上海合作組織參與全球衛(wèi)生治理：優(yōu)勢、挑戰(zhàn)及路徑選擇

李雪威 王璐

〔提? ?要〕 上海合作組織從地區(qū)和全球兩個層面積極參與全球衛(wèi)生治理，其出發(fā)點既有應(yīng)對地區(qū)公共衛(wèi)生威脅、擴展組織功能的地區(qū)層面動因，也有應(yīng)對全球公共衛(wèi)生威脅、緩解全球衛(wèi)生治理機制功能失調(diào)困境、提升成員國及組織整體國際地位的考量。上合組織參與全球衛(wèi)生治理具有共同的衛(wèi)生治理價值目標、已逐步建立衛(wèi)生治理規(guī)制、成員國積極參與等優(yōu)勢，也面臨著公共衛(wèi)生威脅趨向多樣化、成員國“搭便車”現(xiàn)象、成員國遵約開展集體行動具有局限性、衛(wèi)生治理機制僵化和機構(gòu)不健全、全球?qū)用娴墓残l(wèi)生治理相對滯后等諸多挑戰(zhàn)。放眼未來，上合組織應(yīng)繼續(xù)強化成員國衛(wèi)生治理合作深度，加強組織凝聚力，著力構(gòu)建上合組織命運共同體，建立健全衛(wèi)生治理機制和機構(gòu)，依托“一帶一路”建設(shè)推進地區(qū)與國際衛(wèi)生合作，深化與多邊國際組織的衛(wèi)生合作，從而為全球衛(wèi)生治理做出更大貢獻。

〔關(guān) 鍵 詞〕上海合作組織、公共衛(wèi)生安全、全球衛(wèi)生治理

〔作者簡介〕李雪威，山東大學東北亞學院教授，山東大學國際問題研究院海洋戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心主任

王? ? 璐，山東大學東北亞學院國際政治專業(yè)2020級博士研究生

〔中圖分類號〕D814.1

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2020）6期0023-15

作為一個不斷成長壯大、以構(gòu)建人類命運共同體為己任的跨政府組織，上海合作組織（以下簡稱上合組織）高度關(guān)注公共衛(wèi)生安全問題，積極參與全球衛(wèi)生治理。隨著新冠肺炎疫情的持續(xù)發(fā)展，衛(wèi)生議題在上合組織中的重要性不斷提升。全面梳理上合組織參與全球衛(wèi)生治理歷程，分析其優(yōu)勢和挑戰(zhàn)所在，對優(yōu)化參與路徑、更好發(fā)揮作用具有重要現(xiàn)實意義。

一、參與的具體舉措

全球衛(wèi)生治理具有多層次性，表現(xiàn)在國家層面、地區(qū)層面和全球?qū)用?。作為區(qū)域性國際組織，上合組織聚焦地區(qū)層面衛(wèi)生治理，同時，也努力在全球?qū)用嫘l(wèi)生治理中發(fā)揮作用。

（一）參與地區(qū)層面衛(wèi)生治理

全球衛(wèi)生治理的基本活動形式是衛(wèi)生合作，上合組織通過開展并強化地區(qū)衛(wèi)生合作不斷推進地區(qū)層面衛(wèi)生治理進程，大致經(jīng)歷了三個階段。

2004年到2007年，上合組織開始關(guān)注地區(qū)衛(wèi)生治理問題。2004年9月23日，上合組織成員國政府首腦（總理）理事會（下稱政府首腦會議）第三次會議發(fā)表《聯(lián)合公報》指出，“六國總理認為，應(yīng)加強本組織文化、教育、衛(wèi)生和體育合作，以進一步鞏固各成員國人民的友誼”。這是上合組織首次明確提出開展衛(wèi)生合作，是其參與全球衛(wèi)生治理的起點。2006年6月15日，上合組織上海峰會發(fā)布《上海合作組織五周年宣言》，明確表示將積極參與防治傳染病的國際行動。此后，上合組織政府首腦第五次會議和第六次會議也相繼表示盡快在本組織框架內(nèi)開展衛(wèi)生合作，授權(quán)本組織秘書處會同國家協(xié)調(diào)員理事會研究成立專家工作組，制訂本組織成員國衛(wèi)生部門合作計劃，確定該領(lǐng)域優(yōu)先合作方向。

2008年到2014年，上合組織的地區(qū)衛(wèi)生治理步入持續(xù)推進階段。2008年6月，上合組織北京秘書處召開了首次成員國衛(wèi)生部門高官會，就成立衛(wèi)生合作專家工作組、確定衛(wèi)生合作優(yōu)先方向達成一致，奠定了上合組織衛(wèi)生治理的基本機制和框架。2009年10月14日，上合組織政府首腦第八次會議通過《上海合作組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》。2010年11月，上合組織舉辦了首屆成員國衛(wèi)生部長會議，標志著地區(qū)衛(wèi)生治理步入制度化階段。2011年6月，上合組織成員國第十一次峰會簽署《上海合作組織成員國政府間衛(wèi)生合作協(xié)定》，將地區(qū)衛(wèi)生治理提升到成員國合作高度。2013年、2014年相繼召開了成員國衛(wèi)生防疫部門領(lǐng)導(dǎo)人第三次、第四次會議，持續(xù)推動成員國開展地區(qū)傳染病聯(lián)防聯(lián)控新合作。

2015年以來，上合組織有關(guān)衛(wèi)生治理的機制和實踐逐漸趨于成熟，衛(wèi)生治理全面深化。2015年7月，上合組織召開第二屆成員國衛(wèi)生部長會議，更加重視從整體聯(lián)控的角度保障地區(qū)居民衛(wèi)生安全。2018年6月，上合組織青島峰會發(fā)布《關(guān)于在上海合作組織地區(qū)共同應(yīng)對流行病威脅的聲明》，這一聲明成為新時期上合組織地區(qū)衛(wèi)生治理的指導(dǎo)性文件，也是上合組織全面參與全球衛(wèi)生治理的指南。2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情不斷蔓延，覆蓋了上合組織成員國、觀察員國及對話伙伴國所有地區(qū)。2020年5月，上合組織發(fā)布《上海合作組織關(guān)于新冠肺炎疫情的聲明》，為圍繞新冠肺炎疫情展開全球衛(wèi)生治理做出重要貢獻。2020年7月24日，上合組織成員國召開第三次衛(wèi)生部長會議，通過《上合組織成員國應(yīng)對新冠病毒肺炎傳播的有效措施綜述》，各國代表一致表示要攜手應(yīng)對新冠肺炎疫情大流行。2020年9月18日，上合組織正式發(fā)布《上合組織成員國抗擊新冠疫情（COVID-19）采取的先進措施概述（文件）》，總結(jié)了上合組織成員國在應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中的先進經(jīng)驗，促進了組織內(nèi)衛(wèi)生治理信息交流與共享。

經(jīng)過16年發(fā)展，上合組織在地區(qū)衛(wèi)生安全治理的議題設(shè)置、推進衛(wèi)生治理體制改革、提供地區(qū)公共衛(wèi)生產(chǎn)品等方面取得積極進展。

衛(wèi)生議題在地區(qū)治理中的重要性得到提升。從上合組織歷年發(fā)布的元首峰會宣言和政府首腦會議公報可以看出，衛(wèi)生議題從最初與教育、體育等議題并列，發(fā)展到單段提起、多段敘述，重要性不斷提升，逐漸成為上合組織的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域;衛(wèi)生議題也從元首峰會和政府首腦會議的大框架中發(fā)展到召開專門性會議進行討論。

衛(wèi)生治理體制改革得以推進。上合組織根據(jù)地區(qū)內(nèi)衛(wèi)生威脅和挑戰(zhàn)的變化及時提出衛(wèi)生治理的適應(yīng)性舉措，通過設(shè)立衛(wèi)生部長會議機制、衛(wèi)生防疫部門領(lǐng)導(dǎo)人會議機制等加強衛(wèi)生治理合作制度化。同時，上合組織針對新發(fā)和突發(fā)公共衛(wèi)生問題及時推出相應(yīng)舉措，推動地區(qū)衛(wèi)生治理體制的健全與變革。

積極向本地區(qū)提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品。2020年2月，上合組織發(fā)布了《上海合作組織就支持中國抗擊新冠肺炎疫情發(fā)表聲明》，并向最早暴發(fā)疫情的中國捐贈藥品、設(shè)備和防護物資，派遣醫(yī)療專家，全力支持中國抗疫。當疫情蔓延到本地區(qū)其他國家時，上合組織又快速行動，對中亞國家進行了醫(yī)療、財政和食品救助，為本地區(qū)新冠疫情管控做出了突出貢獻。

（二）對全球?qū)用嫘l(wèi)生治理的參與

隨著地區(qū)衛(wèi)生治理開展和治理意識不斷成熟，上合組織積極參與全球?qū)用嫘l(wèi)生治理，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

支持聯(lián)合國及世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理的中心作用。上合組織將與聯(lián)合國及其各機構(gòu)的合作作為優(yōu)先發(fā)展事項，在衛(wèi)生領(lǐng)域同聯(lián)合國及世界衛(wèi)生組織展開積極合作。2020年5月13日，上合組織成員國外長特別會議通過了關(guān)于新冠疫情問題的聯(lián)合聲明，指出要在全球團結(jié)、包容、支持聯(lián)合國系統(tǒng)的核心作用以及與世界衛(wèi)生組織開展有效合作基礎(chǔ)上共謀解決之道。上合組織與世界衛(wèi)生組織在艾滋病、麻疹、結(jié)核病、流感、新冠肺炎疫情等傳染病防控與宣傳、疫苗開發(fā)與醫(yī)療藥品救助等領(lǐng)域開展了密切合作。目前，上合組織還計劃與世界衛(wèi)生組織擬訂合作備忘錄。

與其他國際組織開展全球衛(wèi)生治理合作。上合組織與獨聯(lián)體、歐安組織等綜合性政府間國際組織開展衛(wèi)生治理合作。2005年4月，上合組織就與獨聯(lián)體簽署了《諒解備忘錄》，雙方就包括衛(wèi)生領(lǐng)域在內(nèi)的各領(lǐng)域合作達成共識。2016年9月，上合組織秘書長阿利莫夫出席獨聯(lián)體比什凱克周年紀念峰會，討論進一步推動與獨聯(lián)體成員國在政治、人文和衛(wèi)生領(lǐng)域合作發(fā)展的前景。上合組織與歐安組織保持了良好交流與合作，尤其是自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，兩大組織通過定期溝通交流，共同攜手應(yīng)對疫情防控。上合組織與國際紅十字會等衛(wèi)生救助領(lǐng)域的非政府組織也加強衛(wèi)生治理合作。2017年6月，上合組織秘書處與紅十字國際委員會簽署諒解備忘錄，啟動了人道主義救助合作。上合組織同東盟簽署諒解備忘錄，雙方還在2015年會談中就強化衛(wèi)生領(lǐng)域等全方位合作達成共識。

推進全球衛(wèi)生治理體系變革。全球衛(wèi)生治理體系以世界衛(wèi)生組織為核心，主要由西方國家和發(fā)達國家主導(dǎo)。隨著美國宣布退出世界衛(wèi)生組織，歐洲等西方大國提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品意愿下降，全球衛(wèi)生治理面臨赤字風險。上合組織高度認可聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織核心作用，愿意盡可能地在全球衛(wèi)生治理中貢獻力量，促進全球衛(wèi)生治理主體多元化，同時在一定程度上彌補全球衛(wèi)生治理赤字問題。此外，上合組織成員國由新興市場國家和發(fā)展中國家合作設(shè)立，代表著新興市場國家和發(fā)展中國家利益，參與全球衛(wèi)生治理有利于改善全球衛(wèi)生治理體系力量對比不均衡局面，提升新興市場國家和發(fā)展中國家的代表性和話語權(quán)。

第四，向國際社會提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品，搭建國際交流平臺。上合組織在國際社會出現(xiàn)傳染病疫情時及時提供資金和醫(yī)療援助，全力支持抗擊疫情工作。2015年4月，上合組織三大成員國——俄羅斯、中國、哈薩克斯坦為抗擊非洲埃博拉疫情捐款6000萬美元，并為非洲國家提供醫(yī)療技術(shù)援助。新冠肺炎疫情蔓延全球后，上合組織基于成員國在傳統(tǒng)醫(yī)學領(lǐng)域經(jīng)驗，召開了“2020上合組織傳統(tǒng)醫(yī)學論壇視頻會議”，邀請世界衛(wèi)生組織代表、上合組織觀察員國和對話伙伴傳統(tǒng)醫(yī)學專家學者交流分享傳統(tǒng)醫(yī)學在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮的獨特作用和防治經(jīng)驗。

二、參與的動因

上合組織參與全球衛(wèi)生治理，既出于應(yīng)對地區(qū)公共衛(wèi)生安全威脅、擴展組織功能和鞏固組織根基的需要，也有應(yīng)對全球公共衛(wèi)生威脅、緩解全球衛(wèi)生治理機制功能失調(diào)困境、提升成員國及組織國際地位等現(xiàn)實考量。

（一）地區(qū)層面動因

第一，應(yīng)對地區(qū)公共衛(wèi)生安全問題。根據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》規(guī)定，全球公共衛(wèi)生安全涉及傳染病、人類行為、氣候、人為破壞事件、自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致的健康問題。上合組織成員國以新興市場國家和發(fā)展中國家為主，人口分布密集，醫(yī)療條件有限，面臨著嚴重傳染性疾病的威脅。加之傳染病暴發(fā)突然、傳播速度快、管控難度大，需要成員國合力防治。此外，隨著全球氣候變暖影響森林火災(zāi)多發(fā)，工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致霧霾天氣增多，與之相關(guān)的呼吸道疾病對成員國居民健康構(gòu)成威脅，亟需成員國合作加以應(yīng)對。

第二，擴展組織功能和鞏固組織根基的需要。上合組織是以打擊“三股勢力”、維護地區(qū)安全為初衷建立的地區(qū)組織。經(jīng)過近20年發(fā)展，上合組織已經(jīng)建立了相對成熟的組織機制，合作實踐十分豐富，成為全球治理的重要力量。在此背景下，上合組織需要探尋和拓展新的合作領(lǐng)域，不斷擴展組織功能，完善組織職能，使其為地區(qū)發(fā)展做出更大貢獻。其中，衛(wèi)生領(lǐng)域合作受到越來越多的重視，上合組織也強調(diào)在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域貢獻力量。2017年10月31日，上合組織副秘書長阿·諾斯羅夫在衛(wèi)生防疫領(lǐng)導(dǎo)人第五次會議上指出，“保障人口衛(wèi)生防疫工作是上合組織的重要任務(wù)”。 更為重要的是，成員國在衛(wèi)生合作過程中團結(jié)互助、增進友誼，不僅可以提升成員國政府間的紐帶聯(lián)系，還有利于本地區(qū)民心相通，促進民眾之間的互信和情誼。

（二）全球?qū)用鎰右?/p>

第一，應(yīng)對全球公共衛(wèi)生威脅。公共衛(wèi)生威脅具有跨國家、跨地區(qū)等特征，隨著地區(qū)化和全球化日益加深，貿(mào)易自由化、人口跨境流動大幅增長，沒有任何一個國家、國際組織能夠“獨善其身”。公共衛(wèi)生威脅又具有復(fù)雜性、多樣性特點，需要大量財力支持、必要的醫(yī)療技術(shù)和管控技術(shù)，需要國際社會共同努力。上合組織作為世界上幅員最廣、人口最多的國際組織，受到全球衛(wèi)生威脅的深刻影響，需要加以應(yīng)對。同時，作為負責任的國際組織，出于提供公共衛(wèi)生物品的責任感和人道主義原則，上合組織有義務(wù)參與到全球衛(wèi)生治理中。

第二，緩解全球衛(wèi)生治理機制功能失調(diào)困境。全球衛(wèi)生治理主體包括主權(quán)國家、跨政府組織和非政府組織等，這些主體在全球衛(wèi)生治理中的困境和弊病逐漸顯露。一方面，主權(quán)國家在管控國內(nèi)疫情方面具有優(yōu)勢，但突發(fā)性全球衛(wèi)生問題的防控非一國之力可為，需世界人民共同努力。自特朗普執(zhí)政以來，美國對于國際公共產(chǎn)品的提供力度大幅縮水，歐洲大國對全球治理的參與意愿也有所下降;“國家主義”盛行對全球衛(wèi)生治理推進形成巨大阻力。另一方面，全球性國際組織是全球衛(wèi)生治理的主要組織者，但其對地區(qū)衛(wèi)生治理發(fā)揮的作用有限，同時，在管控全球衛(wèi)生威脅中也日漸顯現(xiàn)出缺陷和不足。近年來，世界衛(wèi)生組織在應(yīng)對全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)中的表現(xiàn)越來越“力不從心”。有專家表示，“世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生治理中變得無關(guān)緊要”，“世界衛(wèi)生組織對2009年H1N1大流行和2014年西非埃博拉疫情的管控是無能的、功能失調(diào)的、甚至是粗暴的”，還有專家指出，“世界衛(wèi)生組織必須改革以確保自身的良性發(fā)展”?；诖?，地區(qū)性國際組織在全球衛(wèi)生治理中的作用日益增強，它既可有針對性地在特定地區(qū)開展衛(wèi)生治理，又可與其他國際行為體合作應(yīng)對全球性問題，有效緩解全球衛(wèi)生治理機制功能失調(diào)困境。

第三，提升成員國及組織國際地位。“國際機制具有強大的合法性和權(quán)威性，參與其中的國家可使其受到國際社會贊譽”。經(jīng)過多年發(fā)展，上合組織已在國際舞臺上塑造了良好的國際形象。對成員國而言，借助上合組織平臺提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品可以進一步參與全球衛(wèi)生治理，有利于提升在全球治理領(lǐng)域的國際話語權(quán)，促進國際形象的塑造。具體來看，對于中國、俄羅斯、印度、哈薩克斯坦等在全球衛(wèi)生治理中影響較大的成員國而言，通過上合框架參與全球衛(wèi)生治理有助于進一步塑造良好的國際形象、提升國際地位;對于烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦等國際影響力相對較小的成員國而言，借助上合機制既可以為全球衛(wèi)生治理做出貢獻，又可以提升國家的國際形象和國際地位。此外，上合組織輸出公共衛(wèi)生產(chǎn)品，提供緊貼民生、需求緊急、保障生命的公共產(chǎn)品，可以在國際社會贏得更多民心，塑造負責任的組織形象，提高組織的國際影響力和國際地位。

三、優(yōu)勢及挑戰(zhàn)

全球治理是國家（地區(qū)）、國際組織、各國公民為最大限度增加共同利益，通過協(xié)商與合作，在部分讓渡權(quán)利后，為某一更高價值而建立和發(fā)展一整套維護全人類安全、和平、發(fā)展等秩序的全球規(guī)則和制度。據(jù)此，可以從上合組織參與全球衛(wèi)生治理的價值目標、規(guī)制、參與主體、參與客體等方面評估上合組織參與全球衛(wèi)生治理的優(yōu)勢及挑戰(zhàn)。

（一）上合組織參與全球衛(wèi)生治理的優(yōu)勢

第一，成員國就參與全球衛(wèi)生治理形成共同價值目標。上合組織成員國堅持生命權(quán)和健康權(quán)至上原則，把保障人民生命健康作為最重要政治倫理。因此，上合組織成員國具有共同應(yīng)對公共衛(wèi)生威脅的利益訴求，在強化全球衛(wèi)生治理方面達成高度共識，且一致支持上合組織參與全球衛(wèi)生治理。在地區(qū)層面，上合組織成員國設(shè)立了諸多衛(wèi)生機制、簽署了一系列聲明和文件，衛(wèi)生治理已成為上合組織的重要議題;在全球?qū)用?，上合組織成員國支持上合組織作為全球衛(wèi)生治理的參與主體在國際舞臺發(fā)揮積極作用。從應(yīng)對埃博拉疫情、寨卡疫情到新冠肺炎疫情，上合組織的反應(yīng)不斷加快、行動更加及時，在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用越來越大。

第二，逐步建立衛(wèi)生治理規(guī)制，為進一步參與全球衛(wèi)生治理打下堅實基礎(chǔ)。上合組織設(shè)立了成員國衛(wèi)生部長會議機制、衛(wèi)生部門高官會、衛(wèi)生防疫部門領(lǐng)導(dǎo)人會議機制等專門性機制，將衛(wèi)生治理合作常態(tài)化、機制化。上合組織成員國通過這些機制開展了豐富的地區(qū)衛(wèi)生治理行動。上合組織簽署和發(fā)表了一系列聲明和文件將衛(wèi)生合作制度化，包括《上合組織成員國政府間救災(zāi)互助協(xié)定》（2005年）、《上合組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》（2009年）、《上合組織成員國衛(wèi)生專家工作組工作條例》（2009年）、《上合組織成員國衛(wèi)生領(lǐng)域重點合作計劃》（2010年）、《上合組織成員國政府間衛(wèi)生合作協(xié)定》（2011年）、《上合組織成員國傳染病疫情通報方案》（2013年）、《關(guān)于加強上合組織成員國應(yīng)對傳染病擴散的挑戰(zhàn)與威脅能力的建議》（2014年）、《上合組織成員國元首關(guān)于在上合組織地區(qū)共同應(yīng)對流行病威脅的聲明》（2018年）、《上合組織關(guān)于新冠肺炎疫情的聲明》（2020年）等。

第三，成員國積極參與全球衛(wèi)生治理。成員國作為主權(quán)國家在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮作用，為上合組織進一步參與全球衛(wèi)生治理提供了經(jīng)驗和基礎(chǔ)。中國是全球衛(wèi)生治理的重要領(lǐng)導(dǎo)者、參與者。中國通過疫苗出口、醫(yī)療物品出口與捐贈、資金救助等方式向世界提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品。為抗擊埃博拉疫情，中國向世界衛(wèi)生組織捐款400萬美元（2018年8月至2020年2月）;為抗擊新冠肺炎疫情，中國先后向世界衛(wèi)生組織捐款5000萬美元，用于支援發(fā)展中國家疫情防控。印度是全球衛(wèi)生治理的重要力量，向國際社會提供高質(zhì)量低成本的疫苗和藥品。當前，印度已成為全球主要疫苗供應(yīng)國之一，全球150個國際組織中三分之二以上的藥品都產(chǎn)自印度。俄羅斯在世界結(jié)核病防控中做出了重要貢獻。2011年俄羅斯與世界衛(wèi)生組織共同舉辦首屆有關(guān)非傳染病部長級國際會議;2017年與世界衛(wèi)生組織共同發(fā)起了“終結(jié)結(jié)核病計劃”（End TB），之后也一直為終結(jié)結(jié)核病做出積極努力。哈薩克斯坦在對抗瘟疫、霍亂和其他疾病方面積極作為，循序漸進地參與到流行病防控中來。此外，吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦等成員國也為跨國傳染病防控做出了積極努力。

（二）上合組織參與全球衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，地區(qū)和全球公共衛(wèi)生威脅趨向多樣化。隨著全球化深入發(fā)展，人口跨境流動迅速增長，新型跨境傳染病的出現(xiàn)往往使國際社會措手不及。上合組織覆蓋地區(qū)廣，人口和民族眾多，跨境傳染病防控工作難度很大，上合組織需要與國際社會共同加以應(yīng)對。與此同時，隨著人們生活方式改變，上合組織成員國民眾在非傳染病等健康領(lǐng)域狀況也不容樂觀，癌癥、心腦血管疾病、肺部和支氣管疾病等發(fā)病率和死亡率不斷增長，這也給上合組織衛(wèi)生治理帶來了很大挑戰(zhàn)。

第二，成員國參與全球衛(wèi)生治理存在“搭便車”現(xiàn)象。上合組織成員國在全球衛(wèi)生治理中的貢獻程度差異較大。中國、印度、俄羅斯在參與全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用較大，哈薩克斯坦發(fā)揮的作用次之，烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用較小，各成員國在全球衛(wèi)生治理中的貢獻程度差異較大。這種差異可能引起成員國的“不平衡感”，導(dǎo)致貢獻較大的成員國出現(xiàn)一定程度的“疲軟”，貢獻較小的成員國積極性不高，出現(xiàn)“搭便車”問題。

第三，成員國遵約開展集體行動具有局限性。上合組織擴員以來，成員國之間在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展等方面的差異性更加凸顯，涉及的利益交織更加復(fù)雜，加大了上合組織集體行動難度。例如，以美國為首的西方國家長期對上合組織持有偏見，認為該組織地緣政治色彩濃厚，是“東方北約”，因而抱持“警惕”和“防備”態(tài)度。印度與美國關(guān)系緊密，是“四國對話”的核心國家，這可能導(dǎo)致美國為首的西方國家通過影響印度進而干擾上合組織相關(guān)議程，對上合組織衛(wèi)生合作造成一定負面影響。再如，各成員國在上合框架下參與全球衛(wèi)生治理，但也各有對本國利益的考量，這使得上合組織需要進行更多的協(xié)商和討論達成衛(wèi)生合作共識（尤其是提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品方面），對該組織參與全球衛(wèi)生治理存在一定不利影響。

第四，衛(wèi)生治理機制僵化、機構(gòu)不健全等問題。上合組織的組織決策選用“協(xié)商一致”原則，即組織所做出的決策必須保證所有成員國同意才能通過。這導(dǎo)致上合組織在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時效率較低。同時，上合組織現(xiàn)有的衛(wèi)生機制多為每年召開一次會議，缺乏專門機構(gòu)管理日常衛(wèi)生問題、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件;缺乏負責衛(wèi)生領(lǐng)域的信息交流、資金籌集、技術(shù)對接等方面機制，導(dǎo)致組織用于衛(wèi)生領(lǐng)域的公共資金和物資資源短缺，可能成為其應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的短板。此外，上合組織缺乏衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)力機制，可能導(dǎo)致衛(wèi)生治理的落實監(jiān)督與效果評估不足。

第五，參與全球?qū)用嫘l(wèi)生治理相對滯后。相比經(jīng)濟治理、安全治理等領(lǐng)域，衛(wèi)生治理仍是全球治理領(lǐng)域較薄弱的環(huán)節(jié)。多年來，上合組織參與全球衛(wèi)生治理的重心主要在地區(qū)層面，在全球?qū)用姘l(fā)揮的作用有待提高，尤其是在國際公共衛(wèi)生產(chǎn)品提供、全球衛(wèi)生合作方面存在進一步提升空間。從衛(wèi)生治理內(nèi)容來看，上合組織在傳染病防控和主要非傳染病防控領(lǐng)域取得了很大突破，但在衛(wèi)生治理的新興領(lǐng)域還有進一步拓展的空間。

四、未來的路徑選擇

基于上合組織在全球衛(wèi)生治理中的優(yōu)勢與可能面臨的挑戰(zhàn)，該組織應(yīng)在繼續(xù)強化成員國衛(wèi)生治理合作深度、加強組織凝聚力并構(gòu)建上合組織命運共同體、建立健全衛(wèi)生治理機制、依托“一帶一路”建設(shè)推進地區(qū)與國際衛(wèi)生合作、深化與多邊國際組織衛(wèi)生合作等方面加強行動，不斷從地區(qū)層面和全球?qū)用嫔罨瘜θ蛐l(wèi)生治理的參與。

（一）強化成員國衛(wèi)生治理合作深度

首先，上合組織成員國應(yīng)深化組織框架內(nèi)的雙多邊衛(wèi)生合作。衛(wèi)生領(lǐng)域涉及民生，與所有成員國息息相關(guān)，成員國應(yīng)強化合作深度，不僅要注重公共衛(wèi)生物品的提供，還要從基本的國民醫(yī)療方面著手，將合作擴展到衛(wèi)生領(lǐng)域的方方面面，確保所有成員國切實參與其中，提高成員國積極性。其次，上合組織成員國應(yīng)加強在新興領(lǐng)域，如打擊醫(yī)療犯罪、醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)療器械管理、醫(yī)療旅游、婦幼保健、生物安全等方面的衛(wèi)生合作，在加強實驗室能力建設(shè)、提高專業(yè)人員技能水平、開展聯(lián)合科研、疫苗研發(fā)和有效治療方法等方面深化合作，合力防控新型疾病，共同應(yīng)對新出現(xiàn)的衛(wèi)生威脅。最后，上合組織還應(yīng)將經(jīng)濟合作與衛(wèi)生治理相結(jié)合，如在地區(qū)內(nèi)強化跨境電商平臺建設(shè)，通過搭建跨境電商渠道推廣線上服務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)醫(yī)療物品和日常消費品的跨境購買與運輸，減少人員流通，提高效率，服務(wù)衛(wèi)生工作。

（二）加強組織凝聚力建設(shè)，構(gòu)建上合組織命運共同體

上合組織應(yīng)進一步加強組織凝聚力，促進成員國達成衛(wèi)生治理共識、落實共同行動。上合組織成員國應(yīng)不斷強化組織建設(shè)，以清晰的政策、協(xié)議、規(guī)范等約束成員國采取集體行動。與此同時，上合組織應(yīng)強化組織集體身份構(gòu)建，以“上海精神”為基礎(chǔ)在組織內(nèi)部營造共同的價值觀氛圍，提高成員國“自覺性”。在營造共同價值觀過程中，可以積極推進構(gòu)建上合組織命運共同體。2018年6月，習近平主席在上合組織峰會發(fā)表講話，“我們要繼續(xù)在‘上海精神指引下，同舟共濟，精誠合作，齊心協(xié)力構(gòu)建上合組織命運共同體，推動建設(shè)新型國際關(guān)系”。隨后，構(gòu)建人類命運共同體寫入《上海合作組織青島峰會宣言》，成為成員國集體共識，這為新時期上合組織發(fā)展指明了奮斗目標和前進方向。未來，上合組織仍需不斷凝聚共識，強化集體行動，為國際社會提供更多公共產(chǎn)品。

（三）建立健全衛(wèi)生治理的機制和機構(gòu)

上合組織需繼續(xù)深化和完善現(xiàn)有機制，將衛(wèi)生治理機制定期化、常態(tài)化，完善組織內(nèi)溝通交流機制，包括搭建信息溝通平臺和技術(shù)平臺。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，組織可以通過這些機制加強溝通，定期通報疫情防控工作進展，提高組織工作效率。同時，應(yīng)適時建立衛(wèi)生領(lǐng)域新機構(gòu)，尤其是應(yīng)急性機構(gòu)。由于上合組織元首峰會和政府首腦會議均為每年召開一次，且商議內(nèi)容多為整體層面，導(dǎo)致組織日常衛(wèi)生工作和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對乏力。為此，可在秘書處下設(shè)衛(wèi)生領(lǐng)域工作組，專門負責上合組織在衛(wèi)生領(lǐng)域的指揮、宣傳和協(xié)調(diào)工作，提高上合組織在衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急反應(yīng)能力和工作效率。上合組織還可以成立衛(wèi)生基金會，用于上合組織成員國的醫(yī)療衛(wèi)生保健工作，也為全球范圍的衛(wèi)生威脅提供應(yīng)對方案和資金、技術(shù)等支持。

（四）發(fā)揮“一帶一路”在推進地區(qū)與國際衛(wèi)生合作中的作用

2018年5月，上合組織在北京召開了第一屆上合組織醫(yī)院合作論壇，成立了上合組織醫(yī)院聯(lián)盟，借鑒了2017年“一帶一路”醫(yī)院合作論壇成立的“一帶一路”醫(yī)院聯(lián)盟。上合組織醫(yī)院合作聯(lián)盟也成為“一帶一路”醫(yī)院聯(lián)盟的重要組成部分。這表明“一帶一路”倡議為上合組織的衛(wèi)生工作提供了有效指導(dǎo)和示范，上合組織為“一帶一路”倡議的實施提供了平臺與支撐。上合組織成員國多為“一帶一路”沿線重要國家，成員國一方面可以在組織框架下開展“一帶一路”醫(yī)療衛(wèi)生合作，如衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作、醫(yī)療機構(gòu)合作、衛(wèi)生教育合作等，還可以依托“一帶一路”推進開展與其他沿線國家的國際衛(wèi)生合作，積極提供藥品、疫苗等公共衛(wèi)生產(chǎn)品。

（五）深化與多邊國際組織的衛(wèi)生合作

除了世界衛(wèi)生組織、國際紅十字會等傳統(tǒng)的全球衛(wèi)生治理組織，金磚國家、二十國集團等諸多國際組織也都拓展了衛(wèi)生治理功能，積極參與到全球衛(wèi)生治理中來。中國、俄羅斯、印度等成員國也是這些國際組織的重要成員，上合組織及其成員國可通過積極強化與其他組織衛(wèi)生合作，共同為全球衛(wèi)生治理做出貢獻。此外，上合組織還應(yīng)加強同東盟、非盟等地區(qū)性國際組織溝通聯(lián)系，在應(yīng)對地區(qū)傳染病疫情、非傳染病管控等議題開展合作與交流。

【完稿日期：2020-11-5】

【責任編輯：李? 靜】