城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

[摘要]耕地保護(hù)是國(guó)家為了耕地得以永續(xù)利用而制定的一項(xiàng)制度。以湖北省武穴市為研究區(qū)域，分析武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地布局的現(xiàn)狀，探究耕地保護(hù)過(guò)程中存在的耕地?cái)?shù)量銳減、耕地質(zhì)量下降等問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，提出嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)非法占用耕地、加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)管、增強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)、完善耕地保護(hù)制度等保護(hù)城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)結(jié)合部;耕地保護(hù);耕地?cái)?shù)量;耕地質(zhì)量

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)守耕地紅線，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。由于中國(guó)人多地少的特殊國(guó)情，以及新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)民與土地之間的矛盾日趨尖銳，使耕地保護(hù)工作面臨數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等多重挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與鄉(xiāng)村之外衍生的特殊的區(qū)域，因其耕地利用問(wèn)題最為集中和尖銳，成為耕地的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。本文以湖北省武穴市為例，研究城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)過(guò)程中存在的問(wèn)題并提出相關(guān)建議，以期為耕地保護(hù)工作提供參考。

1相關(guān)概念

1.1城鄉(xiāng)結(jié)合部

城鄉(xiāng)結(jié)合部，是城市與鄉(xiāng)村之間的結(jié)合地帶，這種特殊區(qū)域是隨著城市建設(shè)不斷向周邊毗鄰的鄉(xiāng)村擴(kuò)張，以及該地區(qū)特殊的地理位置自然而然形成，并非人為劃分。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為極具中國(guó)特色的地域區(qū)間，是長(zhǎng)期且普遍存在的現(xiàn)象，是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中特有的產(chǎn)物。

1.2耕地保護(hù)

耕地作為不可再生的土地資源和經(jīng)濟(jì)資源，事關(guān)社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，所以要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。耕地保護(hù)是采取行之有效的措施，確保耕地的數(shù)量和耕地質(zhì)量的總體平衡，維持和提升耕地的產(chǎn)出水平，保證耕地可持續(xù)利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進(jìn)而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。

2武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)現(xiàn)狀

武穴市被稱(chēng)為“糧油之鄉(xiāng)”，是國(guó)家和湖北省重要的糧食生產(chǎn)基地，也是湖北省綜合高產(chǎn)示范市。截至2018年，全市總?cè)丝?2.34萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口62.87萬(wàn)人;全市總面積1246km2，耕地面積3.33萬(wàn)hm2。全市下轄4個(gè)辦事處、8個(gè)鎮(zhèn)。其中，刊江辦事處位于湖北省武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部，有13個(gè)行政村、8個(gè)居委會(huì)、89個(gè)居民小組、7416戶;屬平原丘陵地帶，版圖面積45km2，耕地面積1093hm2（2017年）。

為了耕地保護(hù)工作的正常開(kāi)展，科學(xué)合理地利用土地，切實(shí)做到保護(hù)耕地，刊江辦事處的農(nóng)民群眾成立了耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，設(shè)立了耕地保護(hù)辦公室，組建了耕地保護(hù)的督察小組，土地糾紛、濫用耕地的現(xiàn)象大大減少。另外，要獲得高產(chǎn)出必須提高耕地利用率和產(chǎn)出率，耕地保護(hù)協(xié)會(huì)實(shí)施土地流轉(zhuǎn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方法，不僅使耕地得到保護(hù)，還提升了耕地產(chǎn)出效益。耕地保護(hù)工作強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量并舉，所以耕地保護(hù)協(xié)會(huì)提出耕作層剝離再利用的對(duì)策，在開(kāi)挖路基時(shí)將農(nóng)田的表層土收集起來(lái)，這種表層土是一種優(yōu)質(zhì)的富硒土壤，營(yíng)養(yǎng)肥力好，可用于復(fù)墾土地。

3武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)存在的問(wèn)題

3.1非農(nóng)建設(shè)非法占用耕地，耕地?cái)?shù)量銳減

根據(jù)武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部2017年底人口數(shù)量和耕地?cái)?shù)量統(tǒng)計(jì)，人口已經(jīng)增長(zhǎng)到30376人，耕地面積縮減到1093hm2。武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部2015-2017年耕地?cái)?shù)量變化見(jiàn)表1。

從表1可知，2015-2017年，武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部的耕地總面積逐年減少，其中，2017年耕地總面積比2016年減少了約6.8%，2016年耕地總面積比2015年減少了約5.2%。雖然水澆地和旱地的面積有所增加，但是耕地總面積減少的速度在不斷加快。究其原因，是因?yàn)槲溲ㄊ谐青l(xiāng)結(jié)合部的土地價(jià)格低廉、交通便利，引來(lái)了一批又一批投資商大規(guī)模的建設(shè)改造，各類(lèi)非農(nóng)建設(shè)非法占用耕地的現(xiàn)象普遍存在。

3.2耕地質(zhì)量呈下降趨勢(shì)

武穴城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地資源短缺，且當(dāng)前優(yōu)質(zhì)耕地不足耕地總面積的30%。一方面，中國(guó)對(duì)于耕地質(zhì)量的監(jiān)管大多以大中型城市為側(cè)重點(diǎn)，對(duì)于小城鎮(zhèn)的耕地質(zhì)量問(wèn)題重視不夠，農(nóng)民傳統(tǒng)觀念根深蒂固，對(duì)耕地粗放利用，缺乏專(zhuān)業(yè)性的農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的指導(dǎo)。另一方面，武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部由于長(zhǎng)期靠增加化肥投入量來(lái)提高糧食產(chǎn)量，使土壤受到侵蝕，土壤酸化和鹽堿化嚴(yán)重，不但損耗了基礎(chǔ)地力，而且在一定程度上影響了農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量。

3.3耕地空間分布不合理

武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)業(yè)用地與居民住宅、工廠、商業(yè)街毗鄰，制約了土地流轉(zhuǎn)，造成耕地利用分散。另外，投資商征地時(shí)為節(jié)省資金，通常地優(yōu)先選擇交通便利的區(qū)域，城鄉(xiāng)結(jié)合部無(wú)疑成為最佳選擇，從而形成了“城中村”，致使耕地空間分布不合理，城鄉(xiāng)建設(shè)極不協(xié)調(diào)。耕地分散不利于大型機(jī)械化的使用，給耕作、灌溉帶來(lái)諸多障礙，也不利于農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)大面積的推廣，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本增加、土地利用效率低。

3.4耕地利用不充分，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重

一方面，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力選擇外出就業(yè)，加上農(nóng)業(yè)比較效益偏低、農(nóng)民社會(huì)地位低等因素導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”“老齡化”“女性化”現(xiàn)象逐漸凸顯，使得耕地利用不充分，大量耕地被閑置荒廢。另一方面，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地理位置特殊，吸引了大批開(kāi)發(fā)商，非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積不斷擴(kuò)大，使人地之間的矛盾愈加尖銳。然而，開(kāi)發(fā)商征用土地花費(fèi)了絕大部分資金，剩余資金無(wú)法支撐項(xiàng)目建設(shè)，土地征而不用，導(dǎo)致大量耕地閑置的現(xiàn)象十分普遍。

4武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)問(wèn)題產(chǎn)生的原因

4.1新型工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速

人口的快速增長(zhǎng)是耕地總量失衡、耕地質(zhì)量下降的催化劑。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部特殊的地理位置，吸引了一批又一批的外來(lái)人員，使人口數(shù)量劇增、工業(yè)快速發(fā)展，導(dǎo)致耕地面積不斷減小。同時(shí)，工業(yè)區(qū)大量廢棄物隨意堆放，工業(yè)污水和生活污水隨意排放，造成土壤污染，導(dǎo)致耕地質(zhì)量不斷下降。

4.2耕地保護(hù)意識(shí)薄弱

在武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的積極性并不高，對(duì)耕地保護(hù)工作重視不夠，農(nóng)民對(duì)保護(hù)耕地的認(rèn)識(shí)不足。近些年，由于武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部大力發(fā)展工商業(yè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步上升，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以規(guī)劃建設(shè)用地為重心，忽略了對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)管工作，造成非法占用農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的現(xiàn)象十分普遍。農(nóng)民群眾未意識(shí)到自己是耕地保護(hù)的責(zé)任主體，為了提高農(nóng)作物的產(chǎn)量，對(duì)耕地粗放利用，過(guò)度使用化肥，造成耕地土壤污染嚴(yán)重。

4.3農(nóng)業(yè)比較效益低下

隨著農(nóng)作物的勞動(dòng)成本、農(nóng)資價(jià)格以及土地租金等各項(xiàng)生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)民收益逐漸下降，甚至出現(xiàn)虧損，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的積極性，使農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，大量耕地被非法占用、閑置的現(xiàn)象普遍存在，造成耕地流失嚴(yán)重。與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)比較效益偏低，農(nóng)民沒(méi)有獲得感和幸福感，使農(nóng)民種植農(nóng)作物的積極性不高，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)民選擇流轉(zhuǎn)手中的優(yōu)質(zhì)耕地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面臨耕地資源短缺、投入力度不大、發(fā)展后勁不足的多重壓力，這無(wú)疑加速了耕地的非農(nóng)化。

4.4耕地保護(hù)制度和監(jiān)管機(jī)制不健全

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部介于城市和鄉(xiāng)村之間的特殊地帶，使其土地分布不合理，耕地管理混亂，耕地相關(guān)保護(hù)制度不健全。在耕地保護(hù)工作實(shí)施的過(guò)程中，由于缺乏科學(xué)合理的耕地保護(hù)制度，無(wú)法阻止非法占用耕地、隨意擴(kuò)張非農(nóng)建設(shè)用地等行為。城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)制度和監(jiān)管機(jī)制的不健全，是大量耕地資源流失的重要原因。

5武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)的對(duì)策

5.1嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)非法占用耕地

要想保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，除了建立督察小組外，還應(yīng)大幅度地補(bǔ)充耕地面積。加大宣傳耕地補(bǔ)充工作，激發(fā)農(nóng)民群眾耕地保護(hù)的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民參與耕地開(kāi)墾，讓農(nóng)民自覺(jué)監(jiān)督非農(nóng)建設(shè)非法占用耕地，確保補(bǔ)充耕地的總量。在政府的組織下，建立耕地補(bǔ)充小組，主要負(fù)責(zé)耕地開(kāi)墾的相關(guān)業(yè)務(wù)，建立融資渠道，協(xié)調(diào)與其他部門(mén)的工作。

總而言之，遏制非法占用耕地須大力開(kāi)展耕地開(kāi)墾工作，補(bǔ)充耕地面積，加強(qiáng)非法占用耕地的監(jiān)管工作。建設(shè)用地要嚴(yán)格控制在規(guī)劃的用地?cái)?shù)量范圍之內(nèi)，禁止在規(guī)劃的數(shù)量范圍以外占地，否則追究違法者的責(zé)任。改進(jìn)耕地“占補(bǔ)”機(jī)制，建立“占補(bǔ)”指標(biāo)使用管理辦法，提高開(kāi)墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，保障耕地占補(bǔ)平衡。

5.2提高耕地利用水平，加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)管

充分發(fā)揮耕地利用集約節(jié)約水平，禁止耕地粗放利用。加大對(duì)土壤污染的治理，大力推進(jìn)耕地層剝離再利用，提高新增耕地肥力。引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)使用蚯蚓糞、枯草芽孢桿菌等復(fù)合微生物肥料提高地力。建立耕地保護(hù)基金，重點(diǎn)用于新增耕地后期管護(hù)、提質(zhì)改造建設(shè)。成立質(zhì)量督查組，對(duì)在建高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治項(xiàng)目進(jìn)行不定期、不告知的檢查督查，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

逐步推進(jìn)“慧眼守土”工程建沒(méi)，構(gòu)建“天眼+人眼+電子眼”監(jiān)管模式，開(kāi)展遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控試點(diǎn)，在城鎮(zhèn)周邊及主干公路兩側(cè)的永久基本農(nóng)田、土地整治區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)安裝視屏探頭，實(shí)施在線監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)破環(huán)耕地的現(xiàn)象，可以利用數(shù)據(jù)中心查找到相關(guān)人員，及時(shí)進(jìn)行阻止。采取這種監(jiān)管方式，可以遏制耕地濫用的現(xiàn)象。

5.3調(diào)整耕地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化耕地空間布局

根據(jù)武穴市城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地規(guī)劃的要求，優(yōu)化耕地布局，對(duì)土地進(jìn)行整改清理，依法處置閑置低效用地，完善出讓價(jià)款追繳機(jī)制，不斷提高土地利用效率。通過(guò)調(diào)整耕地利用結(jié)構(gòu)的方式，著力解決批而未供土地問(wèn)題。積極開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等試點(diǎn)工作，加快推進(jìn)耕地修復(fù)綜合治理。

在調(diào)整耕地利用結(jié)構(gòu)時(shí)，要全方位、多角度考慮耕地保護(hù)所在地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，以保證耕地保護(hù)工作的有效實(shí)施。優(yōu)化耕地空間格局，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)耕地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地進(jìn)行一次摸底調(diào)查，明確耕地分布狀況、面積，在年度規(guī)劃調(diào)整中，適度調(diào)整耕地利用結(jié)構(gòu)，緩解耕地面臨的多重壓力。

5.4增強(qiáng)社會(huì)各界耕地保護(hù)意識(shí)

民以食為天。耕地資源是最基本、寶貴的生產(chǎn)資料，是廣大人民群眾得以生存的保障，所以耕地保護(hù)應(yīng)該上升到糧食安全的高度。政府要通過(guò)大力宣傳保護(hù)耕地的重要性，讓群眾充分認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)的重要意義，達(dá)成保護(hù)耕地的共識(shí)。

首先，可以利用“6.25”土地日以及“4.22”世界地球日，有計(jì)劃、有組織地開(kāi)展耕地保護(hù)宣傳活動(dòng)，進(jìn)行耕地危機(jī)教育，讓人們意識(shí)到耕地污染的嚴(yán)重性;其次，可以積極探索耕地保護(hù)宣傳的新途徑，以農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式做好宣傳工作;再次，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部宣傳平臺(tái)的建設(shè)，加大耕地保護(hù)宣傳欄目的建設(shè)，利用廣播、電視、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)進(jìn)行宣傳，不斷提高社會(huì)各界的耕地保護(hù)意識(shí);最后，采用召開(kāi)座談會(huì)、研討會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、培訓(xùn)會(huì)、進(jìn)村入戶等形式，增強(qiáng)農(nóng)民主動(dòng)保護(hù)耕地的意識(shí)。

5.5完善耕地保護(hù)制度，建立耕地保護(hù)機(jī)制

在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立制度責(zé)任制，設(shè)立耕地保護(hù)小組，壓實(shí)村級(jí)土地管理責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任下沉，盡力做到每塊耕地有人保護(hù)、出了問(wèn)題有人負(fù)責(zé)的新格局。

建立違法用地舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，實(shí)行國(guó)土資源協(xié)管員待遇與耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)掛鉤，嚴(yán)格國(guó)土巡查人員的考核管理，考核結(jié)果要進(jìn)行公示和通報(bào)。制定科學(xué)客觀、易于操作的耕地保護(hù)工作責(zé)任機(jī)制，做到半年考核、及時(shí)提醒，年終總考、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。對(duì)耕地保護(hù)不力、違法用地嚴(yán)重的除了通報(bào)批評(píng)外還要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)制度，對(duì)一年內(nèi)未發(fā)生違法占用耕地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎(jiǎng)勵(lì)。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)禁農(nóng)民過(guò)度種植開(kāi)采，這雖然可能在一定程度上阻礙當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是耕地得以持續(xù)利用，有利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

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[收稿日期]2020-08-24

[作者簡(jiǎn)介]金子薇（1996-），女，湖北黃岡人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村發(fā)展。