地方專項債券發(fā)行使用的分析和探索

崔光霞

摘要：地方債券作為2015年新《預(yù)算法》施行后的新興事物，為彌補地方公益性項目建設(shè)資金方面發(fā)揮了積極作用。目前通過發(fā)行專項債券募集資金已成為舉債的重要途徑，5年來全國債券發(fā)債額度逐年增加、發(fā)債品種逐步增多，為當(dāng)?shù)刂攸c項目建設(shè)提供了有力的資金保障。但是地方債券在發(fā)行使用方面還存在不少問題，需要認(rèn)真研究，有效防范風(fēng)險，探索專項債券發(fā)行的可行之路。

關(guān)鍵詞：地方債券;發(fā)行使用;防范風(fēng)險

一、債券發(fā)行現(xiàn)狀

地方專項債券自2014年開始試點發(fā)行，2015年在全國進(jìn)行全面推廣，到目前為止，專項債券發(fā)行已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，例如置換債券退出歷史舞臺、再融資債券浮出水面、專項債券成為主力品種等。不管從存量規(guī)模還是發(fā)行量來看，地方債券都是我國債務(wù)資本市場的重要構(gòu)成部分，尤其新增專項債券正在我國經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮日益重大的作用。

（一）發(fā)展趨勢

1. 債券相關(guān)規(guī)定不斷完善

2014年9月國發(fā)[2014]43號文首次提出地方相關(guān)部門可以發(fā)行專項債券，標(biāo)志著專項債券的誕生，2015年3月財預(yù)[2015]32號，明確和規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算科目、預(yù)算執(zhí)行，標(biāo)志著專項債券趨于成熟，2017年6月財預(yù)[2017]89號項目收益專項債券正式推出，2018年、2019年密集推出收費公路專項債券好、棚戶區(qū)改造專項債券、做好地方債券發(fā)行、配套融資工作等政策，債券有關(guān)規(guī)定不斷完善。

2. 債券在堵后門、開前門防范地方部門債務(wù)風(fēng)險效果明顯

以2014年12月31日為節(jié)點，之前的地方各部門舉借的債務(wù)經(jīng)批準(zhǔn)全部納入財政部債務(wù)管理系統(tǒng)，由省相關(guān)機構(gòu)代為發(fā)行置換債券進(jìn)行置換，之后除了發(fā)行地方專項債券外，不允許地方相關(guān)部門新增債務(wù)。債券的發(fā)行較好的發(fā)揮了“開前門、堵后門”的作用，為防范化解我國債務(wù)風(fēng)險發(fā)揮了積極作用。

（二）發(fā)行情況

1. 全國發(fā)行情況

2019年地方債券發(fā)行工作前置，前三季度基本完成了全年的新增發(fā)行。截至2019年10月18日，全國共發(fā)行新增專項債券2.1366萬億元，基本完成年初制定的2.15萬億新增專項債券的額度。

2. 山東省發(fā)行情況

2019年8月末，山東?。ǔ鄭u市）年度新增專項債券限額已全部發(fā)行完畢，發(fā)行金額1404億元，共7個批次、39期，涵蓋省本級和15個地市，涉及棚改、土儲、重大基建、鄉(xiāng)村振興、市政建設(shè)、醫(yī)療教育、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)發(fā)展、災(zāi)后重建、文化旅游等20多個領(lǐng)域。

3. 專項債券發(fā)行情況

2019年臨沂市共發(fā)行專項債券95.23億元，發(fā)行額度比2018年多31.08億元，增長48.45%，為歷年最大增幅。

二、現(xiàn)行債券發(fā)行使用過程存在的問題

近年來，市各級部門高度重視專項債券的發(fā)行和使用，抓住國家積極財政政策、擴大新增債券的發(fā)行規(guī)模的機會，積極儲備項目加快債券發(fā)行，有效保障棚改、土儲等大批重點工程順利實施。 但是，由于債務(wù)規(guī)模大和債務(wù)風(fēng)險總體高，為了防控風(fēng)險，發(fā)行規(guī)模受到嚴(yán)格限制。近兩年來隨著債券發(fā)行規(guī)模的不斷擴大，債券發(fā)行在項目選擇與儲備、債券發(fā)行與使用等方面存在以下問題。

（一）各級財政償債壓力較大

目前，臨沂市的債務(wù)風(fēng)險總體上是可控的，但與全省的債務(wù)狀況相比，總體債務(wù)水平相對較高。 相關(guān)機構(gòu)需要用自己的財政資源償還的債務(wù)本金將逐年增加，但經(jīng)濟仍在繼續(xù)下降趨勢，減稅和減費加在一起，財政收入面臨下降壓力， 與各級財政擔(dān)保在收支上極為矛盾，而且各級財政可以用來償還債務(wù)非常有限，完成年度解決任務(wù)比較困難。

（二）債券額度與實際需求有較大差距

目前，全國地方債務(wù)限額由國務(wù)院確定，并報全國人民代表大會或其常務(wù)委員會批準(zhǔn)。分區(qū)域限額由財政部根據(jù)債務(wù)風(fēng)險和每個區(qū)域的財務(wù)狀況等因素計算得出，并報國務(wù)院批準(zhǔn)。分配方式主要體現(xiàn)了“積極激勵”的取向，即財務(wù)實力較強，借貸空間大，債務(wù)風(fēng)險低，債務(wù)管理績效良好的地區(qū)較多，反之亦然。有些縣區(qū)的需求無法滿足。此外，縣和區(qū)迫切需要許多農(nóng)村公益項目，如農(nóng)村道路、水利和教育。這些項目幾乎沒有收入，而且很難滿足特殊債券“項目融資與收益自求平衡”的發(fā)行條件，導(dǎo)致在新增專項債券發(fā)行上存在障礙。

（三）基層債務(wù)管理機構(gòu)不健全，人員專業(yè)素質(zhì)有待提升

大多數(shù)縣和地區(qū)受機構(gòu)編制等因素影響，因此無法建立專門的債務(wù)管理機構(gòu)。債務(wù)管理及債券發(fā)行職能大部分由縣區(qū)科室人員兼職，很難騰出足夠精力提前謀劃儲備募投項目。而且，發(fā)行債券政策性強、涉及面廣、時限要求嚴(yán)格，大多數(shù)縣區(qū)對債券管理政策缺乏深入的知識和研究，而且通常缺乏相關(guān)的業(yè)務(wù)知識，導(dǎo)致各個縣和地區(qū)的項目儲備質(zhì)量較低， 影響債券發(fā)行的效率。

（四）債券資金使用管理不夠規(guī)范

在某些縣區(qū)，項目專項債券資金到位后，資金撥付進(jìn)度較慢、撥付手續(xù)不合規(guī)等情況時有發(fā)生。首先，個別縣區(qū)存在對專項債券資金使用實際項目與發(fā)行公告?zhèn)椖课茨車?yán)格對應(yīng)的情況，有的縣區(qū)項目申報時有的項目手續(xù)不完備、無法按照項目進(jìn)度撥付資金，導(dǎo)致一邊是項目啟動無錢可用，另一邊是債券資金留置在實施單位賬戶上無法支付，新增債券支出緩慢，未能及時形成有效投資，沒有充分發(fā)揮債券撬動引導(dǎo)投資、促進(jìn)經(jīng)濟增長的作用。

三、對策建議

為進(jìn)一步規(guī)范和加強專項債券的發(fā)行和管理工作，提高專項債券使用效益，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險，結(jié)合實際，提出如下對策建議。

（一）嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險

強化債務(wù)風(fēng)險評估考核，將債務(wù)納入評估范圍，引導(dǎo)各級部門牢固樹立“化債也是政績”的理念，積極減少現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，防范風(fēng)險。高風(fēng)險地區(qū)立足實際，量力而行、量入為出，把支出重點首先放在化解債務(wù)上，通過盤活存量、處置資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金用于償還化解存量債務(wù)。進(jìn)一步加大檢查力度，持續(xù)保持監(jiān)管高壓態(tài)勢，從嚴(yán)整治違法違規(guī)舉債融資行為。

（二）堅持“一把手”工程

自2015年開始由各省級相關(guān)機構(gòu)大規(guī)模代地方發(fā)行專項債券以來，地方相關(guān)部門在專項債券資金發(fā)行、使用等方面有了很大的提高。但是在債券資金發(fā)行使用的5年中，當(dāng)前一些地方領(lǐng)導(dǎo)只重視債券資金的申請，不重視項目儲備，不注重債券資金使用效率，因此迫切需要對各級部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)做好債券知識的相關(guān)培訓(xùn)，讓地方一把手對專項債券資金發(fā)行使用以及產(chǎn)生的相應(yīng)后果有一定程度的了解，防止出現(xiàn)有些領(lǐng)導(dǎo)不聽解釋、不聽勸告，只重視資金爭取，對債券資金到位后卻不推動項目實施的情況，造成債券資金和財政資金的雙重浪費。

（三）強化項目管理，建立健全項目儲備庫

盡快出臺關(guān)于專項債券項目庫管理措施和辦法，從健全和完善制度入手，指導(dǎo)和幫助市縣建立健全管理機制。一是建立規(guī)范、完善的項目數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。充分利用現(xiàn)有的債務(wù)管理信息系統(tǒng)，對專債項目儲備期、發(fā)行期、實施期等進(jìn)行整合，實行一體化、滾動接續(xù)、全生命周期管理;二是嚴(yán)格項目儲備篩選管理。統(tǒng)一明確納入全省項目庫管理的專項債券項目應(yīng)符合的基本條件，明確專項債券項目協(xié)調(diào)工作機制具體要求，確定入庫項目應(yīng)錄入的基礎(chǔ)信息內(nèi)容，并對進(jìn)入儲備庫的項目，實行動態(tài)管理、滾動實施、分批推進(jìn)。

（四）壓實責(zé)任，明確債券發(fā)行參與主體法律責(zé)任

一是對債券發(fā)行過程中申請單位、申請單位主管部門進(jìn)行約束，強化債券資金申請單位責(zé)任，做到 “誰申請、誰使用、誰負(fù)責(zé)”，就債券項目的篩選、資金使用等進(jìn)行約定，壓實責(zé)任，杜絕資金挪用等違規(guī)情況發(fā)生。二是對出具項目平衡方案、項目財務(wù)評價報告和法律意見書等的中介機構(gòu)的責(zé)任進(jìn)行明確，并建立完善的前置責(zé)任追溯制度，明確職責(zé)，約束其行為，防止項目造假;加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度，改善債券市場發(fā)展環(huán)境、提升資本市場治理能力。

（五）強化監(jiān)督管理，確保債券資金使用安全高效

一是明確專項債券發(fā)行應(yīng)完善的項目手續(xù)。對項目實施主體及其應(yīng)完成的項目前期可研、立項、審批、用地、環(huán)評等手續(xù)提出具體要求。二是對專項債券資金使用提出明確要求。專項債券資金實際使用項目與發(fā)行公告?zhèn)椖恳髧?yán)格對應(yīng)一致，嚴(yán)禁隨意變更專項債券項目，嚴(yán)禁截留、挪用債券資金，對債券存續(xù)期內(nèi)確需變更項目資金使用用途的，要明確應(yīng)履行的規(guī)定程序等;三是明確專項債券項目信息披露有關(guān)規(guī)定。要求項目主管單位和債券資金使用單位，實時動態(tài)反映專項債券項目資金撥付使用、工程建設(shè)進(jìn)度、對應(yīng)資產(chǎn)以及項目收益實現(xiàn)情況等信息;四是建立專項債券對應(yīng)項目的資產(chǎn)管理制度。要求將專項債券對應(yīng)項目形成的資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)管理，明確資產(chǎn)管理主體，并對資產(chǎn)登記、統(tǒng)計報告、日常統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)管等方面提出具體要求。

（六）強化組織保障，健全完善縣區(qū)債務(wù)管理機構(gòu)

一是支持和鼓勵縣區(qū)財政部門設(shè)立專門債務(wù)管理機構(gòu)，配備專門負(fù)責(zé)債務(wù)管理和債券發(fā)行相關(guān)工作的人員，為加強相關(guān)債務(wù)管理提供有力保障。二是加大措施補齊人才短板。抓住當(dāng)前全省開展個部門職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革有利時機，鼓勵縣區(qū)積極引進(jìn)精通工程造價、法律咨詢、項目管理、財務(wù)管理、風(fēng)險評估等方面的人才，充實到縣區(qū)財政有關(guān)部門開展債務(wù)管理和債券發(fā)行相關(guān)工作。三是加強業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。定期組織開展有關(guān)的投融資、相關(guān)債務(wù)、財政承受能力論證、債券發(fā)行管理等方面的知識培訓(xùn)班，通過強化相關(guān)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，不斷提升個部門債務(wù)管理隊伍整體素質(zhì)，增強防控、應(yīng)對、處置債務(wù)風(fēng)險的能力。

總之，通過不斷完善地方專項債券各項制度和措施，加快發(fā)行使用地方專項債券，真正發(fā)揮專項債券在擴內(nèi)需、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、補短板、防風(fēng)險方面的積極作用，以更積極的應(yīng)對我國經(jīng)濟面臨的壓力，對促進(jìn)實現(xiàn)我國經(jīng)濟中高速發(fā)展和全面建成小康社會具有十分重要的意義。

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（作者單位：臨沂市財政局）