巴基斯坦高等教育治理改革的現(xiàn)狀與展望

Ashraf Muhammad Azeem 楊美佳 張玉鳳

摘要：自1947年印巴分治以來(lái)，巴基斯坦經(jīng)歷了高等教育治理初步嘗試、法制化和體系化等多階段改革，試圖構(gòu)建高等教育富有特色的高校內(nèi)部和外部治理體系。但是在實(shí)踐中，巴基斯坦高等教育治理改革進(jìn)程非常緩慢，主要表現(xiàn)為聯(lián)邦的高等教育治理權(quán)并未實(shí)現(xiàn)下放，高校核心治理機(jī)構(gòu)改革停滯不前，高校的低度自治與高度問(wèn)責(zé)難以打破等。未來(lái)巴基斯坦高等教育治理體系的改革，應(yīng)該注重協(xié)調(diào)處理聯(lián)邦與省區(qū)在高等教育治理方面存在的矛盾，擴(kuò)大高校自治權(quán)以推動(dòng)高校內(nèi)部改革，并重視高等教育的國(guó)際合作，不斷建立和完善多元共治的高等教育治理體系。

關(guān)鍵詞：教育改革;高等教育治理;治理體系改革;多元共治;巴基斯坦

中圖分類號(hào)：G649.353 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-0717（2020）06-0072-07

巴基斯坦是“一帶一路”沿線中重要的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是一個(gè)多民族的人口大國(guó)。自1947年印巴分治以來(lái)，巴基斯坦推出多項(xiàng)憲法修正案對(duì)國(guó)家的政治體制實(shí)行改革，最終確定了議會(huì)共和制的政體和聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，并將全國(guó)劃分為一個(gè)聯(lián)邦直轄區(qū)（伊斯蘭堡首都區(qū)）、四個(gè)?。ㄅ哉谄帐　⑿诺率?、開伯爾-普什圖省和俾路支省）以及巴控克什米爾的兩個(gè)特區(qū)（吉爾吉特-巴爾蒂斯坦和自由克什米爾）。由于受到資源和氣候條件的約束，巴基斯坦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，國(guó)際貿(mào)易逆差已成慣例。在國(guó)家政局不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的情況下，巴基斯坦積極推行高等教育的治理改革，實(shí)現(xiàn)了高等教育機(jī)構(gòu)在數(shù)量上的快速增長(zhǎng)。但是，由于歷史遺留問(wèn)題和復(fù)雜的內(nèi)部矛盾，巴基斯坦的高等教育質(zhì)量水平整體上較低，高等教育地區(qū)發(fā)展極不均衡。本文將簡(jiǎn)要回顧巴基斯坦高等教育治理改革的發(fā)展歷程，并以巴基斯坦公立大學(xué)為例，總結(jié)巴基斯坦高等教育治理改革的現(xiàn)狀，展望其未來(lái)發(fā)展方向。

一、巴基斯坦高等教育治理改革的發(fā)展歷程

自印巴分治后，巴基斯坦一直延續(xù)著英國(guó)殖民時(shí)期的統(tǒng)治體系，其官僚體系和行政架構(gòu)都是按照統(tǒng)治者的意圖進(jìn)行建構(gòu)的，政府管理體系非常僵化，并形成了嚴(yán)重的路徑依賴，以致于短期之內(nèi)難以改變。這大大阻礙了巴基斯坦高等教育治理改革的進(jìn)程。為此，巴基斯坦曾經(jīng)試圖對(duì)這些體系進(jìn)行徹底的改革，但由于缺少具體的可行性方案，改革成效甚微。直到2000年，巴基斯坦高等教育才踏上了真正意義上的改革之路。

（一）成立高校資助委員會(huì)：治理改革初步嘗試（1947～2000年）

1947年8月印巴分治時(shí)，巴基斯坦境內(nèi)只有一所公立大學(xué)——旁遮普大學(xué)（拉合爾），私立大學(xué)空無(wú)一所。為了增加巴基斯坦高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量，滿足國(guó)內(nèi)對(duì)于高等教育發(fā)展的需求，巴基斯坦政府成立了“高校資助委員會(huì)”（University Grant Commission，以下簡(jiǎn)稱UGC），主要負(fù)責(zé)認(rèn)證和監(jiān)督高等教育機(jī)構(gòu)。這是巴基斯坦第一個(gè)專注于高等教育發(fā)展的執(zhí)政機(jī)構(gòu)。隨后，巴基斯坦頒布了《1974年第23號(hào)法》（Act No. XXIII of 1974），對(duì)UGC進(jìn)行改革，增加了計(jì)劃和制定統(tǒng)一的高等教育政策等職權(quán)。然而，由于相關(guān)機(jī)制不完善、內(nèi)外部協(xié)調(diào)不力和經(jīng)費(fèi)支持不足等原因，此次改革效果不佳?？傮w而言，這一時(shí)期的高等教育治理改革以機(jī)構(gòu)治理改革為主，截至1997年，巴基斯坦共有25所大學(xué)，其中排名第一的公立綜合大學(xué)——真納大學(xué)于1965年成立[1]。世界銀行和聯(lián)合國(guó)教科文組織也公開肯定了巴基斯坦該階段的改革成效[2]。

（二）建構(gòu)全國(guó)高等教育委員會(huì)：治理改革法制化（2001～2010年）

為了進(jìn)一步完善高等教育治理結(jié)構(gòu)，巴基斯坦教育部于2001年成立“高等教育改進(jìn)行動(dòng)組”（Task Force on Improvement of Higher Education）[3]。通過(guò)廣泛征求學(xué)術(shù)界和社會(huì)民眾的意見，巴基斯坦政府于2002年成立了“高等教育指導(dǎo)委員會(huì)”（Steering Committee on Higher Education），并要求其根據(jù)行動(dòng)組的報(bào)告制定出可行性方案。該方案主要內(nèi)容如下：一是廢除高校資助委員會(huì)，并增加高等教育的預(yù)算撥款;二是制定一項(xiàng)“示范大學(xué)管理?xiàng)l例”，以幫助高校建立統(tǒng)一的治理框架。因此，這一階段高等教育治理改革的重點(diǎn)是機(jī)構(gòu)改革和法制改革。巴基斯坦總統(tǒng)于2002年9月11日簽署《2002年第53號(hào)法》（Act No. LIII of 2002），廢除UGC，并建立了新的“高等教育委員會(huì)”（Higher Education Commission，以下簡(jiǎn)稱HEC）。接著，HEC制定了巴基斯坦高等教育“中期發(fā)展框架”（Medium Term Development Frameworks），即三步走的總計(jì)劃[4]。其中第一步計(jì)劃是2005～2010年全面推動(dòng)巴基斯坦高等教育機(jī)構(gòu)成為世界一流大學(xué)和科研中心;第二步計(jì)劃是2010～2015年加快推動(dòng)高等教育與巴基斯坦經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展①。同年，巴基斯坦頒布了《聯(lián)邦大學(xué)法》，旨在高校內(nèi)部建立統(tǒng)一的決策機(jī)構(gòu)和保障體系，主要適用于官方公布的七所聯(lián)邦大學(xué)和之后建立的大學(xué)。這是巴基斯坦建立統(tǒng)一的高校法治體系的首次嘗試。雖然巴基斯坦對(duì)高等教育治理機(jī)構(gòu)和法案進(jìn)行了雙向改革，但是由于機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確和社會(huì)法制建設(shè)不完善等原因，高等教育治理體系的建設(shè)進(jìn)程緩慢。

（三）成立省級(jí)高等教育委員會(huì)：治理改革體系化（2011年至今）

為了進(jìn)一步建立高等教育治理體系，巴基斯坦自上而下推進(jìn)高等教育治理改革和體制機(jī)制建設(shè)。2010年，巴基斯坦議會(huì)通過(guò)了第18次《憲法》修正案，要求將聯(lián)邦的教育治理權(quán)下放給省級(jí)部門，但是該修正案在實(shí)施過(guò)程中卻未能盡如人意。為了加快高等教育治理權(quán)力下放的進(jìn)程，巴基斯坦于2014年6月成立了“聯(lián)邦教育與職業(yè)培訓(xùn)部”（Ministry of Federal Education and Professional Training），負(fù)責(zé)監(jiān)督管理HEC在內(nèi)的23個(gè)組織機(jī)構(gòu)。該時(shí)期巴基斯坦的高等教育治理改革致力于擴(kuò)大省區(qū)高等教育自治權(quán)：第一，巴基斯坦四個(gè)省區(qū)通過(guò)設(shè)立專門的高等教育部門或高等教育治理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)區(qū)域自治，包括信德省高等教育委員會(huì)、旁遮普省高等教育委員會(huì)以及開伯爾-普什圖省和俾路支省高等教育管理部門。第二，除了俾路支省，巴基斯坦其余三省紛紛通過(guò)頒布專門的法律或法案來(lái)建立統(tǒng)一的高校法治體系，旁遮普省頒布了《2012年公立大學(xué)法（修正）》[5]，信德省頒布了《2013年信德省大學(xué)法（修正）》[6]，開伯爾-普什圖省頒布了《2012年開伯爾-普什圖省大學(xué)法》和《2016年開伯爾-普什圖省大學(xué)法（修正）》[7]。由于聯(lián)邦與省區(qū)之間的復(fù)雜關(guān)系，巴基斯坦四個(gè)省的高等教育政策制定和執(zhí)行情況差異較大，這也加大了巴基斯坦高等教育體系化建設(shè)的難度。

二、巴基斯坦高等教育改革后的治理體系

巴基斯坦政府和議會(huì)大力推動(dòng)高等教育治理改革，先在聯(lián)邦直轄區(qū)內(nèi)建立統(tǒng)一的高等教育治理機(jī)構(gòu)和法案，然后在四個(gè)省區(qū)內(nèi)建立各省的高等教育自治機(jī)構(gòu)和法案，試圖通過(guò)政治、法律和經(jīng)濟(jì)手段建立“聯(lián)邦監(jiān)管、省區(qū)主管和高校自治”的高等教育治理體系，推動(dòng)高等教育質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而建立有效的高等教育問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（一）高校外部治理體系

巴基斯坦聯(lián)邦直轄區(qū)和四個(gè)省的高等教育治理機(jī)構(gòu)和法案共同組成了高校外部的治理體系。但是，由于不同省區(qū)對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和法案的認(rèn)同度不同，不同省區(qū)的治理體系建設(shè)進(jìn)程不一，因而形成了復(fù)雜的外部高等教育治理體系（如圖1）。

從圖1可知，巴基斯坦高校外部治理體系主要由三個(gè)部分組成。一是巴基斯坦聯(lián)邦直轄區(qū)和四個(gè)省區(qū)的法律治理體系。高校的建立必須得到聯(lián)邦或省級(jí)議會(huì)的法案許可，聯(lián)邦和省區(qū)議會(huì)通過(guò)實(shí)施法案改革高校的核心治理機(jī)構(gòu)，并成立專門的行政機(jī)構(gòu)幫助和監(jiān)督高校運(yùn)行?！堵?lián)邦大學(xué)法》以及旁遮普省、信德省和開伯爾-普什圖省的大學(xué)法案對(duì)高校的權(quán)責(zé)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，比如大學(xué)擁有課程設(shè)計(jì)、學(xué)位授予、人員任用和財(cái)務(wù)管理等方面的自主權(quán)。二是巴基斯坦聯(lián)邦和省區(qū)的高等教育治理機(jī)構(gòu)構(gòu)成的行政治理體系。HEC和巴基斯坦四個(gè)省區(qū)的高等教育部門或機(jī)構(gòu)主要通過(guò)制定政策和經(jīng)費(fèi)審批等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的外部監(jiān)管，其中HEC對(duì)巴基斯坦高校的科研政策、科研基金、預(yù)算審批和課程設(shè)計(jì)等方面有較大的治理權(quán)。為了提升和保證高等教育質(zhì)量，HEC于2005成立了以巴基斯坦總理為首的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Quality Assurance Agency，以下簡(jiǎn)稱QAA），并制定了統(tǒng)一的高?？?jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，主要通過(guò)下設(shè)的認(rèn)證委員會(huì)（Accreditation Councils）來(lái)監(jiān)督高校推進(jìn)質(zhì)量保障工作。三是巴基斯坦高等教育的權(quán)力治理體系。巴基斯坦總統(tǒng)和各省省長(zhǎng)分別擔(dān)任聯(lián)邦大學(xué)和各省大學(xué)的名譽(yù)校長(zhǎng)（Chancellor），聯(lián)邦和省級(jí)部長(zhǎng)分別是聯(lián)邦和省級(jí)大學(xué)的校長(zhǎng)（The vice chancellor）;名譽(yù)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)主持和召開高校參議院的會(huì)議，對(duì)大學(xué)的校長(zhǎng)、財(cái)團(tuán)成員和各學(xué)院院長(zhǎng)的任命有較大的決策權(quán);校長(zhǎng)是高校的行政首長(zhǎng)，全權(quán)管理高校的學(xué)術(shù)、財(cái)政和行政等事務(wù)。

總之，巴基斯坦試圖建立科學(xué)有效的高校外部治理體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)高校教育質(zhì)量的有效問(wèn)責(zé)。但是在實(shí)踐中，巴基斯坦高校面對(duì)外部政治、法律和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，不得不調(diào)整高校本身的發(fā)展規(guī)劃與計(jì)劃安排，這嚴(yán)重影響了高校的教育服務(wù)質(zhì)量，違背了巴基斯坦高等教育治理改革的初衷。

（二）高校內(nèi)部治理體系

巴基斯坦高校內(nèi)部治理組織主要由核心治理機(jī)構(gòu)、具體事務(wù)主管部門和內(nèi)部質(zhì)量保障部門組成（如圖2）。

依據(jù)有關(guān)法規(guī)，巴基斯坦高校法定的核心治理機(jī)構(gòu)只有參議院和財(cái)團(tuán)，但是巴基斯坦部分大學(xué)實(shí)際運(yùn)行的核心治理機(jī)構(gòu)是理事會(huì)和執(zhí)行理事會(huì)，這也反映了高校內(nèi)部核心治理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一化建設(shè)有待加速。參議院是高校內(nèi)部最高的立法和治理機(jī)構(gòu)，由100多名議員組成，主要負(fù)責(zé)修訂大學(xué)章程和表決高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算等，對(duì)高校的規(guī)劃和發(fā)展有最高的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。財(cái)團(tuán)也是法定的核心治理機(jī)構(gòu)之一，大約由15～20位成員組成，主要負(fù)責(zé)高校的管理和金融運(yùn)轉(zhuǎn)。巴基斯坦高校的具體事務(wù)主管部門，主要負(fù)責(zé)高校的學(xué)術(shù)、財(cái)務(wù)和行政等事務(wù)的管理，如學(xué)術(shù)委員會(huì)、財(cái)務(wù)計(jì)劃處和教務(wù)處等。其中，教務(wù)處是高校內(nèi)部重要的行政部門，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行高校的各項(xiàng)政策和各類教師的招聘與晉升等工作。這些主管部門主要采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由高校的名譽(yù)校長(zhǎng)直接任命，如教務(wù)處處長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)和圖書館館長(zhǎng)等。此外，高校各組成學(xué)院的院長(zhǎng)及系主任、研究所所長(zhǎng)和中心主任對(duì)本學(xué)院的學(xué)術(shù)、財(cái)務(wù)和行政等活動(dòng)全權(quán)負(fù)責(zé)。巴基斯坦高校的內(nèi)部質(zhì)量保障部門主要負(fù)責(zé)對(duì)高校內(nèi)部的科研項(xiàng)目進(jìn)行定期評(píng)估，并為高校的實(shí)際運(yùn)行提供改進(jìn)意見，以不斷提升高等教育質(zhì)量。HEC下設(shè)的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)（QAA）鼓勵(lì)每個(gè)高校在內(nèi)部建立一個(gè)質(zhì)量改進(jìn)組（Quality Enhancement Cell），并建立內(nèi)部質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，有序推進(jìn)高等教育質(zhì)量保障工作。

巴基斯坦高校因?yàn)槭艿酵獠扛叩冉逃卫矸ㄒ?guī)和政策的約束，所以在科研政策的制定、科研經(jīng)費(fèi)的使用和教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制上完全沒(méi)有自主權(quán)，高校自主制定的治理政策主要適用于人員任用、財(cái)務(wù)管理和采購(gòu)管理等方面。巴基斯坦高校全權(quán)負(fù)責(zé)所有科研人員和非科研人員的聘任事宜，其中科研人員的招聘要嚴(yán)格按照具體的聘任流程，先由各學(xué)院理事會(huì)進(jìn)行審查，然后交給學(xué)校的“遴選委員會(huì)”安排面試和考核，最后由參議院和財(cái)團(tuán)給出決策意見。高校內(nèi)部設(shè)立財(cái)務(wù)計(jì)劃處，負(fù)責(zé)編制高校預(yù)算、管理高校經(jīng)費(fèi)，并確保高校經(jīng)費(fèi)用途的正當(dāng)性。高校通過(guò)簽訂采購(gòu)合同的方式對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行全面的管理，一般由專門的“采購(gòu)部門”負(fù)責(zé)處理學(xué)校各部門的采購(gòu)清單，并按照規(guī)定的采購(gòu)程序進(jìn)行報(bào)價(jià)和招投標(biāo)等工作。

總之，巴基斯坦高校內(nèi)部的治理組織和治理政策共同組成了高校內(nèi)部的治理體系，但是高校在進(jìn)行內(nèi)部治理的過(guò)程中仍受到了外部權(quán)力的較大影響，這加大了巴基斯坦高等教育治理體系的內(nèi)在矛盾，延緩了巴基斯坦高等教育治理改革的進(jìn)程。

三、巴基斯坦高等教育治理改革的現(xiàn)狀

近年來(lái)，巴基斯坦對(duì)高等教育治理體系進(jìn)行了深入的改革，成效較為明顯。第一，高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅增加。截至目前，巴基斯坦高等教育機(jī)構(gòu)主要包括211所大學(xué)、學(xué)位型學(xué)院和附屬學(xué)院機(jī)構(gòu)，其中公立機(jī)構(gòu)128所，私立機(jī)構(gòu)83所。第二，高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)質(zhì)量大幅提升。巴基斯坦目前有兩所大學(xué)被列入2020年世界大學(xué)排名的前500強(qiáng)，七所大學(xué)被列入前1 000強(qiáng)[8]。第三，高校的畢業(yè)生人數(shù)大幅增加。1947年到2002年的55年中，巴基斯坦高校只培養(yǎng)了3 000多名博士研究生，但是2003年到2014年的11年中就有8 000多名博士研究生順利畢業(yè)。第四，科研論文發(fā)表數(shù)量也大幅增加。通過(guò)在Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)搜索發(fā)現(xiàn)，以巴基斯坦高校為研究機(jī)構(gòu)發(fā)表的網(wǎng)絡(luò)期刊論文數(shù)量，從2009～2013年的25 998篇增長(zhǎng)到2015～2019年的59 998篇。但是，巴基斯坦在高等教育治理改革的具體實(shí)施過(guò)程中，由于高等教育利益相關(guān)者之間矛盾復(fù)雜，高等教育治理改革進(jìn)展并不順利，聯(lián)邦、省區(qū)和高校在高等教育治理方面矛盾加劇，阻礙了巴基斯坦高等教育的發(fā)展。

（一）聯(lián)邦政府高等教育治理權(quán)下放有限

正如旁遮普省高等教育委員會(huì)前任主席所言：“高等教育的簡(jiǎn)政放權(quán)仍是尚未解決的難題。”雖然巴基斯坦第18次《憲法》修正案明確要求聯(lián)邦將高等教育治理權(quán)力下放，各省也成立了高等教育自治機(jī)構(gòu)，但是全國(guó)高等教育委員會(huì)依然履行其各項(xiàng)職能，通過(guò)采取經(jīng)費(fèi)管控和權(quán)力約束等方式，阻撓省區(qū)和高校的高等教育自治改革。首先，聯(lián)邦和省級(jí)高等教育委員會(huì)在權(quán)限和職責(zé)的劃分上模糊不清，部分省份并沒(méi)有成立專門的高等教育治理機(jī)構(gòu);已成立了高等教育治理機(jī)構(gòu)的，其委員又大多與HEC委員重疊，如旁遮普省的高等教育委員會(huì)要求任用不低于HEC常委級(jí)別的委員等。其次，全國(guó)高等教育委員會(huì)并沒(méi)有受到職權(quán)下放政策的限制，依舊掌握著聯(lián)邦和省內(nèi)公立大學(xué)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審批權(quán)，所有公立大學(xué)的科研活動(dòng)全部依賴HEC的經(jīng)費(fèi)支持，這直接限制了高校開展日常教學(xué)和科研活動(dòng)的自主權(quán)。以上情況都表明，盡管部分省區(qū)設(shè)立了專門的省級(jí)高等教育治理機(jī)構(gòu)，但是從國(guó)家層面上來(lái)看，其高等教育治理并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的簡(jiǎn)政放權(quán)。

（二）高校核心治理機(jī)構(gòu)改革未能盡如人意

雖然聯(lián)邦和省區(qū)試圖通過(guò)高校管理法案推動(dòng)高校核心治理機(jī)構(gòu)改革，以建立統(tǒng)一的高校核心治理體系，進(jìn)而提升高等教育治理水平，但是成效并不理想。首先，各省區(qū)大學(xué)法案頒布和實(shí)施時(shí)間不統(tǒng)一。旁遮普省于2012年率先出臺(tái)法案，隨后是信德省（2013年），最后是開伯爾-普什圖?。?016年）。俾路支省至今仍未出臺(tái)本省區(qū)的大學(xué)治理法案，而是力圖按照HEC的高等教育治理思想建構(gòu)本省的高等教育治理體系。其次，聯(lián)邦和各省區(qū)的大學(xué)法案內(nèi)容存在差異。信德省和開伯爾-普什圖省對(duì)各高校參議院和財(cái)團(tuán)的設(shè)置提供具體的指導(dǎo)，而旁遮普省并沒(méi)有對(duì)高校內(nèi)的核心治理機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)指導(dǎo)。再次，聯(lián)邦和各省區(qū)的大學(xué)法案實(shí)施范圍有所不同。《聯(lián)邦大學(xué)法》主要適用于官方公布的七所大學(xué)，旁遮普省要求14所公立大學(xué)依法改革，信德省也有13所公立大學(xué)納入其中;但開伯爾-普什圖省的大學(xué)法并沒(méi)有指定具體的大學(xué)實(shí)施，這就意味著該省所有的公立大學(xué)都要執(zhí)行該法案，而俾路支省未見實(shí)施相關(guān)法案指導(dǎo)高校進(jìn)行改革。最后，聯(lián)邦和各省區(qū)的大學(xué)法案實(shí)施進(jìn)程存在較大差異。聯(lián)邦的七所大學(xué)中只有聯(lián)邦藝術(shù)科學(xué)技術(shù)大學(xué)依法完成了核心治理機(jī)構(gòu)改革，旁遮普省只有4所大學(xué)依法完成改革，信德省13所大學(xué)中有10所大學(xué)實(shí)現(xiàn)了治理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一化，開伯爾-普什圖省由于修正案頒布時(shí)間太晚，所以目前尚未見法案的具體實(shí)施情況，而俾路支省甚至至今沒(méi)有頒布任何法案來(lái)推進(jìn)高校治理體系的建設(shè)（見表1）。

（三）高校面臨低度自治與高度問(wèn)責(zé)的困境

在高等教育治理的研究領(lǐng)域中，學(xué)者們從理論層面上認(rèn)為高度自治與嚴(yán)苛問(wèn)責(zé)是非常理想的高等教育治理狀態(tài)。但在巴基斯坦高校治理改革實(shí)踐中，其高校往往面臨著低度自治而高度問(wèn)責(zé)的困境。根據(jù)《聯(lián)邦大學(xué)法》對(duì)高校權(quán)責(zé)的劃分：高校在科研人員和非科研人員的聘任上具有較高的自主權(quán)，對(duì)學(xué)位授予擁有完全的自主權(quán)，同時(shí)也擁有高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理權(quán)和采購(gòu)管理權(quán)，但要接受聯(lián)邦或省級(jí)政府的外部監(jiān)督;高校在錄取標(biāo)準(zhǔn)和課程設(shè)計(jì)等方面只享有部分治理權(quán)，在科研政策制定、科研資源投入和經(jīng)費(fèi)預(yù)算審批等方面更是完全沒(méi)有自主權(quán)。由此可見，巴基斯坦高校外部的治理體系通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)和法律手段嚴(yán)重干預(yù)了高校的自治，其中經(jīng)濟(jì)手段最為顯著。根據(jù)相關(guān)資料，2012～2019年，巴基斯坦教育總預(yù)算占GDP的比例年均約為2.2%，高等教育總預(yù)算占GDP的比例年均約為0.25%;聯(lián)邦直轄區(qū)的高等教育總預(yù)算占教育總預(yù)算的比例年均約為75%，而旁遮普省的高等教育總預(yù)算占教育總預(yù)算的比例年均僅12%（見表2）。由此可見，巴基斯坦聯(lián)邦和省區(qū)的高等教育治理機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育的經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，而且不同行政區(qū)域的高等教育總預(yù)算占教育總預(yù)算的比例并不統(tǒng)一，這加大了區(qū)域之間高等教育發(fā)展的差距，也大大影響了高校教學(xué)質(zhì)量和科研水平的提升。

四、巴基斯坦高等教育治理改革的展望

巴基斯坦在高等教育治理改革過(guò)程中，采取行政機(jī)構(gòu)改革和教育法案改革等方式，緊緊圍繞高等教育利益相關(guān)者的相關(guān)矛盾，通過(guò)構(gòu)建法制化和體系化的高等教育治理體系，推動(dòng)了高等教育治理效能的提升，但也出現(xiàn)了更多更復(fù)雜的新問(wèn)題。截至當(dāng)前，巴基斯坦尚未建立起多元共治的高等教育治理體系，聯(lián)邦與省區(qū)之間矛盾突出，高校自主權(quán)嚴(yán)重不足，這是當(dāng)前巴基斯坦高等教育治理改革與發(fā)展所面臨的掣肘性難題，也是未來(lái)巴基斯坦高等教育治理改革必須努力的方向。

（一）完善多元共治的高等教育治理體系

巴基斯坦的高等教育治理改革主要圍繞政府和高校兩大主體的利益博弈進(jìn)行，但是實(shí)際上的高等教育利益相關(guān)者不僅包括政府和高校，還包括市場(chǎng)和社會(huì)公眾等。高等教育的發(fā)展離不開社會(huì)力量的支持，但是巴基斯坦相對(duì)封閉的高等教育治理體系，使得社會(huì)力量無(wú)法參與到高等教育治理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過(guò)程中，這阻礙了高等教育治理主體的多元化發(fā)展，也影響了高等教育治理體系的發(fā)展與完善。第一，聯(lián)邦、省區(qū)和高校要建立多元的高等教育治理決策體系，積極引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)中的多元力量參與高等教育的立法和決策機(jī)構(gòu)，針對(duì)目前的高等教育治理現(xiàn)狀提出針對(duì)性、具體性和可行性的提案。第二，聯(lián)邦、省區(qū)和高校要善于利用項(xiàng)目合作的方式，吸引外部的教育經(jīng)費(fèi)和資源的投入，鼓勵(lì)其與社會(huì)龍頭企業(yè)展開合作，尤其要加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)和推廣，最終實(shí)現(xiàn)多方主體的合作共贏。第三，聯(lián)邦、省區(qū)和高校要發(fā)展多元的高等教育治理監(jiān)督體系，鼓勵(lì)司法部門和社會(huì)民眾參與監(jiān)督高等教育治理改革的落實(shí)，關(guān)注高等教育利益相關(guān)者的意見，不斷優(yōu)化高等教育治理改革方案，提升高等教育治理效能。

（二）協(xié)調(diào)處理聯(lián)邦與省區(qū)高等教育治理的矛盾

巴基斯坦實(shí)行松散的聯(lián)邦制，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，聯(lián)邦與各省區(qū)難以形成有效的合作關(guān)系，這是巴基斯坦高等教育治理改革進(jìn)程不一致的重要原因。與此同時(shí)，各個(gè)省區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，這也加大了聯(lián)邦與省區(qū)的高等教育治理矛盾。鑒于此，第一，聯(lián)邦和省區(qū)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的高校治理法案進(jìn)行修訂，統(tǒng)一修改法案中不一致的內(nèi)容，結(jié)合實(shí)際調(diào)整不合理的法規(guī)內(nèi)容，加強(qiáng)法案的可操作性，為高等教育治理改革的實(shí)施提供有效的理論指導(dǎo)。第二，聯(lián)邦和省區(qū)應(yīng)該打破原本慵懶松散的行政治理局面，采取運(yùn)動(dòng)式和競(jìng)爭(zhēng)式的治理方式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推動(dòng)聯(lián)邦高等教育治理權(quán)力的下放，加快各省區(qū)高等教育治理體系的建設(shè)。第三，聯(lián)邦和省區(qū)應(yīng)該進(jìn)一步明確高等教育治理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分，承認(rèn)全國(guó)高等教育委員會(huì)的法律和行政地位，但也要保障省區(qū)高等教育委員會(huì)的獨(dú)立性和自主性，建構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高等教育治理體系。第四，聯(lián)邦和省區(qū)要通過(guò)教育技術(shù)和項(xiàng)目合作等方式，推動(dòng)高等教育資源的流動(dòng)與共享，進(jìn)一步促進(jìn)高等教育區(qū)域均衡發(fā)展，從根本上緩解聯(lián)邦與省區(qū)之間在高等教育治理方面的矛盾。

（三）不斷擴(kuò)大高校自治權(quán)，推動(dòng)高校內(nèi)部治理改革

巴基斯坦高等教育機(jī)構(gòu)受到外部治理體系的強(qiáng)力約束，在日常教學(xué)和科學(xué)研究等方面失去了較大的自主權(quán)，這嚴(yán)重地限制了高等教育機(jī)構(gòu)的個(gè)性化發(fā)展。高校的自主治理與問(wèn)責(zé)機(jī)制互為影響，如果高校沒(méi)有充分的自治權(quán)，高校將無(wú)法完成其原本的教學(xué)和科研任務(wù)，高等教育質(zhì)量也難以保證，進(jìn)而無(wú)法對(duì)高等教育利益相關(guān)者進(jìn)行有效回應(yīng)，問(wèn)責(zé)機(jī)制也將形同虛設(shè)。因此，第一，聯(lián)邦和省區(qū)應(yīng)該增加對(duì)高等教育的資源投入，加大對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制的改革力度，加強(qiáng)聯(lián)邦與省區(qū)部門的溝通與交流，推動(dòng)區(qū)域教育經(jīng)費(fèi)分配的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;同時(shí)要完善高校經(jīng)費(fèi)使用的問(wèn)責(zé)機(jī)制，不斷提升高等教育資源的利用效率。第二，聯(lián)邦和省區(qū)應(yīng)該擴(kuò)大高校的自治權(quán)，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)高校發(fā)展權(quán)利的過(guò)度控制，尤其是要增加高校在科研政策制定和科研經(jīng)費(fèi)管理等方面的自主權(quán)，最大限度地鼓勵(lì)學(xué)術(shù)獨(dú)立與自主發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)高等教育質(zhì)量的提升。第三，聯(lián)邦和省區(qū)應(yīng)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)高校核心治理機(jī)構(gòu)的改革，加快高校治理法案的落實(shí)，并鼓勵(lì)依法率先完成改革的高校積極分享成功經(jīng)驗(yàn)，以加快推進(jìn)全國(guó)高等教育治理體系建設(shè)。

（四）加強(qiáng)國(guó)際合作，促進(jìn)高等教育治理新發(fā)展

隨著全球化進(jìn)程的加快，巴基斯坦在國(guó)際舞臺(tái)上積極開展政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域合作，各項(xiàng)綜合實(shí)力大幅提升，但是由于自身發(fā)展條件的局限，巴基斯坦仍是較為落后的發(fā)展中國(guó)家。因此，巴基斯坦應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，謀求高等教育治理新發(fā)展。第一，要抓住“一帶一路”的發(fā)展機(jī)遇，加強(qiáng)中巴經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)，推動(dòng)中巴之間深層次的交流合作，尤其是要加強(qiáng)兩國(guó)高等教育的合作交流，通過(guò)項(xiàng)目合作和人才培養(yǎng)等方式助力中巴高等教育的共同發(fā)展。第二，要加強(qiáng)與世界銀行和世界教科文組織等國(guó)際組織的合作，吸引國(guó)外的教育資源，改善國(guó)內(nèi)教育資源不足的困境。第三，要通過(guò)國(guó)內(nèi)的智庫(kù)和研究所，研究并借鑒其他國(guó)家高等教育治理改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出適合本國(guó)國(guó)情的高等教育治理改革方案，構(gòu)建更加完善的高等教育治理體系，不斷提升高等教育治理改革效益。

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