“村改居”社區(qū)合作治理研究
——以青島市L區(qū)J街道“四社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐為例

同春芬，李仕佳

（中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島266100）

一、引言

（一）問(wèn)題的提出

社區(qū)作為社會(huì)治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)單元，是國(guó)家治理體系的微觀細(xì)胞，承載了社會(huì)治理和公共服務(wù)在微觀層面的基礎(chǔ)性功能。黨的十九大報(bào)告在提出我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的情況下，進(jìn)一步明確了社區(qū)治理和服務(wù)的戰(zhàn)略性定位與布局，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”［1］。新時(shí)代背景下，突破當(dāng)前社區(qū)治理瓶頸、實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成為了基層社會(huì)治理的重中之重。

“村改居”社區(qū)是中國(guó)城市化進(jìn)程中一種特殊類(lèi)型的社區(qū)——既非自然形成的城市社區(qū)，又區(qū)別于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土村落，它是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過(guò)渡的一個(gè)階段，故表現(xiàn)出“非城非鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)”［2］或“半城市化”［3］的特點(diǎn)。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工程，“村改居”面臨著基層社區(qū)建設(shè)、居民身份轉(zhuǎn)換、公共服務(wù)重塑等諸多困境，因此尋求有效的治理辦法成為解決城鄉(xiāng)過(guò)渡問(wèn)題、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的當(dāng)務(wù)之急。公共管理學(xué)界公認(rèn)合作治理是社區(qū)治理（尤其是社區(qū)公共服務(wù)治理）中最有效的模式之一［4］，將其運(yùn)用于“村改居”社區(qū)治理實(shí)踐，對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提升治理水平具有重大意義。青島市L 區(qū)J 街道具有典型的城鄉(xiāng)結(jié)合特征，完成舊村改造后，在街道組織下，社區(qū)黨委、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織和社會(huì)智庫(kù)充分發(fā)揮合作互動(dòng)作用，逐步形成了“四社聯(lián)動(dòng)”治理經(jīng)驗(yàn)，為J 街道“村改居”社區(qū)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)打下了良好基礎(chǔ)。本研究基于合作治理理論，分析J街道“村改居”社區(qū)的“四社聯(lián)動(dòng)”治理實(shí)踐，回答兩個(gè)問(wèn)題：一是“村改居”社區(qū)合作治理有效的分析框架是什么？二是J 街道通過(guò)合作治理形成的“四社聯(lián)動(dòng)”治理實(shí)踐，為解決“村改居”社區(qū)共治難題提供了何種借鑒思路。

（二）文獻(xiàn)回顧

“村改居”是消除城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新機(jī)制［5］。關(guān)于“村改居”社區(qū)，國(guó)內(nèi)學(xué)界有著較為一致的理解，一般從制度性變遷角度將其界定為“通過(guò)變農(nóng)村戶(hù)口為城市戶(hù)口，變村委會(huì)為社區(qū)居民委員會(huì)所形成的社區(qū)”［6］?！按甯木印鄙鐓^(qū)的治理問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者多從兩方面進(jìn)行研究：一是“村改居”社區(qū)的自治。高靈芝、胡旭昌對(duì)“村改居”應(yīng)采取村民自治還是居民自治展開(kāi)研究，探討了社區(qū)按“村民自治”規(guī)則進(jìn)行治理的合理性［7］。程同順則認(rèn)為應(yīng)將村民自治和社區(qū)自治的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)由村民自治向社區(qū)自治的轉(zhuǎn)變［8］。二是“村改居”社區(qū)的治理困境和對(duì)策。黃立敏指出“非農(nóng)非城、亦鄉(xiāng)亦城”的轉(zhuǎn)型特征給“村改居”社區(qū)治理造成諸多問(wèn)題，須將政府治理與社會(huì)治理相結(jié)合，并發(fā)揮社區(qū)社會(huì)資本的作用以實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治［9］。牛君認(rèn)為要從社區(qū)管理體制、社區(qū)服務(wù)體系、社區(qū)工作者素質(zhì)、社區(qū)政策法規(guī)等方面進(jìn)行綜合改革［10］。黃成亮進(jìn)一步指出，為解決“村改居”社區(qū)治理在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和溝通機(jī)制方面的問(wèn)題，應(yīng)推進(jìn)社區(qū)的協(xié)同治理，打造社區(qū)共同體［11］。

通過(guò)回顧文獻(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于“村改居”社區(qū)的界定、特征、類(lèi)型劃分等方面的研究成果較為豐碩。研究焦點(diǎn)上，從前期的失地農(nóng)民權(quán)益保障和集體資產(chǎn)改制問(wèn)題，逐漸轉(zhuǎn)移至社區(qū)成立后的居民參與、管理體制、服務(wù)供給等社區(qū)治理難題上；研究層面上，政策研究多于學(xué)理研究；研究角度上，關(guān)注靜態(tài)結(jié)構(gòu)多于動(dòng)態(tài)過(guò)程分析；研究方法上，案例分析多于實(shí)證研究?！按甯木印鄙鐓^(qū)作為一種過(guò)渡性社區(qū)，不僅面臨著制度、組織的轉(zhuǎn)型，也面臨著秩序重構(gòu)、文化重塑、服務(wù)重建等多方面問(wèn)題?，F(xiàn)有研究雖在“村改居”社區(qū)存在的問(wèn)題及其治理應(yīng)對(duì)上頗具成果，但尚缺少科學(xué)的理論指導(dǎo)和成熟的模式參考。未來(lái)應(yīng)當(dāng)基于整合、動(dòng)態(tài)、比較的視角，借鑒城市社區(qū)治理中成熟的研究和理論，提煉升華出“村改居”社區(qū)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和適用的理論分析框架。

二、“村改居”社區(qū)合作治理框架構(gòu)建

（一）合作治理在“村改居”社區(qū)治理中的適用性

合作治理理論緣起西方，為使政府管理適應(yīng)社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化和社會(huì)需要的多樣化，該理論主張以上下互動(dòng)、合作協(xié)商的治理取代自上而下的單向度統(tǒng)治，其核心觀點(diǎn)是“在自主、平等的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作”［12］?！按甯木印笔俏覈?guó)推進(jìn)城市化進(jìn)程的主要途徑，但轉(zhuǎn)型后的社區(qū)既要解決職能角色轉(zhuǎn)換、管理體制更新、新居民就業(yè)與保障等特殊問(wèn)題，還要應(yīng)對(duì)居民需求多元化、綜合配套設(shè)施升級(jí)、弱勢(shì)群體救助等城市社區(qū)所面臨的一般性難題。同時(shí)，伴隨社區(qū)形態(tài)的改變，“村改居”社區(qū)發(fā)生著一系列變化：村委會(huì)到居委會(huì)的角色轉(zhuǎn)換、村民到市民的身份轉(zhuǎn)換，以及各類(lèi)組織的培育發(fā)展，使得社區(qū)治理主體的多元化趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，為合作治理的實(shí)現(xiàn)提供了可能性?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理的核心是圍繞居民需求，為居民提供多樣化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。由于社區(qū)公共事務(wù)具有復(fù)雜性、分散性、多樣性等特征，政府和居委會(huì)無(wú)法包攬所有的公共事務(wù)，因此需要政府、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、其他各類(lèi)組織及公民個(gè)人通力合作，共同解決社區(qū)在發(fā)展轉(zhuǎn)型中面臨的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。合作治理作為一種強(qiáng)調(diào)平等合作、對(duì)話協(xié)商的新型社會(huì)治理模式，對(duì)于“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)具有較好適用性和重要指導(dǎo)意義。

（二）“村改居”社區(qū)合作治理框架的蘊(yùn)涵及構(gòu)建

合作治理理論為解決我國(guó)“村改居”社區(qū)治理難題提供了一種良好思路。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，青島市L 區(qū)J 街道“四社聯(lián)動(dòng)”的治理實(shí)踐與合作治理理論具有內(nèi)在契合性，本文嘗試構(gòu)建解決我國(guó)“村改居”社區(qū)合作困境的一般分析框架，并將之稱(chēng)為“‘村改居’社區(qū)合作治理框架”（見(jiàn)圖1）?！按甯木印鄙鐓^(qū)合作治理，是指政府、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、其他組織及居民個(gè)人等主體以提升居民生活獲得感、幸福感為目的，通過(guò)合作、協(xié)商、參與等方式形成多元互動(dòng)的復(fù)合治理模式，共同管理社區(qū)公共事務(wù)。其重要特點(diǎn)是：第一，參與治理主體多元。合作治理改變了以政府為主導(dǎo)的單中心供給模式，社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、物業(yè)公司、駐區(qū)單位等都參與到新社區(qū)的服務(wù)和建設(shè)中來(lái)，不能被排斥在治理過(guò)程和決策過(guò)程之外。第二，治理過(guò)程合作互動(dòng)。合作以平等、互惠、協(xié)商的合作伙伴關(guān)系為前提，是一個(gè)政府自上而下與社會(huì)組織自下而上的交互過(guò)程。第三，各方責(zé)任清晰明確。不同主體各司其職，圍繞居民需求開(kāi)展一切社區(qū)事務(wù)，避免服務(wù)中的缺位、越位和錯(cuò)位。第四，社區(qū)認(rèn)同意識(shí)良好。原先鄉(xiāng)村穩(wěn)固而富有彈性的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使村民對(duì)熟人社會(huì)有較深的感情和依賴(lài)，在主觀上對(duì)于自己、他人和社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感整體上強(qiáng)于城市社區(qū)，使得居民自組織培育、社區(qū)公共議題構(gòu)建等工作更容易展開(kāi)［13］。

圖1 “村改居”社區(qū)合作治理框架圖

1. 合作基礎(chǔ)。合作基礎(chǔ)是合作治理的必要前提，為一切可能開(kāi)展的合作奠定基礎(chǔ)性條件，一般包括思想基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。“村改居”社區(qū)合作治理的思想基礎(chǔ)體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益的共同目標(biāo)，以及治理理念向多元主體合作的轉(zhuǎn)變；合作治理的物質(zhì)基礎(chǔ)是社區(qū)具有的靈活、開(kāi)放、共享的社會(huì)資本［14］，通過(guò)社區(qū)的“資源-網(wǎng)絡(luò)”機(jī)制為治理提供充足可用的資源數(shù)目。

2. 合作主體。多元治理主體是合作的必然要求，營(yíng)建眾多主體間良好的互動(dòng)關(guān)系是合作治理的重要因素。應(yīng)當(dāng)注意各主體在合作網(wǎng)絡(luò)中的角色和功能定位，雖然合作關(guān)系建立在平等自主的基礎(chǔ)上，但政府和街道在縱向上處于相對(duì)主導(dǎo)地位，尤其是在“村改居”社區(qū)，政府作為規(guī)劃者、引領(lǐng)者的角色不應(yīng)模糊，仍然承擔(dān)主要的社區(qū)管理責(zé)任。橫向上，黨組織、居委會(huì)、社會(huì)組織以及其他主體各負(fù)其責(zé)、各有定位。

3. 合作條件。這是合作治理的生成和促進(jìn)因素，合作條件包含的內(nèi)容較多，政策、工具、資源、參與度等都可作為促成合作治理的可行條件，按類(lèi)別劃分可歸為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域?！按甯木印鄙鐓^(qū)進(jìn)行合作治理的條件重點(diǎn)在于政府政策推動(dòng)、社會(huì)組織嵌入和社區(qū)居民參與，同時(shí)其他主體的參與也為形成社區(qū)建設(shè)的整體合力貢獻(xiàn)了力量。

4. 合作策略。合作策略的制定涉及到治理主體定位、治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建和治理機(jī)制運(yùn)行等方面，具體策略的建立和實(shí)施要結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況。此外，還要注意“村改居”社區(qū)的特點(diǎn)，過(guò)渡型社區(qū)的居民普遍面臨著生存空間轉(zhuǎn)變和規(guī)則意識(shí)重建的雙重問(wèn)題，尤其是觀念意識(shí)方面，所以在制定策略的過(guò)程中要格外注意社區(qū)精神的重塑和培育。

三、“四社聯(lián)動(dòng)”：青島市L 區(qū)J 街道的合作治理實(shí)踐

（一）社區(qū)基本概況

山東省青島市L區(qū)J街道下轄11個(gè)社區(qū)，包括9 個(gè)“村改居”社區(qū)和2 個(gè)新建城市社區(qū)。截至2019年底，7個(gè)“村改居”社區(qū)已完成舊村改造。根據(jù)屬地來(lái)源，社區(qū)居民包括舊村原住居民、購(gòu)買(mǎi)社區(qū)商品房入住的居民以及部分臨時(shí)居住人員，人員構(gòu)成的復(fù)雜性使社區(qū)治理工作一度面臨諸多難題：

1. 社區(qū)自治能力欠缺?！按甯木印鄙鐓^(qū)的特殊性帶來(lái)了社區(qū)管理的困境，由于管理人員絕大部分沿用原村委會(huì)干部，這些管理者與居民相互熟識(shí)，在管理工作上主要依靠個(gè)人威望和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)。熟人社會(huì)中的管理模式在原先農(nóng)村的倫理意識(shí)約束下固然相對(duì)方便，但新社區(qū)建立后，社區(qū)人口構(gòu)成變得復(fù)雜，工作任務(wù)量也大大增加，客觀環(huán)境的變化致使村管理體制和方法已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社區(qū)發(fā)展需要，對(duì)社區(qū)居委會(huì)和管理者個(gè)人都提出了更高要求。

2. 社區(qū)居民參與活力不足。舊村居民雖在空間上實(shí)現(xiàn)了“上樓”，但大部分人實(shí)際上更習(xí)慣于過(guò)去的串門(mén)式交往，對(duì)于社區(qū)舉辦的集體活動(dòng)既不擅長(zhǎng)也缺乏興趣，“上樓”之后“下樓”又成了難題。加之社區(qū)缺少組織活動(dòng)的能力和經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)辦的活動(dòng)內(nèi)容不夠豐富，或者說(shuō)沒(méi)有針對(duì)居民需求，結(jié)果往往是社區(qū)出錢(qián)出力，參加的居民卻寥寥無(wú)幾，收效甚微。

3. 社區(qū)共同體內(nèi)在凝聚力不強(qiáng)。社區(qū)意識(shí)是形成社區(qū)共同體的粘合劑，但“村改居”社區(qū)中，周?chē)擞稍瓉?lái)朝夕相處的同伴，變?yōu)楝F(xiàn)在互不相識(shí)的陌生人，社區(qū)內(nèi)部甚至分化出本地人和外地人兩個(gè)世界，彼此的生活沒(méi)有過(guò)多交集。這種狀況下，居民相互間缺乏信任，對(duì)所在社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，也就不會(huì)以主人的姿態(tài)主動(dòng)參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)，長(zhǎng)此以往便更難提升社區(qū)的凝聚力和居民參與度。

面對(duì)從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變、從社區(qū)管理向社區(qū)治理提升的雙重挑戰(zhàn)，J街道結(jié)合上級(jí)政策和社區(qū)實(shí)際，積極探索“村改居”社區(qū)治理新模式，逐漸形成以黨建為引領(lǐng)，“黨組織+社區(qū)組織+社會(huì)組織+社會(huì)智庫(kù)”的合作治理策略。

（二）基于合作治理框架的“四社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐分析

1. 合作基礎(chǔ)。J 街道的“村改居”社區(qū)具有典型的城鄉(xiāng)結(jié)合特征，社區(qū)人口流動(dòng)性大，居住人員構(gòu)成復(fù)雜且異質(zhì)性強(qiáng)，社區(qū)內(nèi)部不同群體間界限分明，摩擦和矛盾時(shí)常出現(xiàn)在原著居民和外來(lái)居民之間，調(diào)整居民間的“差序格局”，發(fā)掘共同利益，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部融合成為合作的基礎(chǔ)。治理理念的更新為社區(qū)合作提供了可能性。黨的十八屆三中全會(huì)賦予了“治理”中國(guó)特色的全新內(nèi)涵，鼓勵(lì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)下，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體共同協(xié)商協(xié)作，不斷增進(jìn)公共福祉。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。隨著治理重心逐步下移到城鄉(xiāng)社區(qū)，多元主體共同參與社區(qū)治理、構(gòu)建現(xiàn)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系成為必然趨勢(shì)，在這種理念的引導(dǎo)下，將合作治理理論融入社區(qū)治理具備了合理性和可行性。

2. 合作主體。“村改居”后，J 街道在推動(dòng)基層社區(qū)管理體制創(chuàng)新方面加快探索，逐步構(gòu)建起以社區(qū)黨組織為引領(lǐng)、社區(qū)自治組織為主體、社會(huì)組織為平臺(tái)、社會(huì)智庫(kù)為輔助、居民參與為路徑的共商共建社區(qū)治理新機(jī)制，形成了“四位一體”的社區(qū)組織架構(gòu)（見(jiàn)圖2）。其中，社區(qū)黨組織居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管各機(jī)構(gòu)和組織的運(yùn)作，確保社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展；社區(qū)自治組織以居委會(huì)為代表，回歸到社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮在提供便民服務(wù)、了解居民需求等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要作用；社會(huì)組織方面，由J 街道從全市篩選引進(jìn)6 家富有創(chuàng)新精神的社會(huì)組織，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下承接政府的部分公共服務(wù)職能；同時(shí)，J街道引進(jìn)了以專(zhuān)家、高校教授為主要成員的L 社會(huì)管理咨詢(xún)中心作為專(zhuān)業(yè)智庫(kù)，參與社區(qū)的共建共治工作。

圖2 J街道“村改居”社區(qū)組織架構(gòu)圖

3. 合作條件。一是政策支持。2014 年，山東省民政廳基于“三社聯(lián)動(dòng)”（1）的社區(qū)治理理念，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“四社聯(lián)動(dòng)”創(chuàng)新社區(qū)治理和服務(wù)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），率先在全國(guó)提出建立以社區(qū)為平臺(tái)、社區(qū)社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才為支撐、社區(qū)志愿者為補(bǔ)充的“四社聯(lián)動(dòng)” 機(jī)制［15］，為J 街道探索適合“村改居”社區(qū)的合作治理提供了思路。二是社會(huì)關(guān)系嵌入。在社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中，各個(gè)治理主體間的合作須以社會(huì)關(guān)系的嵌入為前提，對(duì)于“村改居”社區(qū)而言，地緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系甚至血緣關(guān)系都是建立其社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)。只有社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、駐區(qū)單位、居民等眾多主體建立長(zhǎng)期良好關(guān)系，合作治理才能持續(xù)。三是引入項(xiàng)目制。項(xiàng)目化運(yùn)作，是指集中優(yōu)勢(shì)資源在一定時(shí)間內(nèi)重點(diǎn)解決一個(gè)或幾個(gè)實(shí)際問(wèn)題，通常由專(zhuān)業(yè)組織、專(zhuān)業(yè)社工來(lái)組織實(shí)施。以項(xiàng)目為載體，通過(guò)發(fā)現(xiàn)需求、尋找資源、組織實(shí)施和項(xiàng)目評(píng)估等環(huán)節(jié)，使服務(wù)提供更加具有針對(duì)性、精準(zhǔn)化和可操作性（見(jiàn)圖3）。

圖3 項(xiàng)目制服務(wù)模式運(yùn)作機(jī)理

4. 合作策略。山東省民政廳在出臺(tái)《意見(jiàn)》后，進(jìn)一步對(duì)“四社聯(lián)動(dòng)”進(jìn)行了定位?！八纳缏?lián)動(dòng)”，即在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)為服務(wù)平臺(tái)，以社會(huì)組織為服務(wù)載體，以社會(huì)工作為服務(wù)手段，以社區(qū)志愿服務(wù)為有益補(bǔ)充，為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。不同于山東省民政廳定位的“四社”，J 街道的“四社聯(lián)動(dòng)”合作治理策略，是以社區(qū)黨建為引領(lǐng)、以社區(qū)自治組織為主體、以社會(huì)組織項(xiàng)目化運(yùn)作為載體、以社區(qū)智庫(kù)為發(fā)展指導(dǎo)的“四社聯(lián)動(dòng)”治理策略，具體模式如下（見(jiàn)圖4）：

圖4 J街道社區(qū)“四社聯(lián)動(dòng)”合作治理模式圖

在合作治理實(shí)踐中，各主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮自身作用。首先，黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。J街道以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理為特色，將原來(lái)的農(nóng)村社區(qū)黨建向城市社區(qū)黨建延伸，黨組織功能大大拓展；將社區(qū)黨組織向駐區(qū)單位黨組織延伸，建立聯(lián)席會(huì)議制度，形成黨建工作合力；將社區(qū)黨組織向社區(qū)社會(huì)組織延伸，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)組織凝聚力；將特色黨建向品牌黨建延伸，鼓勵(lì)各社區(qū)積極打造自己的黨建品牌，如“時(shí)代先鋒” 系列，“多彩L社區(qū)”、“秀美Y社區(qū)”等。其次，社區(qū)自治組織與社會(huì)組織發(fā)揮聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)作用。J 街道篩選出契合社區(qū)居民需求的社會(huì)組織開(kāi)展合作，由前者提供平臺(tái)和需求，后者提供人力和服務(wù)，二者相互聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，圍繞居民需求開(kāi)展社區(qū)黨建、社區(qū)營(yíng)造、養(yǎng)老服務(wù)、文化活動(dòng)、手工制作、健康養(yǎng)生等多種活動(dòng)。最后，社會(huì)智庫(kù)發(fā)揮智囊作用。J街道治理策略的獨(dú)特之處，在于引入了以專(zhuān)家教授為主要成員的社會(huì)智庫(kù)——L 社會(huì)管理咨詢(xún)中心［16］。L 中心專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)通過(guò)社區(qū)調(diào)研了解和分析各社區(qū)問(wèn)題，為社區(qū)明確發(fā)展定位和路徑；通過(guò)項(xiàng)目指導(dǎo)抓好對(duì)社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目的前期評(píng)審、中期評(píng)估和后期督導(dǎo)工作；通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)為社區(qū)黨建、社區(qū)居民公約、公益項(xiàng)目管理等重大事務(wù)管理明確指標(biāo)體系。

（三）合作治理成效

首先，社區(qū)工作組織能力明顯提升。在J街道多元主體參與的合作治理過(guò)程中，社區(qū)黨組織通過(guò)打造特色黨建活動(dòng)，將以上率下的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力落實(shí)到治理的方方面面，大大推進(jìn)了社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展；社區(qū)居委會(huì)和社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)使社區(qū)服務(wù)工作由被動(dòng)變主動(dòng)、由無(wú)序變有序、由單一變多樣，打開(kāi)了服務(wù)、文娛、照料等項(xiàng)目活動(dòng)廣泛開(kāi)展的新局面；智庫(kù)的加入為社區(qū)工作提供科學(xué)理論和方法指導(dǎo)，增強(qiáng)了社區(qū)解決問(wèn)題的能力，幫助社區(qū)邁出以往“基層少辦法、能力差”的困境。其次，居民幸福感、獲得感顯著增強(qiáng)。自開(kāi)展新型的社區(qū)治理方式以來(lái)，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的整體滿(mǎn)意率和社區(qū)事務(wù)參與傾向穩(wěn)步提升，社區(qū)影響力有所增強(qiáng)，逐漸培育起社區(qū)共同體，打破了居住空間變革帶來(lái)的內(nèi)部隔閡感，居民的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感正在形成。再次，社區(qū)合作治理網(wǎng)絡(luò)初步形成。“四社聯(lián)動(dòng)”的合作治理實(shí)踐充分發(fā)揮了社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用、社區(qū)自治組織的民主協(xié)商作用、社會(huì)組織的精準(zhǔn)服務(wù)作用、社會(huì)智庫(kù)的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)作用，居民也可以通過(guò)民意測(cè)評(píng)和專(zhuān)項(xiàng)協(xié)商討論會(huì)等多種形式，表達(dá)對(duì)社區(qū)治理的看法觀點(diǎn)，廣泛參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)，社區(qū)活力明顯增強(qiáng)。多主體間的合作互動(dòng)為社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的形成打下良好基礎(chǔ)，未來(lái)合作治理形勢(shì)大好。

四、啟示與思考

（一）J 街道治理實(shí)踐對(duì)“村改居”社區(qū)合作治理的啟示

雖然J 街道目前的社區(qū)合作治理模式尚需完善，在構(gòu)建更為完整的治理主體架構(gòu)、確立治理制度落實(shí)機(jī)制、健全社會(huì)組織發(fā)育、增強(qiáng)社區(qū)共同體凝聚力等方面仍存在努力空間，但為推進(jìn)我國(guó)“村改居”社區(qū)治理工作提供了良好的借鑒。首先，整合社區(qū)資源，積極培育社會(huì)資本。實(shí)踐證明，在“村改居”社區(qū)的復(fù)雜環(huán)境中，政府街道主導(dǎo)的單中心治理方式難以解決社區(qū)各項(xiàng)突出問(wèn)題，從環(huán)境衛(wèi)生到服務(wù)提供，從物質(zhì)保障到精神生活，都需要多個(gè)主體在相互信任的基礎(chǔ)上展開(kāi)通力合作。可以通過(guò)引入社會(huì)組織、培養(yǎng)居民參與意識(shí)等方式，努力培育社會(huì)資本，提高公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)降低治理成本。其次，勇于更新觀念、創(chuàng)新方法。近年來(lái)，國(guó)家數(shù)次強(qiáng)調(diào)“社會(huì)治理重心向基層下移”［1］，山東省更是出臺(tái)大量相關(guān)政策文件，鼓勵(lì)基層社區(qū)積極探索嘗試，開(kāi)創(chuàng)治理新局面。J街道“四社聯(lián)動(dòng)”的合作治理策略啟發(fā)于政策，又超越了政策，不僅在“村改居”社區(qū)治理中大膽引入項(xiàng)目制、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型治理工具，同時(shí)結(jié)合街道實(shí)際打造社區(qū)品牌，彰顯其治理特色。最后，善于借智聚力，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。J 街道與L 社會(huì)管理咨詢(xún)中心合作關(guān)系的建立屬于“體制內(nèi)異質(zhì)性合作”［17］，社會(huì)智庫(kù)在我國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)中的作用發(fā)揮尚小，在基層社區(qū)治理更是少見(jiàn)。街道引入專(zhuān)家型智庫(kù)的做法為城鄉(xiāng)社區(qū)治理拓展了思路，為社區(qū)治理提供了科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性保證；同時(shí)，基層政府讓渡部分權(quán)力，也在某種程度上為決策民主化拓展了空間。

（二）“村改居”社區(qū)合作治理的優(yōu)化思考

隨著國(guó)家推動(dòng)城市群建設(shè)，未來(lái)將有大量傳統(tǒng)村落就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這意味著“村改居”社區(qū)在進(jìn)行城市空間變革的同時(shí)，還需要構(gòu)筑新的治理模式來(lái)引導(dǎo)社區(qū)治理質(zhì)量提升。合作治理理論的運(yùn)用對(duì)過(guò)渡性社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型是一種全新嘗試，實(shí)踐中反映出的問(wèn)題未來(lái)還需從以下方面進(jìn)行完善。

1. 健全多元主體合作機(jī)制，優(yōu)化合作治理格局。縱向上，通過(guò)社區(qū)黨群服務(wù)中心來(lái)統(tǒng)籌政府和街道的行政事務(wù)工作，使居委會(huì)回歸基層群眾自治組織的本質(zhì)屬性，發(fā)揮更多的服務(wù)功能，配合社會(huì)組織圍繞居民需求開(kāi)辦形式多樣、內(nèi)容豐富的社區(qū)活動(dòng)。橫向上，積極培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，促進(jìn)多元主體的互動(dòng)方式從部分參與向整體合作轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮社會(huì)組織在示范帶動(dòng)、協(xié)調(diào)整合、服務(wù)提供等方面的積極作用。此外，要有序完善社區(qū)各主體的利益表達(dá)機(jī)制、治理協(xié)同機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制，給予“村改居”社區(qū)治理工作各參與主體相對(duì)平等的話語(yǔ)權(quán)。

2. 營(yíng)建治理主體間互動(dòng)關(guān)系，暢通信息溝通渠道?！按甯木印鄙鐓^(qū)普遍存在信息不對(duì)稱(chēng)、溝通機(jī)制不順暢的問(wèn)題，導(dǎo)致治理成本的增加。應(yīng)對(duì)該問(wèn)題，可以考慮從線上、線下兩個(gè)渠道入手解決。線上方面，將“互聯(lián)網(wǎng)+”作為新型治理工具運(yùn)用到社區(qū)工作中，通過(guò)建立微信群、公眾號(hào)、手機(jī)APP等方式實(shí)現(xiàn)各主體間的溝通交流，突破傳統(tǒng)溝通渠道的滯后性和程序化，利于在社區(qū)和居民之間形成平等互動(dòng)傳播的關(guān)系。線下方面，社區(qū)居委會(huì)作為“村改居”社區(qū)居民自治的核心組織，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)社區(qū)與居民間、社區(qū)與社會(huì)組織間、居民與社會(huì)組織間的對(duì)話協(xié)商，構(gòu)建社區(qū)橫向上的聯(lián)系紐帶，形成多方互動(dòng)的生動(dòng)局面。

3. 加強(qiáng)社區(qū)文化認(rèn)同，打造“村改居”社區(qū)共同體。原來(lái)的鄉(xiāng)土農(nóng)村是一個(gè)“熟人”的社會(huì)，在這個(gè)關(guān)系緊密的“熟人”社會(huì)沒(méi)有陌生人［18］，城鎮(zhèn)化過(guò)程中居住空間的變革改變了原先以血緣和地緣為紐帶的關(guān)系，人口的頻繁流動(dòng)加深了社區(qū)內(nèi)部隔閡，這客觀上要求利用感性交往來(lái)重塑社區(qū)認(rèn)同。建設(shè)社區(qū)文化是增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同和居民歸屬感的良方，激發(fā)文化活力可以考慮使用“村改居” 社區(qū)中普遍存在的兩種資源：一是利用傳統(tǒng)的文明資源，如長(zhǎng)期存在的村規(guī)民約、文化習(xí)俗、價(jià)值規(guī)范等，以這些在生活交往中約定俗成的社會(huì)行為規(guī)范作為居民精神的粘合劑，能夠在促進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型的同時(shí)最大限度地保留其文化特色；二是社區(qū)內(nèi)部的人脈資源，如社區(qū)賢人、能人、骨干力量等具有一定號(hào)召力和居民認(rèn)同度的人物，通過(guò)他們的影響力來(lái)帶動(dòng)社區(qū)文化參與和合作治理氛圍，能夠有效節(jié)約治理成本，增進(jìn)社區(qū)信任意識(shí)。

4. 推進(jìn)制度和規(guī)范落實(shí)，突破合作治理壁壘?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理轉(zhuǎn)型離不開(kāi)社會(huì)組織的助力和社會(huì)智庫(kù)的參與，目前社區(qū)治理瓶頸還停留在公共制度的有效落實(shí)、社會(huì)組織的孵化培育、治理工具的創(chuàng)新運(yùn)用等方面，究其原因在于“村改居”社區(qū)治理的制度化進(jìn)程尚未開(kāi)啟，尤其在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面缺少制度化、規(guī)范性文件。未來(lái)政府應(yīng)當(dāng)給予社會(huì)組織更多關(guān)注和支持，出臺(tái)具體的政策文件來(lái)規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，并考慮將其納入績(jī)效考核，以此推動(dòng)基層社區(qū)引入和培育社會(huì)組織。同時(shí)建立穩(wěn)定的合作制度或上級(jí)負(fù)責(zé)的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，為合作治理關(guān)系的長(zhǎng)期維持提供制度化、常態(tài)化支持。

注釋?zhuān)?/p>

（1）“三社聯(lián)動(dòng)”：2004 年上海市民政局提出了社區(qū)、社工、社團(tuán)“三社互動(dòng)”概念，并且形成了“以社區(qū)為工作平臺(tái)、以社工為隊(duì)伍抓手、以社團(tuán)為組織載體”的工作思路。