(diǎn)。第一，在尊重個人和企業(yè)數(shù)據(jù)隱私的同時，它彌合了國家數(shù)據(jù)主權(quán)與個人及企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利的鴻溝，并充分發(fā)揮了數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價值，將有效推動數(shù)據(jù)流動，促進(jìn)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，“財(cái)產(chǎn)化市場交易”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制為緩解當(dāng)前企業(yè)與主權(quán)國家掌握的數(shù)據(jù)資源不對稱的現(xiàn)實(shí)困境提供了重要思路。通過數(shù)據(jù)的市場化交易，企業(yè)所掌握的大量重要數(shù)據(jù)能夠?yàn)橹鳈?quán)國家所使用，后者利用這些數(shù)據(jù)能夠更好地推進(jìn)國家治理和全球治理，構(gòu)建更加完善的公共服務(wù)體系。第三，從全球數(shù)據(jù)治理體系而言，全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)交易將被市場化、規(guī)范化、透明化，有利于推動全球數(shù)據(jù)市場的形成和完善。并且從實(shí)踐來看，在確保安全和不侵犯隱私前提下的數(shù)據(jù)市場化交易已經(jīng)得到發(fā)展。WTO于2019年初首次推動制定數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)則，也正是為了規(guī)范當(dāng)前市場化的數(shù)據(jù)交易。

3.“匿名化戰(zhàn)略利用”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制

在信息化時代，戰(zhàn)略優(yōu)勢將屬于那些在信息的生產(chǎn)、傳輸、加工、存儲和使用環(huán)節(jié)中占據(jù)主導(dǎo)地位的政府和行為體。由于主權(quán)國家的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略需要強(qiáng)大的數(shù)據(jù)資源支撐，全球數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)正視主權(quán)國家對數(shù)據(jù)資源的戰(zhàn)略需求，并通過構(gòu)建一項(xiàng)對主權(quán)國家獲取相應(yīng)戰(zhàn)略數(shù)據(jù)的豁免機(jī)制——“匿名化戰(zhàn)略利用”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制，以協(xié)調(diào)各主權(quán)國家數(shù)據(jù)主權(quán)與個人數(shù)據(jù)權(quán)利的矛盾。具體而言，主權(quán)國家可因特定戰(zhàn)略需要，向個人和企業(yè)收集和使用匿名化的數(shù)據(jù)信息，組成統(tǒng)一數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化公共管理、統(tǒng)籌戰(zhàn)略部署等目標(biāo)。

所謂匿名化，指的是被主權(quán)國家所征用的數(shù)據(jù)必須是“去標(biāo)識化”的，既不能通過單一數(shù)據(jù)信息精準(zhǔn)定位到個人，也不能通過所征用的多種數(shù)據(jù)信息識別出特定個人。而且，在匿名化處理的過程中，若產(chǎn)生了相應(yīng)的數(shù)據(jù)處理成本，應(yīng)當(dāng)由主權(quán)國家負(fù)擔(dān)而不能轉(zhuǎn)嫁于企業(yè)，否則將會不合理地增加企業(yè)運(yùn)行成本。從實(shí)踐上來看，個人數(shù)據(jù)的“匿名化”已經(jīng)被多個國家和地區(qū)納入數(shù)據(jù)治理體系內(nèi)，并被賦予相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。這種“匿名化戰(zhàn)略利用”數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制的優(yōu)勢在于，其既能有效保護(hù)公民的個人隱私，又充分發(fā)揮集合數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價值，為主權(quán)國家提供了戰(zhàn)略上的參考，能夠一定程度上消解個人與主權(quán)國家在數(shù)據(jù)治理議題上的矛盾。

【完稿日期：2020-11-4】

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】