馬克思系統(tǒng)論視域下基層治理中的審計思維

鄧若玉　胡煜

【摘? 要】十九大報告提出，要加強和創(chuàng)新社會治理?；鶎咏M織是社會的組成單元，基層治理是國家治理的基礎。當前，在基層治理中還存在管理思維與服務思維、法治與人治、政府主導與多元參與這三個維度的矛盾沖突。在新的歷史方位下，要求審計工作提高整體思維、法治思維以及協(xié)同思維，進一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，加快基層治理進程。

【Abstract】The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China put forward that social governance should be strengthened and innovated. Grassroots organizations are the components of society， and grassroots governance is the foundation of national governance. At present， there are three dimensions of contradictions and conflicts existing in grassroots governance， namely， management thinking and service thinking， rule of law and rule of man， government leadership and multiple participation. In the new historical direction， audit work is required to improve the holistic thinking， rule of law thinking and collaborative thinking， further promote the transformation of government functions and accelerate the process of grassroots governance.

【關鍵詞】系統(tǒng)論;基層治理;審計思維

【Keywords】system theory; grassroots governance; audit thinking

【中圖分類號】F239;A811? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）12-0151-03

1 引言

十九大報告指出：黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎?；鶎又卫砼c人民群眾關系最為密切，關乎民生、體現(xiàn)民意、緊貼民情，是國家治理體系落實到基層的關鍵一環(huán)，對依法治國、維護長治久安、治理現(xiàn)代化等方針政策實施具有重要推動作用。馬克思主義系統(tǒng)論認為，任何社會形態(tài)都是一個特定的有機系統(tǒng)，組成部門、資源要素、管理手段、政治體制、經(jīng)濟政策等都是其中的要素，社會形態(tài)的正常運轉(zhuǎn)要求注重各要素間的關系，以系統(tǒng)的思維把握好整體和部分的關系，注重相互間的影響和作用。馬克思主義系統(tǒng)論不僅在公共管理領域具有非常強的理論影響，而且對我們積極推進基層治理具有重要的指導價值。在基層治理中，同樣需要從馬克思主義系統(tǒng)論的視域，重視各構(gòu)成要素之間的整體性、層次性及關聯(lián)性。

審計作為基層政府系統(tǒng)的治理要素，在推動公平正義、規(guī)范公權(quán)力運行、維護人民根本利益等方面發(fā)揮著至關重要的作用。在新的歷史方位下，探討如何以系統(tǒng)論視域樹立審計思維，進一步推進基層治理，具有深遠的現(xiàn)實意義。

2 當前推進基層治理的現(xiàn)實沖突

①治理思維上表現(xiàn)為管理思維與服務思維的沖突。黨的十九大報告提出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。服務型政府的理論內(nèi)涵在于從理念轉(zhuǎn)變、制度轉(zhuǎn)變及行為轉(zhuǎn)變?nèi)矫?。理念轉(zhuǎn)變方面，應盡快從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，長期以來，基層政府行政管理者權(quán)力本位、官本位的思維依然根深蒂固，其作為基層治理體系中的“經(jīng)濟人”個體，難以避免地具有利益驅(qū)使特性，對于基層行政管理者，更多的是監(jiān)管意識而非服務意識，在公權(quán)力行使中缺乏以人為本、服務人民的用權(quán)觀，依然以管、治、罰為主要手段;制度轉(zhuǎn)變方面，要求服務型政府打破權(quán)力部門的利益藩籬，理清權(quán)責界限，由治理部門變?yōu)榉詹块T，這必然會使各權(quán)力部門在政府行為中以提供公共服務為主，懲治管制為輔，其部門間利益格局受到破壞，從而導致一些服務意識淡薄的部門和個人不愿放棄公權(quán)力，只顧部門利益，片面追求領導權(quán)威和個人政績，利用公權(quán)插手關鍵領域和關鍵項目，對重要的項目審批、社會資源分配等環(huán)節(jié)進行收費、處罰、越權(quán)管理、設置障礙等，對一些服務性職能則不聞不問、愛管不管;行為轉(zhuǎn)變方面，要求基層政府行政管理者摒棄官老爺形象和理念，不再僅僅把基層治理作為權(quán)力監(jiān)管、權(quán)力管制、權(quán)力處罰，更多的是以群眾需要作為服務先導。

②治理方式上表現(xiàn)為依靠法治與依靠人治的沖突。習近平總書記指出，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。基層治理作為全面推進法治建設中的重要內(nèi)容，其治理效果直接影響著基層社會法治建設的進程和總體成效。但在基層實踐中，基層治理的合法性、合理性、有效性常常難以實現(xiàn)有機統(tǒng)一。從部門行為上看，不少基層權(quán)力部門長年累月處于基層矛盾處置的第一線，糾紛錯綜復雜、事務類別繁多，而權(quán)力部門人員有限，嚴格按照法治程序進行處置，戰(zhàn)線容易拉得過長、耗費時間精力、投入大量人力。因此，一些部門及領導認為基層治理中法治僅僅是花架子，人治才行得通，輕視法治治理意識，重視個人權(quán)威、主觀判罰等在社會矛盾處置中屢不鮮見。而對于一些較為棘手，或是長期存在的矛盾問題，為了不激化矛盾無原則讓步，雖然看似平穩(wěn)解決問題，但將隱患埋藏其中，這些不穩(wěn)定因素常常被轉(zhuǎn)由群眾買單，矛盾處置責任由其他部門或是繼任者承擔。從公權(quán)力實施個體上看，一些行政管理者在工作方式上主觀執(zhí)政的現(xiàn)象嚴重，崇尚人治主義，依法治理、依法辦事淪為空話，甚至以權(quán)謀私、知法犯法，極易引發(fā)矛盾難以調(diào)節(jié)、利益分配不均、激化社會矛盾甚至群體性沖突。

③治理主體上表現(xiàn)為政府主導與社會參與的沖突。十九大報告提出，創(chuàng)新社會治理，建立共建共治共享的社會治理格局。基層治理的有序推進，對治理主體除了要求合法化外，還應實現(xiàn)多元化，營造各方齊抓共管的治理新局面，杜絕原先政府部門一攬子管理的獨角戲，而應轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責清晰的有限型政府，以系統(tǒng)論視域正確認識和發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素的作用，多方搭臺，激活各要素活力，使其參與到系統(tǒng)治理中，以開放包容的心態(tài)平等地對待各類社會主體，整合各類治理資源，號召社會各界、民間組織、群眾個人等共同投身基層治理中。但在基層實踐中，政府主導與多方參與的沖突仍然較為普遍，如一些基層行政管理部門死守著一畝三分地，認為部門作為基層治理實施主體，不愿意引導社會各界共同參與管理，甚至連基本的政務公開化都多方阻擾，意圖將治理權(quán)力當成自家權(quán)威的武器，或是有選擇性實施共享共建，對一些不涉及重大利益的事項采取多元治理，對涉及部門利益的事項，盡管與基層群眾利益息息相關，也選擇唱獨角戲。對于社會個體，受到基層多元化治理體制機制建設起步較晚的制約，公民及社會組織參與能力及個體素質(zhì)參差不齊，治理效果與參政議政能力也難以達到和諧共治的客觀要求，因此，社會參與基層治理的范圍、廣度和深度有限，很難打造起多方參與、多方管理、多方盡職的基層治理格局。

3 系統(tǒng)論視域下基層治理應把握幾個著力點

①整體性。馬克思認為，在系統(tǒng)視域下，整體與個體是辯證統(tǒng)一的關系，系統(tǒng)認知需要運用整體的視角，將社會形態(tài)看成一個有機系統(tǒng)，把各組成部門、社會體制、意識形態(tài)等作為一個整體進行研究。個體視角要以整體認知為基礎，整體認知又是要統(tǒng)籌于個體認知之上，兩者相互影響、不可分割，不能單純地將整體性認為是系統(tǒng)內(nèi)個體的簡單相加，或是機械作用累進，而是要把握好系統(tǒng)中不同發(fā)展階段、社會結(jié)構(gòu)下個體元素的作用和效果。對于認知層面，應認識和了解系統(tǒng)中各組成要素的特性，掌握各要素作用以及對于社會形態(tài)發(fā)展的影響，個體在整體范疇內(nèi)靜止與變化的作用區(qū)別，認識到組成個體要素的運行情況直接決定著系統(tǒng)運行的整體成效;對于實踐層面，要深刻理解和把握馬克思主義系統(tǒng)論中的整體性思維，對于基層治理實踐，要運用系統(tǒng)論視角的整體思維去觀察、解讀、優(yōu)化基層治理系統(tǒng)中的各個組成要素，順應個體要素特征，促進個體發(fā)展推動整體進步，實現(xiàn)基層治理實踐整體的不斷發(fā)展。

②層次性。基層社會是一個由各要素組成的系統(tǒng)，要整體認識各個構(gòu)成層次特定的結(jié)構(gòu)，理解其復雜的多維性質(zhì)?；鶎又卫韽暮暧^、中觀、微觀上看包含了多個層次內(nèi)容，不能簡單作為單一層次去理解和認知，在從上至下的層次中又分別有其特點，各層次運行的情況直接影響其他層次發(fā)展。對于基層治理運行系統(tǒng)，其系統(tǒng)內(nèi)部的相互關系在其中同時存在而又互相依存。例如，需要透過社會形態(tài)、政治制度的層次看到基層治理中蘊含的國家治理現(xiàn)代化大局，透過政府權(quán)責、部門協(xié)同的層次去看基層治理問題，透過人員素質(zhì)、執(zhí)法氛圍去查找依法治國的基層進程等，這些都是在不同層次的視角、不同層次的內(nèi)涵中去理解和認知基層治理。因此，馬克思主義系統(tǒng)論視域下推進基層治理，正是對層次性的正確指導和豐富實踐。

③關聯(lián)性。關聯(lián)性是馬克思主義系統(tǒng)論的又一重要著力點，對于整體而言，不同的元素組成了系統(tǒng)整體，各組成元素間的運動與沖突不可避免，發(fā)現(xiàn)元素間的關聯(lián)性對于正確認識系統(tǒng)發(fā)展至關重要。任何孤立分析基層治理系統(tǒng)的視角都是片面的，它在否定其系統(tǒng)關聯(lián)性的同時，也無法解釋系統(tǒng)的運行機理。因此，要求我們在認識系統(tǒng)時把握其關聯(lián)性，對組成要素的相互聯(lián)系、相互作用加以研究。對社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)能正確認識到各要素之間的關聯(lián)性，才能去尋求其協(xié)同合作的路徑，發(fā)揮出整體性效應。對于行政管理者，應著重在其關聯(lián)性中尋求協(xié)同效果，對行政管理部門之間加強協(xié)調(diào)合作，行成協(xié)同效應，尋求實施的最佳效果，推動基層治理協(xié)同發(fā)展;對于接受者，應在基層治理過程中強化監(jiān)督，尋求各權(quán)利個體之間的關系與相互作用，達到個體獲益、共同發(fā)展的效果。因此，馬克思主義系統(tǒng)論即以一種關聯(lián)的、協(xié)同的、發(fā)展的眼光去看待治理系統(tǒng)，正確認知蘊含在事物內(nèi)部的關聯(lián)性，在遵循個體發(fā)展規(guī)律的基礎上尋求各要素長期發(fā)展的穩(wěn)定性。

4 推進基層治理中的審計思維

①提高全局思維，厘清權(quán)責解決思維沖突。習近平總書記指出，審計機關不僅是國家機關，更是政治機關。審計機關最初為依法監(jiān)督財政、財務收支，保證資金來源和使用的真實性、合法性、效果性而應運而生。隨著機構(gòu)職能的不斷深化，審計工作在國家治理中的作用和范圍越來越廣，對維護國家財政經(jīng)濟總體平穩(wěn)、提升財政資金使用效率、推動黨政作風建設和廉政建設、保障社會穩(wěn)定發(fā)展大局等具有重大作用。在新的歷史方位下，推進基層治理，需要審計工作進一步樹立全局思維，將審計與各項中心工作緊密結(jié)合，服務國家治理大局。對于基層治理進程，要拓寬宏觀視野，把揭示個體問題與服務全局結(jié)合起來，推動治理主體權(quán)責邊界和治理規(guī)程的規(guī)范運轉(zhuǎn)，促進基層行政職權(quán)深化改革，依法對不同治理主體的行政管理實施流程和成效進行監(jiān)督，深入分析當前實踐困境中暴露的體制機制漏洞和管理盲區(qū)，推動政府職能轉(zhuǎn)變，切實打造服務型政府。

②提高法治思維，內(nèi)外兼修解決人治困境。新時期審計工作的作用其一便是要促進權(quán)力規(guī)范運行，推動依法治國。這就要求基層治理具備法治思維，將審計與基層公權(quán)力規(guī)范運行結(jié)合起來。一是對內(nèi)發(fā)揮審計反腐倡廉作用，在基層治理中充分發(fā)揮審計工作專業(yè)性強、點多面廣的特點，重點對公共資源分配領域、重大項目招投標、行政審批、民生工程建設、基礎設施建設等與群眾利益息息相關的重點領域進行審計，規(guī)范基層公權(quán)力運行，著力消除權(quán)力運行過程中的腐敗土壤;二是對外規(guī)范權(quán)力運行，依靠審計力量在基層全面鋪開依法治國，努力營造行政管理者嚴格執(zhí)法、公平公正的良好環(huán)境，確保公權(quán)力行使在為民辦實事、辦好事、辦成事的正確軌道上，進一步壓縮人治的生存空間。

③提高協(xié)同思維，多方聯(lián)動解決主體矛盾。習近平總書記提出，創(chuàng)新社會治理的新思想、新理念，要更加注重聯(lián)動融合、開放共治。構(gòu)建社會共建共治的基層治理局面，需要牢固樹立協(xié)同思維，建立聯(lián)動機制，行成審計合力。一是在部門聯(lián)動方面，建立聯(lián)合審計工作制度，組建由審計、住建、發(fā)改、國土、財政、國資、稅務、市監(jiān)等多部門組成的聯(lián)合工作組，圍繞審計發(fā)現(xiàn)的問題按照權(quán)責歸口責任部門落實整改責任，推動各類基層公權(quán)力規(guī)范運行，同時，將審計工作與紀檢監(jiān)督、公檢法司等部門密切結(jié)合，嚴格責任追究與違法行為查處;二是在多元主體方面，打造各方齊抓共管的參與格局，號召社會各界人士、基層群團組織、社會組織，協(xié)調(diào)各階層利益關系，拓寬審計職能，努力實現(xiàn)多方共同參與治理。

【參考文獻】

【1】杜玉華.馬克思社會結(jié)構(gòu)理論視角下的國家治理體系構(gòu)建[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2014，46（06）：100-107+152.

【2】孔凡河.困境與解局：社會管理創(chuàng)新語境下基層服務型政府建設的思考[J].學術(shù)探索，2011（06）：110-114.

【作者簡介】鄧若玉（1988-），女，四川成都人，成都工業(yè)學院馬克思主義學院，講師，從事馬克思主義中國化;胡煜（1981-），男，四川成都人，成都工業(yè)學院審計處，從事審計學研究。