單軌制與雙軌制視域下基層公務(wù)員激勵路徑比較研究

孫懷平，黃鑫怡

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210095）

據(jù)國家行政學(xué)院教授宋世明考察得出的數(shù)據(jù)顯示：“我國科級以下的公務(wù)員占總數(shù)的92%，縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員占58%，科級以下的基層一線執(zhí)行公務(wù)員占73% 左右”［1］。龐大的基層公務(wù)員數(shù)量豐富了公共部門人力資源，在一定程度上滿足了實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和減貧目標(biāo)的需求。傳統(tǒng)職務(wù)晉升單軌制的激勵成效經(jīng)過長時間的基層實踐，僅僅圍繞職務(wù)建立的人事管理體制不足以適應(yīng)基層公務(wù)員對于自身發(fā)展的需求，借助職務(wù)晉升和待遇提高之間的相關(guān)性來實現(xiàn)有效激勵，在實踐中被證明效果相對有限?！豆珓?wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）自2019 年6 月1 日起施行，公務(wù)員管理制度被正式納入了法律框架。這是一項意圖改進舊有的職務(wù)晉升單軌制存在的激勵后勁乏力、激勵范圍有限、激勵作用不明顯等問題而提出的改進制度。

一、基層公務(wù)員激勵制度的相關(guān)研究

職務(wù)與職級并行雙軌制（1）的實施時間雖然較短，卻在短時間內(nèi)引發(fā)強烈的關(guān)注并取得良好的成效，足以說明其具有獨特的制度優(yōu)勢。李學(xué)明認為，此次改革方案有效暢通公務(wù)員職級晉升通道、拓展職級晉升空間、激發(fā)公務(wù)員積極性，確實產(chǎn)生了良好的激勵效果［2］；呂維霞、賀天認為，這是健全我國公務(wù)員激勵機制的關(guān)鍵舉措［3］。然而任何事物都具有兩面性，制度亦然。梁仲明，賈欣則認為制度發(fā)揮了一定積極作用，但在推行過程中也產(chǎn)生了新矛盾［4］；何憲則認為新制度在職級晉升時間長短，職業(yè)生涯臺階、職位設(shè)置、職級導(dǎo)向、職級獨立性存在現(xiàn)實困境［5］。梳理現(xiàn)有研究，筆者認為，學(xué)界普遍缺乏對其激勵路徑和變革作用機制的歷史角度分析。因此，本文借助綜合激勵模型構(gòu)建基層公務(wù)員激勵制度的作用路徑（參考圖1），就職務(wù)晉升制度的現(xiàn)實問題對激勵模型開展分階段耦合研究，通過職務(wù)與職級并行雙軌制對照職務(wù)單軌制制度缺陷，比較說明雙軌制在解決相關(guān)問題方面的制度優(yōu)勢，并對其不足之處進行綜合審視。

圖1 基層公務(wù)員激勵制度作用路徑圖

二、職務(wù)晉升單軌制激勵路徑缺陷分析

（一）激勵程序不當(dāng)影響個體績效達成

組織激勵是基層公務(wù)員績效管理的重要組成，在綜合激勵路徑中，努力達成績效是整個激勵實現(xiàn)的首要環(huán)節(jié)（參考圖1）。工作績效的實現(xiàn)是獲得獎勵的基礎(chǔ)。合理科學(xué)的激勵程序包括明確細致的考核指標(biāo)，公正公開的考核條件，客觀多元的考核主體，以保證激勵環(huán)節(jié)的科學(xué)性和有效性。舊有的管理制度考核指標(biāo)粗略，“德能勤績廉”的考核依據(jù)，缺乏具體量化的標(biāo)準，因而難以觸發(fā)以實現(xiàn)績效為目標(biāo)的行動。

此外，采用年度考核的時效易影響激勵效能的進一步轉(zhuǎn)化?？己朔绞焦袒己酥黧w單一，缺少公眾參與，暗箱操作的官場之風(fēng)盛行。公平缺失的氛圍下，誘導(dǎo)部分基層公務(wù)員對待工作產(chǎn)生僥幸態(tài)度進而影響績效。作為激勵過程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，激勵程序不當(dāng)，一方面，影響個體公平感知，反饋在行動中則表現(xiàn)為消極怠工，進而引發(fā)組織目標(biāo)達成受阻的惡性循環(huán)。另一方面，公務(wù)員個體更難形成正確的價值追求，工作行動無法順利轉(zhuǎn)化為績效，組織外部則呈現(xiàn)出政府職能缺位，影響基層穩(wěn)定。

（二）激勵手段欠缺弱化個體動機強度

公務(wù)員激勵是指創(chuàng)設(shè)公務(wù)員需要的條件，激發(fā)其動機，使之產(chǎn)生實現(xiàn)組織目標(biāo)的特定行為的過程［6］。綜合激勵模型中，達成績效獲得獎勵是整個激勵路線的銜接環(huán)節(jié)，是個人努力變現(xiàn)實際價值的重要轉(zhuǎn)化步驟（參考圖1）。

激勵手段作為利益的載體，滿足利益追求是實現(xiàn)有效激勵的基本邏輯。公務(wù)員管理制度在公務(wù)員“政治人”的人性假設(shè)下容易忽視其正當(dāng)物質(zhì)需求，獎勵的方式主要采取精神獎勵，缺少與物質(zhì)獎勵的適當(dāng)結(jié)合，激勵手段單一。現(xiàn)實中公務(wù)員在被賦予權(quán)力和責(zé)任之前首先是“自然人”，有著和社會大眾相同的基本利益需求，在公共性與無偏性的組織目標(biāo)下，需求層次依舊呈現(xiàn)異質(zhì)性，單純的精神獎勵難以滿足有合理利益需求的個體。激勵手段欠缺使得基層公務(wù)員正當(dāng)需求得不到有效滿足，其行為動機強度被弱化，在工作中抑制個人能力的發(fā)揮，降低工作效率。

（三）激勵效果失能損傷個體滿足感知

當(dāng)個體達成績效，獎勵的功能發(fā)揮便是個體獲得滿足感的重要環(huán)節(jié)，也是綜合激勵路線的末端（參考圖1）。滿足感的獲得關(guān)系到個體行動的反饋，進而引導(dǎo)其主動調(diào)整下一階段的工作狀態(tài)。在有限編制形成的競爭環(huán)境下，通過職務(wù)晉升所帶來權(quán)力和待遇提高的獎勵手段獲得滿足感，最終促使基層公務(wù)員對上級命令的服從與配合同時也能激發(fā)其工作積極性，努力實現(xiàn)績效目標(biāo)，這成為單軌制激勵制度的內(nèi)在邏輯。而現(xiàn)實中當(dāng)有限職務(wù)的競爭性與基層公務(wù)員晉升需求之間的供需關(guān)系存在張力時，晉升空間難以滿足個體的期望程度，滿足感也隨之降低。

當(dāng)基層公務(wù)員努力工作去達成工作績效卻桎梏于編制容量時，所獲得的獎勵遠不能滿足其需求，公平感知便會受到損傷，進而對其下一階段行動的個人投入產(chǎn)生負面作用。部分基層公務(wù)員群體的價值觀發(fā)生扭曲，“唯官至上”的官本位思想甚囂塵上。究其原因，是晉升空間緊張與基層公務(wù)員發(fā)展需求旺盛之間存在的矛盾造成其激勵效果逐漸失能。

三、雙軌并行制度激勵路徑優(yōu)勢探究

（一）職務(wù)與職級并行緩解激勵制度失靈

公共部門“金字塔型”的層級設(shè)置，使得職務(wù)晉升在組織管理中被賦能過度?，F(xiàn)實中，桎梏于行政編制的容量，獲得職務(wù)晉升的可能性直接影響公務(wù)員心理預(yù)判并間接削減滿足感。在職務(wù)晉升競爭的激烈環(huán)境中，個體價值觀易違背公共職業(yè)道德的要求，產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，單軌制的激勵成效已然趨于乏力。在保留組織管理功能的前提下，紓解職務(wù)權(quán)重，將集中在職務(wù)序列上的供需矛盾適當(dāng)化解，才是面對制度激勵效果失能的破解之道。

雙軌制取消非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列依舊保持5 類10 級的管理層級。換言之，新法規(guī)定的職務(wù)與職級并行并不改變原有的管理制度與權(quán)限，職務(wù)的政治權(quán)力屬性并沒有改變，這一定程度上保證了層級管理的穩(wěn)定性。公務(wù)員職務(wù)序列過去分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。隨著非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的廢除，職務(wù)序列轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓄I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部和無領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)只對應(yīng)相應(yīng)待遇的普通公務(wù)員，這種轉(zhuǎn)換大大簡化了公務(wù)員層級序列。在職務(wù)序列之外，開辟職級晉升的通道，不僅承繼了一部分非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的功能，還在原來的基礎(chǔ)上打破了基層公務(wù)員發(fā)展的“天花板”，緩解以往職務(wù)編制的供需矛盾。此外，職級序列自下往上的層級設(shè)置，在不破壞原有管理秩序同時不影響指令貫徹實施的前提下，對職級編制數(shù)量做了規(guī)定，體現(xiàn)著適度的競爭性和有效激勵的原則。同樣產(chǎn)生向上的驅(qū)動力，滿足了部分公務(wù)員的自我成就需求，基層公務(wù)員激勵制度得以重新運作。

對大多數(shù)公務(wù)員而言，職級為其提供了另一條發(fā)展之路，對權(quán)力并未給予過多關(guān)注的基層公務(wù)員可以通過職級晉升來獲得滿足感。對于基層公共部門，職務(wù)編制矛盾得到了一定程度的緩解，內(nèi)外激勵的合理設(shè)置與有效均衡激發(fā)了基層公務(wù)員的工作積極性，對實現(xiàn)組織目標(biāo)起到正向促進的作用。職務(wù)與職級并行設(shè)置，猶如兩條平行向上的階梯，合理分工，統(tǒng)籌分布，滿足公務(wù)員的多樣需求，雙軌驅(qū)動，緩解激勵制度存在的失能問題，使基層公務(wù)員激勵制度重新煥發(fā)生機與活力。

（二）職級與待遇掛鉤彌補激勵手段欠缺

觀察單軌制時期公務(wù)員職務(wù)與工資級別序列，績效和資歷使公務(wù)員工資級別在原職務(wù)對應(yīng)范圍內(nèi)晉升，每兩年晉升一級。在級差工資較小的情況下，工資可以依據(jù)職務(wù)晉升而獲得跨區(qū)間的較大增長。公務(wù)員個體因職務(wù)而被賦予權(quán)力起到內(nèi)在激勵作用（參考圖一），而外在激勵方面，級別決定薪酬，職務(wù)則對應(yīng)級別，由此內(nèi)外部激勵均通過職務(wù)晉升得以實現(xiàn)，政治權(quán)力、管理職責(zé)、工作待遇均與職務(wù)相系。無形之中將物質(zhì)需求對公務(wù)員的激勵效果成為了職務(wù)的附加功能，更加劇了職務(wù)編制容量的供需矛盾。

《規(guī)定》表明，職級序列是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)，不具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。說明職級只與薪酬待遇掛鉤，不與管理職責(zé)相系。晉升職級作為待遇提升的依據(jù)，關(guān)系到公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)中的級別工資。制度賦予職級以與工資待遇掛鉤的屬性，滿足了部分公務(wù)員物質(zhì)需求，將職級晉升作為外部激勵的主要手段。通過晉升職級提高工資級別，享受高于以往職務(wù)對應(yīng)的工資待遇，彌補了激勵手段的欠缺。這有利于個體對獲得晉升獎勵可能性的預(yù)判，促使其自覺調(diào)整自己的工作投入度去實現(xiàn)工作績效。雙軌制作為一項激勵制度，職務(wù)與職級并行縱向上拉伸了個體發(fā)展的空間，職級與待遇掛鉤橫向上提高了工資結(jié)構(gòu)中的級別工資，進而增加了工資總額。雙軌并行由此實現(xiàn)了內(nèi)部獎勵與外部報酬的均衡，考慮了基層公務(wù)員成就需求和物質(zhì)需求，強化了公務(wù)員個體滿足感。

四、雙軌制激勵制度的問題研判

（一）程序不當(dāng)問題仍未解決

雙軌制是在原有職務(wù)晉升單軌制激勵效果趨于乏力的情況對其改革而制定的，其制度實施框架并沒有實質(zhì)性的突破，程序的設(shè)置依舊保持著與舊有制度的高度一致性。《規(guī)定》中公務(wù)員晉升職級的條件依舊沿襲單軌制的相關(guān)規(guī)定，需要符合擬晉升職級所要求的任職年限和資歷，例如晉升一級調(diào)研員，應(yīng)當(dāng)任縣處級正職或者二級調(diào)研員3 年以上，晉升二級調(diào)研員，應(yīng)當(dāng)任三級調(diào)研員2 年以上，其他級別晉升按照《規(guī)定》的年限進行。對于資歷較深的公務(wù)員來說，其任職年限較長，獲得職級晉升的可能性較大，而對于年輕公務(wù)員，沒有較長時間的資歷積累，職級晉升的門檻使制度對這部分群體并未產(chǎn)生較大吸引力。其主要依靠工作年限作為晉升條件，即使在以往的實踐中能夠篩選出部分基于長時間工作經(jīng)驗積累而具備了較強工作能力的公務(wù)員，但整體上依舊沒有擺脫熬資歷的工作觀念，容易忽視個人能力提升，影響績效質(zhì)量。此外，激勵程序的時效性問題尚未解決，綜合激勵模型認為，達成績效與獲得獎勵時間間隔越長，個體的期望值會隨之降低。

晉升資格的評定與考核監(jiān)督程序依舊按照以往的設(shè)定，本級組織部門與上級機關(guān)為考核主體，按照考核指標(biāo)進行年度考核和結(jié)果評定。晉升資格的評定與任職年限的縮短均需要參考年度考核結(jié)果，稱職以上等次，每有一年為優(yōu)秀等次的，年限縮短半年。在激勵程序設(shè)置上，一方面，年度考核的激勵時效性會降低公務(wù)員滿足感；另一方面，在人際關(guān)系越發(fā)演化的鄉(xiāng)土社會，基層公務(wù)員傾向于做“老好人”。平均主義極大影響考核的客觀性與公平性，最終演變成考核結(jié)果“輪流坐莊”，在“吃大鍋飯”的無差別環(huán)境下，基層公務(wù)員缺乏相對公平的感知，工作積極性被挫傷。雙軌制缺少有效規(guī)范的監(jiān)督考核機制容易構(gòu)成的激勵程序，過去的“跑官賣官”容易演變成“跑級賣級”，官僚主義嚴重影響制度環(huán)境。極大破壞了公平感和對獎勵結(jié)果滿意度，激勵程序也難為雙軌制的正常運行提供可靠保障。

（二）職務(wù)供需矛盾難以突破

雙軌制實質(zhì)是用外部激勵彌補內(nèi)部激勵的不足，增加制度對個體的激勵總值。從職級屬性來看，職級僅僅作為工資待遇提升的依據(jù)，不改變工作職位和領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系，不享受相應(yīng)職務(wù)層次的政治待遇、工作待遇。當(dāng)其生存需求得到基本滿足時，成就需求依舊需要職務(wù)晉升來得以實現(xiàn)。權(quán)力、行政級別與政治待遇的獲得，在現(xiàn)行的行政體制下只有職務(wù)晉升可以給予，基層公務(wù)員的政治需求促使其在職務(wù)等級序列中找尋自己的價值與定位。余緒鵬和何露通過實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)工作數(shù)十年的基層公務(wù)員最重視的是政治身份提升后所帶來的“面子”和“尊嚴”，他們認為工資提高是次要的，更寄希望于職務(wù)上的升遷［7］。這說明職務(wù)的升遷使公務(wù)員從內(nèi)部因素上有了更多的獲得感，徐娜將這種對職務(wù)的追求定義為曲解的自我實現(xiàn)［8］。對于公務(wù)員而言，即使這種自我實現(xiàn)是矛盾的，但職務(wù)晉升作為激勵手段遠遠超過了自身薪酬提升所帶來的滿足感?；鶎庸珓?wù)員對于職務(wù)晉升的熱情并沒有因為職級的單獨設(shè)置而消減，職務(wù)晉升的供需矛盾依舊存在。因此職級晉升可以緩解職務(wù)晉升的激勵失效，但并不能等效替代職務(wù)晉升的激勵功能。

在工資結(jié)構(gòu)上，以往職務(wù)級別直接影響工資總額，基層公務(wù)員基于生存需求，對職務(wù)晉升表現(xiàn)強烈的關(guān)注和熱情。職級與工資掛鉤后，職務(wù)在工資總量中的較大比重并沒有改變，僅僅對工資級別不再產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，可以說職務(wù)對外部激勵的作用并沒有完全剝離，這一定程度上影響了職級的獨立性。這些問題造成職級晉升對職務(wù)晉升作為激勵功能載體的紓解能力不足，加之基層公務(wù)員對職務(wù)晉升的政治追求熱情不減，職務(wù)供需矛盾沒有得到根本性的解決，這極大的抑制了職務(wù)與職級并行制度激勵功能的發(fā)揮。

（三）財政保障機制有待完善

據(jù)統(tǒng)計，我國基層公務(wù)員平均工資與其他行業(yè)比較仍處于較低水平，在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的要求下，經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，基層公務(wù)員人才流失格外嚴重。將提高工資作為制度改革的激勵手段，勢必要帶來基層財政支出的增加?！兑?guī)定》實施中的大部分地區(qū)，晉升職級所增加的待遇經(jīng)費由當(dāng)?shù)刎斦措`屬關(guān)系支付兌現(xiàn)。在經(jīng)濟發(fā)展水平落后，財政支付能力薄弱的基層地區(qū)，公務(wù)員工資待遇的提高一定程度上增加了地區(qū)財政負擔(dān)。基層缺乏完善的財政保障，沒有相應(yīng)的資金來源，容易造成公共財政分配不均的問題。部分基層部門難以承受職級并行帶來的財政重壓，待遇提升極有可能變成“空頭支票”，引發(fā)輿論的不穩(wěn)定，影響基層公務(wù)員行為動機強度，進一步引致其工作積極性降低。

此外，經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大或是部門不同層級之間的公務(wù)員收入不均衡，在職級與待遇掛鉤的背景下并沒有得到實質(zhì)性的改善，反之有可能因為地區(qū)間待遇提升不同步拉大基層公務(wù)員的收入差距?！巴げ煌辍?，相對收入失衡會引發(fā)不公平感加重，這極大降低了基層公務(wù)員對獎勵的期望值。缺乏完善的財政保障機制，職級很難充分發(fā)揮通過提高工資待遇產(chǎn)生的外部激勵作用，無法有效分解職務(wù)激勵的影響權(quán)重，更難以與職務(wù)并行。這嚴重背離了制度設(shè)計的初衷，通過晉升職級來提高待遇的雙軌制在實施過程中暴露了現(xiàn)實的局限性。

五、對策

本研究認為職務(wù)與職級并行制度在原有激勵路徑基礎(chǔ)上作出了很大程度的改進和彌補，但同時暴露了對激勵程序尚未進行改革的問題以及實踐過程中存在職級獨立性和財政保障機制欠缺的不足之處。

作為一次在職務(wù)晉升單軌制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的制度變遷，筆者認為：首先，應(yīng)在激勵程序設(shè)置上，完善監(jiān)督考核機制。采用上級考核配合民主測評的方式，保證考核的公正公開；創(chuàng)新考核形式，日?？己伺c年度考核相結(jié)合，按照多次考核，加權(quán)成績的方式計算總成績，加強考核激勵的時效性；量化績效指標(biāo)，對個人績效進行細致科學(xué)的設(shè)置，提高績效的轉(zhuǎn)化效率。其次，應(yīng)對職級的功能進行準確定位。完善薪酬結(jié)構(gòu)比例，適當(dāng)降低職務(wù)工資在工資總額的占比，充分發(fā)揮職級對于工資級別的直接掛鉤作用；科學(xué)縮短晉升年限，對于工作能力突出或作出重大貢獻的公務(wù)員經(jīng)過組織評選考核公示后可適當(dāng)調(diào)整晉升年限來提高職級以作獎勵；建立合理彈性的公務(wù)員年限計算規(guī)則，以規(guī)范職級晉升程序，增強其激勵成效；積極引導(dǎo)公務(wù)員樹立正確的價值觀，理性看待職務(wù)晉升。最后，應(yīng)健全財政保障機制。多層次多渠道的拓寬資金來源；上級政府做好財政轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌規(guī)劃，可適當(dāng)向基層困難地區(qū)傾斜，以減輕部分地區(qū)財政壓力；基層部門明確撥付資金用途，將職級晉升經(jīng)費納入到地方財政年度預(yù)算之中，?？顚Ｓ?，為公務(wù)員激勵制度功能發(fā)揮提供有力的財政支持。

職務(wù)與職級并行制度通過開辟獨立與職務(wù)序列之外的晉升通道，緩解了以往單軌制度將成就感、責(zé)任感等內(nèi)部激勵因素與工資薪酬待遇等外部激勵因素均集中于職務(wù)的路徑?jīng)_突與功能矛盾。通過擴大公務(wù)員晉升空間，一定程度上解決了基層公務(wù)員職業(yè)“天花板”問題，從而豐富內(nèi)外部激勵手段，滿足個體多重需求，提高公務(wù)員工作積極性。需要注意的是，在不同基層地區(qū)及基層以上機關(guān)單位的實施中需要吸取試點地區(qū)的經(jīng)驗與教訓(xùn)，因地制宜，才能充分發(fā)揮該項制度的激勵功能，為公共部門組織目標(biāo)實現(xiàn)奠定良好的人力資源基礎(chǔ)。

注釋：

（1）對于職務(wù)與職級并行所構(gòu)建的雙軌道，一部分學(xué)者將其定義為“雙軌制”，本文的相關(guān)闡述也將沿用此說法。為加以區(qū)分，以往以職務(wù)晉升為主的激勵制度，本文研究中將其稱為“單軌制”。