國內(nèi)公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急管理中輿情監(jiān)測運(yùn)用研究

張偉 劉怡 巫朝濱 湯子君

關(guān)鍵詞：公共圖書館;應(yīng)急管理;輿情監(jiān)測

摘 要：公共圖書館的安全防范情況復(fù)雜，如何有效防范和化解風(fēng)險是其必須認(rèn)真思考的課題。輿情監(jiān)測在突發(fā)事件應(yīng)急管理中能夠發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警、支持決策等作用，但當(dāng)前我國公共圖書館欠缺預(yù)先防范意識，應(yīng)急處置理念固化，制約了輿情監(jiān)測作用的發(fā)揮。文章簡述了公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀，提出了公共圖書館應(yīng)通過集成構(gòu)建輿情預(yù)警平臺、完善信息保障機(jī)制、加強(qiáng)安全宣傳教育、媒體聯(lián)動等措施，進(jìn)一步加強(qiáng)輿情監(jiān)測在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的作用。

中圖分類號：G250文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1588（2020）11-0020-06

突發(fā)事件，顧名思義就是突然發(fā)生的緊急事件?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確將突發(fā)事件定義為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！秉h的十九屆四中全會提出健全公共安全體制機(jī)制，完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制[1]。這也給公共圖書館突發(fā)事件安全應(yīng)急管理提出了更高要求，面對日趨嚴(yán)峻的安全防范形勢，有效防范及化解風(fēng)險是公共圖書館亟須認(rèn)真思考的課題。

公共圖書館在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中，應(yīng)充分發(fā)揮信息收集與分析等優(yōu)勢，積極進(jìn)行輿情監(jiān)測，有針對性地調(diào)整突發(fā)事件處置對策，降低不良社會影響;主動發(fā)聲，及時引導(dǎo)輿論關(guān)切，不給造謠言可乘之機(jī)，使突發(fā)事件處置沿著正常軌道進(jìn)行。課題組結(jié)合國內(nèi)公共圖書館工作實(shí)際，對公共圖書館在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中運(yùn)用輿情監(jiān)測現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并進(jìn)行細(xì)致分析，提出了運(yùn)用輿情監(jiān)測提高應(yīng)急管理和處置能力的對策和建議。

1 公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

1.1 公共圖書館安全防范面臨挑戰(zhàn)

2018年1月1日，《中華人民共和國公共圖書館法》頒布實(shí)施，明確規(guī)定公共圖書館應(yīng)該向廣大讀者提供零門檻、均等化的服務(wù)。隨著“第三空間”理念的引入與興起，圖書館服務(wù)更加注重互動交流，在傳統(tǒng)借閱圖書基礎(chǔ)上積極拓展講座、展覽、沙龍、藝術(shù)鑒賞、真人圖書館等多種形式的聚集性活動，不斷創(chuàng)新的圖書館服務(wù)對社會公眾產(chǎn)生了巨大的吸引力。

中華人民共和國文化和旅游部2019年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報顯示，2019年全國公共圖書館總流通人次90，135萬，比上年增長9.9%;全年共為讀者舉辦各種活動195，732次，比上年增長9.3%;參加人次11，786萬，比上年增長10.7%[2]。公共圖書館業(yè)務(wù)量上升帶來了密集的讀者人流，以近年來讀者接待量名列前茅的廣州圖書館和廈門市圖書館為例，廣州圖書館近兩年日均接待讀者量均保持在2.9萬人以上，其中2018年8月5日單日接待量超過5.1萬人;廈門市圖書館近兩年日均接待量超過1.5萬人。一些公共圖書館為了追求業(yè)務(wù)效益，往往忽視了安全，如：一味追求讀者活動人數(shù)，卻未在活動現(xiàn)場預(yù)留安全通道，或占用安全通道堆放活動用品;由于業(yè)務(wù)拓展更改圖書館原有空間功能，致使原設(shè)計(jì)安裝的自動報警系統(tǒng)無法反映實(shí)際情況，影響報警的準(zhǔn)確性，延誤救援時機(jī)等。如果發(fā)生火災(zāi)、自然災(zāi)害或嚴(yán)重暴力行為，甚至暴恐襲擊，公共圖書館在人群驚慌狀態(tài)下很難迅速疏散讀者，容易造成群死群傷的嚴(yán)重后果。

1.2 公共圖書館突發(fā)事件處置缺乏規(guī)范指引

目前，我國尚未針對公共圖書館應(yīng)對突發(fā)事件出臺有實(shí)際指導(dǎo)意義的規(guī)范，缺乏相關(guān)指導(dǎo)守則，公共圖書館只能籠統(tǒng)編制應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案不規(guī)范，針對性不強(qiáng)，突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中的危害性評估、對外公布時機(jī)把握、避免公眾恐慌等關(guān)鍵問題在應(yīng)急預(yù)案中都較少體現(xiàn)。此外，相關(guān)部門針對特定突發(fā)事件制定的專門指引或臨時性措施存在滯后性。我國實(shí)行的是回應(yīng)型政府治理模式，習(xí)慣解決具體問題，決策前瞻性不足，出臺的公共政策往往滯后于事態(tài)發(fā)展。而突發(fā)事件瞬息萬變，在等待相關(guān)文件下發(fā)期間，公共圖書館可能已錯過解決問題的最佳時機(jī)。政府指引措施出臺時間越晚，面臨外界質(zhì)疑越多，消弭矛盾的成本越高。

1.3 媒體關(guān)注度提高形成處置壓力

對媒體而言，發(fā)生突發(fā)事件意味著有了重要新聞題材。媒體對公共圖書館的關(guān)注度增加，圖書館發(fā)生突發(fā)事件更易引發(fā)媒體跟進(jìn)報道。張蔚林、陳幼華在《當(dāng)代圖書館的媒介形象建構(gòu)——以〈人民日報〉2009—2018年報道為例》一文中統(tǒng)計(jì)了2009—2018年間《人民日報》刊載的圖書館新聞報道，發(fā)現(xiàn)在針對特定類型圖書館的234次報道中，開放性強(qiáng)、推廣活動多、服務(wù)社會大眾的公共圖書館被報道次數(shù)高達(dá)204次（占比87.2%），是官媒關(guān)注的焦點(diǎn)。其中，城市圖書館報道次數(shù)高達(dá)65次，約占總體報道數(shù)量的1/3，明顯高于其他類型的圖書館[3]。因此，公共圖書館在防范應(yīng)對突發(fā)事件時推出的任何措施，都需考慮媒體報道帶來的社會影響，這無形中增大了圖書館的處置壓力。

2 公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急管理運(yùn)用輿情監(jiān)測的現(xiàn)狀

2.1 思考

應(yīng)急管理重在時效與動態(tài)預(yù)警，突發(fā)事件應(yīng)急管理雖然強(qiáng)調(diào)反應(yīng)靈敏、處置迅速，但更重要的是預(yù)警與防范。美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中指出，政府應(yīng)該使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療;他們在做出決策時，要盡一切可能考慮到未來。突發(fā)事件應(yīng)急管理也應(yīng)立足于“防”，將管控關(guān)口前移，抓住亟須重視的安全風(fēng)險點(diǎn)，分析評估風(fēng)險等級，謀定而后動。輿情監(jiān)測是公共圖書館普遍開展的一項(xiàng)深層次信息服務(wù)，通過對各種載體上的新聞信息進(jìn)行挖掘、排序、整合，提煉出若干有代表性的觀點(diǎn)或民意表達(dá)供用戶參考。公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急管理與輿情監(jiān)測服務(wù)有效對接，可通過輿情及時了解社會公眾對圖書館的安全需求，同時對圖書館周邊存在的安全風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警，為突發(fā)事件應(yīng)急管理提前做好準(zhǔn)備，進(jìn)而形成針對性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，以便精準(zhǔn)施策，減少損耗成本。

2.2 研究方法

本研究選取副省級以上公共圖書館作為研究對象，主要考慮這些公共圖書館服務(wù)基礎(chǔ)好，接待讀者量大，在防范應(yīng)對突發(fā)事件方面都面臨公眾關(guān)注度高、社會影響大等共同問題，具有一定的樣本意義。課題組采取問卷調(diào)查方式，向國內(nèi)副省級以上公共圖書館（不含中國香港、中國澳門、中國臺灣地區(qū)）發(fā)出調(diào)查問卷46份，回收問卷42份，包括1家國家圖書館，27家省級公共圖書館，14家副省級公共圖書館。問卷調(diào)查設(shè)計(jì)側(cè)重于應(yīng)急預(yù)案編制、輿情監(jiān)測運(yùn)用及作用發(fā)揮、應(yīng)急管理機(jī)制、職能部門構(gòu)成以及對突發(fā)事件應(yīng)急管理中輿情監(jiān)測的認(rèn)知等五個方面，力圖掌握各公共圖書館在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中運(yùn)用輿情監(jiān)測的基本概況。此外，由于2020年年初的新冠肺炎疫情對公共圖書館的開放服務(wù)帶來了重大影響，因此，課題組在設(shè)計(jì)調(diào)查問卷時將“新冠肺炎疫情應(yīng)對”單獨(dú)作為一部分與其他突發(fā)事件并列。

2.3 調(diào)查結(jié)果

2.3.1 公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急管理輿情監(jiān)測開展的必要性。在調(diào)查問卷中，課題組對受訪者提出“你認(rèn)為在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中開展輿情監(jiān)測是否有必要”，參與調(diào)查的42家公共圖書館給出了一致答案。由此可見，在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中開展輿情監(jiān)測已成為國內(nèi)公共圖書館的普遍共識。負(fù)責(zé)填寫此次調(diào)查問卷的公共圖書館的部門包括辦公室（16個，占38.10%）、保衛(wèi)部（9個，占21.43%）、后勤保障部和參考咨詢部門（均是6個，分別占14.29%）、閱覽部和典藏部（均是1個，分別占2.38%），其他未顯示填寫部門。由此可見，公共圖書館各部門雖然職責(zé)分工不同，但對圖書館在突發(fā)事件應(yīng)急管理中開展輿情監(jiān)測的必要性都持肯定態(tài)度。

2.3.2 公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急管理輿情監(jiān)測的運(yùn)用。從應(yīng)急預(yù)案制訂看，公共圖書館基本樹立了“事，預(yù)則立”的意識。本次統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，42家公共圖書館均制訂了新冠肺炎疫情防控應(yīng)急預(yù)案，針對其他突發(fā)事件制訂應(yīng)急預(yù)案的公共圖書館比例占95.24%，但42家公共圖書館對突發(fā)事件應(yīng)急管理中的輿情監(jiān)測運(yùn)用不夠重視?！霸趹?yīng)急預(yù)案中將輿情監(jiān)測作為應(yīng)急措施”一項(xiàng)的調(diào)查顯示，有54.76%的公共圖書館新冠肺炎疫情防控應(yīng)急預(yù)案包含輿情監(jiān)測措施，50%的公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案包含輿情監(jiān)測措施。此外，還有14.28%的公共圖書館不了解本館制訂的新冠肺炎疫情防控應(yīng)急預(yù)案是否包含輿情監(jiān)測措施，26.19%的公共圖書館不了解本館突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是否包括輿情監(jiān)測措施。這與應(yīng)急預(yù)案制訂的高比例形成明顯反差，公共圖書館在實(shí)際工作中運(yùn)用輿情監(jiān)測的意識有待加強(qiáng)。此外，在突發(fā)事件應(yīng)急管理輿情監(jiān)測重點(diǎn)方面，對比公共圖書館在新冠肺炎疫情防控和其他突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的輿情監(jiān)測內(nèi)容，可發(fā)現(xiàn)事件性質(zhì)決定輿情關(guān)注方向。在新冠肺炎疫情防控輿情監(jiān)測內(nèi)容上，各館的關(guān)注重點(diǎn)依次是：疫情防控政策、指引變化或調(diào)整報道（54.76%），圖書館或公共文化場所疫情防控、服務(wù)措施報道（54.76%），疫情進(jìn)展情況報道（50%），聚集性疫情的相關(guān)報道和公眾情緒（47.62%），媒體有關(guān)本館疫情防控、服務(wù)或其他事項(xiàng)的報道與社會反響、讀者反應(yīng)等（45.23%），詳見圖1。對其他突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的輿情監(jiān)測，各館的關(guān)注重點(diǎn)依次為：本館突發(fā)事件處置進(jìn)展報道與評論、社會反響、讀者反應(yīng)等（54.76%），圖書館或公共文化場所類似事件報道（42.86%），本地或外地類似事件報道（42.86%），國家、本地或外地類似事件處置的指引性政策報道（40.48%），詳見下頁圖2。由此可見，公共圖書館在新冠肺炎疫情防控和其他突發(fā)事件輿情監(jiān)測方面的關(guān)注側(cè)重點(diǎn)不同。在面臨類似新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)公共事件時，圖書館更關(guān)注國家或行業(yè)內(nèi)有關(guān)政策、指引或措施等，這是由我國突發(fā)事件層級管理體制決定的。重大公共事件涉及面廣、影響巨大，應(yīng)急管理機(jī)制啟動后，各級政府在管轄范圍內(nèi)根據(jù)重大公共事件發(fā)展情況在不同階段制定相應(yīng)的對策措施，并賦予強(qiáng)制手段加以執(zhí)行。公共圖書館應(yīng)對重大突發(fā)公共事件推出的服務(wù)或管理措施必須與政府部門制定的政策或指引要求保持一致。讀者作為公共圖書館突發(fā)事件經(jīng)歷者，其情緒和反應(yīng)經(jīng)媒介傳播后有可能引發(fā)社會關(guān)注，圖書館必須迅速平息事態(tài)，因此其更關(guān)注事件影響和解決途徑。國內(nèi)公共圖書館普遍認(rèn)為突發(fā)事件應(yīng)急管理輿情監(jiān)測能夠發(fā)揮作用，主要體現(xiàn)在預(yù)警、提供參考借鑒、提供決策依據(jù)等方面。本次調(diào)查結(jié)果顯示，公共圖書館認(rèn)為新冠肺炎疫情防控期間應(yīng)急管理輿情監(jiān)測發(fā)揮的作用依次為：為本館疫情防控、服務(wù)開展等工作部署提供決策依據(jù)（61.90%），參考借鑒同行疫情防控或服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)（57.14%），為本館疫情防控提供早期預(yù)警（57.14%），詳見圖3。在其他突發(fā)事件應(yīng)急管理中輿情監(jiān)測發(fā)揮的作用依次為：為突發(fā)事件處置提供參考借鑒（52.38%），為突發(fā)事件處置、善后提供政策依據(jù)（50%），揭示風(fēng)險點(diǎn)和處置難點(diǎn)，提高突發(fā)事件處置針對性（50%），為突發(fā)事件防范提供早期預(yù)警（47.62%），詳見下頁圖4。綜上所述，公共圖書館認(rèn)為在各類突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中，輿情監(jiān)測在提供決策依據(jù)和可資借鑒的處置方法等方面發(fā)揮的作用更加突出，而預(yù)警作用次之，表明公共圖書館在突發(fā)事件管理過程中更重視風(fēng)險發(fā)生后的化解，而在主動防范方面有待加強(qiáng)。

2.4 突發(fā)事件應(yīng)急管理輿情監(jiān)測運(yùn)用的影響因素

本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，省級公共圖書館的突發(fā)事件輿情應(yīng)對意識略高于副省級圖書館，將輿情監(jiān)測作為應(yīng)急措施列入預(yù)案的比例更高，達(dá)到了55.56%，而副省級圖書館在這方面的比例為50%（列入新冠肺炎疫情防控應(yīng)急預(yù)案）和35.71%（列入突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案）。這與省級公共圖書館位于省會城市，服務(wù)輻射面廣、社會影響力大等有一定關(guān)系，但不是絕對因素。公共圖書館突發(fā)事件應(yīng)急管理中的輿情開展更多與突發(fā)事件發(fā)生與否，以及主導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)急管理部門的理念密切相關(guān)。

2.4.1 突發(fā)事件的影響。突發(fā)事件類型涵蓋自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件、火災(zāi)、治安或刑事案件、群體事件、制造謠言等。除去此次新冠肺炎疫情，國內(nèi)公共圖書館發(fā)生突發(fā)事件的概率相對較小。在本次調(diào)查的42家公共圖書館當(dāng)中，有10家公共圖書館曾經(jīng)發(fā)生過突發(fā)事件，這10家圖書館中有8家圖書館在應(yīng)急預(yù)案中列入了輿情監(jiān)測措施，占比為80%;在未發(fā)生過突發(fā)事件的32家公共圖書館中，只有13家圖書館在應(yīng)急預(yù)案中列入了輿情監(jiān)測措施，占比為40.63%。可見，當(dāng)突發(fā)事件在公共圖書館發(fā)生或曾經(jīng)發(fā)生過，其輿情應(yīng)對意識會有所增強(qiáng)，而一直未發(fā)生突發(fā)事件的公共圖書館的輿情應(yīng)對意識則相對較弱。