非農(nóng)化、非糧化的潛在影響及治理

高曉燕，祝凱月

(天津財經(jīng)大學 金融學院，天津 30000)

提要：糧食安全問題歷來為我國政府所高度重視，正所謂“糧足才能民安”。在梳理學者對“非農(nóng)化”和“非糧化”問題產(chǎn)生的原因、影響和政策建議的基礎(chǔ)上，首先從生態(tài)、勞動力結(jié)構(gòu)、糧食安全以及社會穩(wěn)定四個方面詳細闡述“非農(nóng)化”和“非糧化”問題帶來的潛在影響。其次，通過對其影響機理的深入分析，使我們認清了每種影響機理的傳導路徑。最后，根據(jù)“非農(nóng)化”和“非糧化”的影響機理，分別從國家支持、市場完善、土地規(guī)劃和農(nóng)業(yè)創(chuàng)新四個方面提出針對性的建議。

我國政府歷來高度重視糧食安全問題。2020年，中央一號文件明確指出要繼續(xù)確保糧食產(chǎn)量和面積的穩(wěn)定。當前，隨著我國鄉(xiāng)村發(fā)展腳步的加快，土地流轉(zhuǎn)的過程也更加順暢，雖然這在一定程度上給農(nóng)村帶來了更多的發(fā)展機會，但卻同樣暴露了“非農(nóng)化”和“非糧化”所帶來的潛在隱患。據(jù)統(tǒng)計，僅2019年一年的時間，我國總的種植糧食的面積就減少了97萬公頃，而收益較高的經(jīng)濟類作物，如果園、蔬菜、煙葉、茶園等的種植面積則大幅增長，非農(nóng)化經(jīng)營的現(xiàn)象需要引起我們足夠的重視。尤其值得注意的是，由于近幾年政府出臺了鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村的引導政策，鼓勵充分發(fā)揮資本下鄉(xiāng)的優(yōu)勢，大量社會資本的注入和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象在鄉(xiāng)村愈演愈烈，在違背政策初衷的同時，也給我國的糧食安全構(gòu)成威脅。由此來看，保證農(nóng)業(yè)耕地面積、維持糧食產(chǎn)量穩(wěn)定，已經(jīng)成為一個嚴峻的挑戰(zhàn)。

慶幸的是，目前國內(nèi)部分學者已經(jīng)意識到這一問題，并對其展開了相關(guān)研究。有學者通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，比較效益是推動“非糧化”的重要因素，即為了獲得更高的收益，農(nóng)民選擇種植經(jīng)濟作物甚至是將土地用于“非農(nóng)化”。也有學者指出，勞動力結(jié)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的優(yōu)化配置，也容易造成“兩非”現(xiàn)象的發(fā)生。再者，大量耕地的占用，也會破壞生態(tài)環(huán)境，影響經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。綜合來看，現(xiàn)有的研究雖然都提出了“兩非”現(xiàn)象對糧食安全構(gòu)成威脅，但主要集中于現(xiàn)狀、原因及效應分析上，而對一些具體情況和問題的分析，則缺乏一定的內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)。本文通過梳理現(xiàn)有研究成果，進一步分析“兩非”現(xiàn)象可能造成的潛在影響，同時展示“兩非”現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯機理，為今后政策建議的制定提供一定的理論基礎(chǔ)。

一、文獻綜述

目前，國內(nèi)外研究者針對這一問題的成果頗豐，既有定量研究也有定性分析。本文主要從驅(qū)動因素、潛在影響和政策建議三個方面進行梳理。

(一)“非農(nóng)化”和“非糧化”的驅(qū)動因素研究

1.“非農(nóng)化”的驅(qū)動因素

譚榮、曲福田提出當前在城市化進程中和工業(yè)的發(fā)展中，主要通過占用農(nóng)業(yè)用地來實現(xiàn)[1]。楊桂山認為引起長江三角洲“非農(nóng)化”的主要原因是經(jīng)濟的推動、政策的引導和人口的不斷擴張[2]。沈孝強、吳次芳、方明通過對省級“非農(nóng)化”的研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平、服務水平和土地資源的稟賦等都會使“非農(nóng)化”水平提高[3]。黃思琴、陳英、張仁陟認為土地保障觀對“非農(nóng)化”的想法產(chǎn)生正向影響，而土地致富觀和以土地為根本的思想會產(chǎn)生負面影響[4]。曲福田等運用江蘇省級數(shù)據(jù)分析顯示，“非農(nóng)化”的推動因素分為基礎(chǔ)性的和決定性的，其中起決定性作用的是人口的增長和投資等[5]。

2.“非糧化”的驅(qū)動因素

周藝霖、宋易倩認為“非糧化”的形成主要分為內(nèi)、外兩個方面的誘因[6]，其中內(nèi)部原因包括經(jīng)濟誘因和認識誘因[7-8]，而外部原因主要有政策、法律和監(jiān)督因素[9-10]。也有學者指出，隨著鄉(xiāng)村的不斷發(fā)展，資本下鄉(xiāng)所帶來的“兩非”問題日漸突出[11]。

(二)“非農(nóng)化”和“非糧化”產(chǎn)生的影響研究

李曉龍通過定量分析得出“非農(nóng)化”對經(jīng)濟發(fā)展有促進作用[12]，而更多的學者認為“兩非”對糧食安全和生態(tài)環(huán)境的負面影響更加突出。江喜林認為農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)使耕地短缺，進而危及糧食安全[13]。部分學者提出，糧食產(chǎn)量減少的直接原因是“非糧化”引起種植面積的下降，威脅糧食安全[14-15]。此外，還有一些學者意識到，在土地流轉(zhuǎn)過程中，會伴隨生態(tài)環(huán)境惡化、土壤肥力下降、土地生產(chǎn)率降低等問題[16-17]。

(三)“非農(nóng)化”和“非糧化”的政策建議研究

譚榮、曲福田提出建立完備的流轉(zhuǎn)市場，使土地價格市場化，政府把干預降到最小的策略[1]。張合林提出除了建立完備的基礎(chǔ)市場，還要有相關(guān)的法規(guī)加以約束、調(diào)整[18]。楊振、劉會敏認為，面對“非農(nóng)化”造成的巨大生態(tài)損失，應當將未來的生態(tài)價值納入征地的成本中核算，這樣可以有效緩解盲目的城市擴張[19]。黃偉分別從家庭農(nóng)場的建設(shè)、有針對性的農(nóng)業(yè)補貼和永久耕地的建設(shè)等方面提出建議[16]。對于“兩非”問題，曾福生提出要善于運用激勵和約束并行的方法來維護糧食生產(chǎn)的安全[20]。

(四)相關(guān)文獻評述

近幾年，國內(nèi)學者對“兩非”問題的關(guān)注度在持續(xù)攀升，這不僅是因為當前發(fā)展的需要，更是為未來更好、更持久地發(fā)展積蓄力量。綜合來看，雖然研究在不斷深入，但大部分集中在分析問題出現(xiàn)的原因并提出相應解決措施，而在研究其產(chǎn)生的影響上存在較為片面的認識，而且很少有研究展開對影響的機理進行分析。本文在全面深入闡述其影響的前提下，剖析影響機理，并有針對性的提出建議。

二、農(nóng)地“非糧化”和“非農(nóng)化”的潛在影響及其影響機理

(一)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”對我國糧食安全的影響及其影響機理

確保我國糧食安全有兩個關(guān)鍵：一是保證耕地面積，二是提高每畝產(chǎn)量。顯然，“非糧化”和“非農(nóng)化”都改變了耕地的用途，不能使耕地面積得到保障，進而影響糧食的產(chǎn)量。據(jù)統(tǒng)計，我國人均耕地在0.8畝以下的市縣就有600多個，隨著總耕地面積的逐年下降，面對眾多的人口壓力，保證糧食安全自然是重中之重。

1.對糧食安全的影響

(1)糧食產(chǎn)量下降，威脅糧食安全。 如前所言，“非農(nóng)化”“非糧化”產(chǎn)生的最直接的結(jié)果就是使糧食總產(chǎn)量下降。從追求利益的角度來說，農(nóng)戶們?yōu)榱俗分鹄孀畲蠡?，紛紛種植其他經(jīng)濟作物，“非糧化”的負面效應將呈指數(shù)式增長，嚴重威脅到糧食安全。圖1為2002—2019年我國糧食種植情況的統(tǒng)計圖。

圖1 糧食產(chǎn)量和播種面積變化趨勢

從圖1我們可以看出，2003年以后糧食的總產(chǎn)量逐年略有上升，但是糧食種植面積在近4年除了2018年有所增加外，其余3年都是減少的，可以斷定是由于技術(shù)的創(chuàng)新增加了單產(chǎn)水平，從而維持了糧食產(chǎn)量。但是技術(shù)創(chuàng)新在短期內(nèi)不可能有質(zhì)的飛躍，如果糧食種植面積繼續(xù)減少，不但糧食產(chǎn)量不保，糧食安全也會成為問題。

據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2017年進口糧食總數(shù)達13 062萬噸，同比增長13.9%，創(chuàng)下歷年新高；2019年，國內(nèi)大豆產(chǎn)量已經(jīng)遠遠不能達到國內(nèi)需求量，所以當年糧食總進口量的80%是進口大豆的數(shù)量。有專家認為，2020年國內(nèi)對糧食的需求仍將存在較大缺口，特別是在國際疫情局勢不穩(wěn)定的形勢下，很多國家限制糧食的出口，更加大了國內(nèi)居民對糧食的恐慌，從而嚴重威脅糧食安全。

(2)耕地質(zhì)量下降，威脅糧食安全。據(jù)統(tǒng)計，截止到2019年10月，一多半的土地轉(zhuǎn)向種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)、18%的土地被用于開展合作社經(jīng)營，流入農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地則占14%。由此可見，大部分流轉(zhuǎn)土地都不會繼續(xù)種植糧食。顯然，“非糧化”現(xiàn)象的不斷發(fā)展，將會對耕地質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。

在“非糧化”現(xiàn)象中，大片耕地被占用于種植果園、蔬菜等其他作物，這與挖魚塘養(yǎng)魚相比，對土壤結(jié)構(gòu)的破壞相對較小，土壤的恢復也比較容易；如果將糧食用地用于漁業(yè)養(yǎng)殖，這將嚴重破壞土壤層和糧食種植環(huán)境。加之人們總是希望能將個人利益最大化，為了能在有限的土地上增產(chǎn)，就會過度使用農(nóng)藥等化學品，最終致使耕地質(zhì)量下降。尤其需要注意的是，“非糧化”后配套的基礎(chǔ)設(shè)施也會改變，更加大了復種的困難程度。在“非農(nóng)化”現(xiàn)象中，耕地被工商企業(yè)開發(fā)房地產(chǎn)、建造廠房或者開設(shè)旅游度假村，不僅會產(chǎn)生大量污染物，還會從根本上改變土壤結(jié)構(gòu)，固化土地的使用，影響土地的產(chǎn)糧能力。

2.影響機理

影響糧食產(chǎn)量的因素是十分復雜的，不僅受自然條件制約，也包含人為的影響。具體可以歸納為圖2。

圖2 糧食總產(chǎn)量的影響因素

在圖2中我們可以清晰地認識到，影響糧食產(chǎn)量的因素主要有：播種面積、復種指數(shù)以及單產(chǎn)水平，每一個又受不同因素的制約；土地“非農(nóng)化”和“非糧化”對糧食安全的影響機理，可以從建設(shè)用地數(shù)量、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、有效灌溉率、農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)這幾個方面具體來解釋。

(1)通過糧食播種面積影響糧食總產(chǎn)量?！胺寝r(nóng)化”土地主要用于建設(shè)用地，徹底喪失了種糧的可能。建設(shè)用地數(shù)量增多，會相應壓縮耕地面積，導致糧食的產(chǎn)量減少。在單產(chǎn)水平一定的情況下，糧食播種面積的減少對于糧食總生產(chǎn)面積的影響存在乘數(shù)效應；而“非農(nóng)化”和“非糧化”也會使生態(tài)環(huán)境惡化，進一步減少糧食播種面積。雖然水產(chǎn)養(yǎng)殖、大棚等農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)項目還在農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)，但在建設(shè)過程中也會對土壤結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成影響，進而改變了原來的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，并影響到糧食的種植面積。

(2)通過糧食的單產(chǎn)水平對糧食的總產(chǎn)量產(chǎn)生影響。首先，“非農(nóng)化”用地的增多會使有效灌溉率減少。面對稀缺的水資源，土地流轉(zhuǎn)中“非農(nóng)化”用地增多，用水也會增多，就會壓縮農(nóng)業(yè)的可用水總量，降低有效灌溉水平，影響糧食的單產(chǎn)水平。眾所周知，非農(nóng)比重與農(nóng)業(yè)用水之間存在明顯的正向關(guān)系。另外，“非農(nóng)化”和“非糧化”會改變原有的灌溉系統(tǒng)，進而影響有效灌溉率和單產(chǎn)水平。其次，根據(jù)理性人的假設(shè)，“非糧化”土地的買方總是希望在限期內(nèi)、在有限的土地上實現(xiàn)短期自身利益最大化，這就勢必會造成土地的過度使用，如施加過多的化肥、噴灑農(nóng)藥或者催熟劑等，從而造成土壤污染。顯然，這種情況的存在，使得土地在流轉(zhuǎn)結(jié)束后影響到土地之后的單產(chǎn)水平。最后，土地流轉(zhuǎn)中的“兩非”問題也會影響農(nóng)村的勞動力結(jié)構(gòu)。因為在短期內(nèi)，農(nóng)民失去了土地，有能力的都會去城鎮(zhèn)務工維持生計；留在農(nóng)村的則是喪失勞動能力或勞動能力較弱的少部分人。當土地流轉(zhuǎn)結(jié)束后，進城務工人員已經(jīng)不再想回到農(nóng)村繼續(xù)種地，而此前留下的勞動能力相對較差，勢必會降低糧食生產(chǎn)效率、單產(chǎn)水平，對糧食安全構(gòu)成威脅。

(二)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”對我國生態(tài)環(huán)境的影響及其影響機理

農(nóng)業(yè)用地對于保護生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要，土壤中含有大量的營養(yǎng)物質(zhì)、水分、空氣等，是一切生物生存所必要的基礎(chǔ)物質(zhì)。隨著土地“非農(nóng)化”，大量耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；而為了維持耕地總數(shù)，又將有大量森林等被開發(fā)為耕地，這會進一步導致生態(tài)環(huán)境的破壞。具體來看，可以歸納為以下四個方面。

1.破壞了土壤的質(zhì)地和結(jié)構(gòu)，降低耕地質(zhì)量

“非糧化”的土地，雖然仍然從事與農(nóng)業(yè)有關(guān)的活動，但不論是種植果蔬，還是挖塘養(yǎng)魚都會破壞土地原本的土壤結(jié)構(gòu)，如果再想恢復種植糧食，則需要付出一定的經(jīng)濟成本用于恢復土壤層；而土地的“非農(nóng)化”對土壤層的破壞更是徹底的：在原有耕地上建設(shè)廠房、住宅或者修建公路，都具有長期性、不可逆性，這類土地的使用一旦固定下來，不僅破壞土壤的涵養(yǎng)水分、保持肥力的能力，還進一步破壞了土壤本身的質(zhì)地，因而對土壤層的破壞也是永久性的。

2.造成水資源污染，加劇水資源的短缺

首先，工業(yè)用水量相比農(nóng)業(yè)來說是巨大的，這將大量擠占農(nóng)業(yè)用水，使水資源更加短缺。為了緩解水資源的短缺。可能面臨開采新的地下水源，從而影響到水資源的儲備狀況。其次，工業(yè)會制造出大量廢水和受污染的水，如果不能妥善處理，排放到周圍的環(huán)境中，將會進一步污染周圍的土壤和水源，使生態(tài)環(huán)境惡化。

3.對植被產(chǎn)生負面影響

土地流轉(zhuǎn)后，不論是“非農(nóng)化”還是“非糧化”都不可避免的會對原有的植被造成破壞，如在建設(shè)農(nóng)業(yè)旅游景區(qū)時，為了吸引游客，要布置一些具有當?shù)靥厣臉酥拘越ㄖ蛘叻N植一些觀賞性的植物等，這些都會改變原有的植被和地形地貌。用于畜牧養(yǎng)殖的土地，很可能會發(fā)生過度放牧和對草地缺乏維護等問題，使草場退化，甚至演變成沙化，從而帶來難以彌補的損失。所以，如果人為強行改變環(huán)境，對生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定造成的影響也是不可估計的。

4.對生物多樣性的破壞

土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生“兩非”問題之后，為了維持耕地面積的動態(tài)平衡，政府常常會要求相關(guān)責任人或部門、機構(gòu)開墾新的同等質(zhì)量水平的耕地，而開墾的方式主要通過改變荒廢的草地、沼澤地、濕地等，由此一來會使原有的生物、植被等均被破壞，從而降低了生物多樣性，也阻礙了原來動植物之間的交流，壓縮了他們的生存空間，尤其對瀕危物種的影響是巨大的。

(三)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力流失及其影響機理

1.對農(nóng)業(yè)勞動力流失的影響

(1)城鎮(zhèn)的迅速擴張。作為以農(nóng)業(yè)為根本的國家，決不能忘本。但是隨著土地“非農(nóng)化”進程加快，部分農(nóng)民失去土地，要么失業(yè)在家待業(yè)，要么進城務工?，F(xiàn)階段，我們國家社保體系和社會福利體系的建設(shè)并不完善，農(nóng)民沒有了土地，也就相當于沒有了生活來源，農(nóng)民沒有地可以種，就會最終導致農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的減少。根據(jù)國家統(tǒng)計局關(guān)于中國城鎮(zhèn)化率和第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員統(tǒng)計情況(如圖3所示)，可以看出2005年—2019年，我國城鎮(zhèn)化率快速增長，2019年已經(jīng)在60%以上，而第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比卻在逐年遞減。

(2)引發(fā)一系列的城市問題。首先，失去土地的農(nóng)民大多涌入城鎮(zhèn)打工，但是城鎮(zhèn)所能提供的崗位是有限的，而且轉(zhuǎn)移的勞動力文化水平普遍偏低，學習新知識和技能較為困難，耗時長、操作慢，再就業(yè)困難。其次，大量農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)，大大增加了流動人口，帶來更多不確定影響。最后，隨著人口的增多，城市的負擔越來越重，就會引發(fā)一系列城市問題，如出行困難、空氣污染等。

圖3 我國歷年城鎮(zhèn)化率和第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比統(tǒng)計結(jié)果

2.影響機理

(1)城鎮(zhèn)迅速擴張的機理。在土地“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)后，原本務農(nóng)的有勞動能力的農(nóng)民失去了土地，也就失去了主要的收入來源。為了繼續(xù)生存，大多數(shù)人會選擇到城鎮(zhèn)打工，少部分留在農(nóng)村的也多為喪失勞動能力者。面對城里相對不錯的薪水和便利的生活條件，很多人都不愿再回到家鄉(xiāng)去種田，這將會改變原有的勞動力結(jié)構(gòu)。另外，勞動力的大量涌入，確實會促進整個城市經(jīng)濟的快速發(fā)展；但是，隨著“非農(nóng)化”比例不斷提高，城鎮(zhèn)人口極速擴張，也給城市的健康發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。

(2)對城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生負面影響的作用機理。由鄉(xiāng)村到城市是發(fā)展的必經(jīng)之路，也一定伴隨著人口的聚集。有研究表明，在城市擴張初期，城市規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展收益成正比；但當達到一定水平后，如果人口繼續(xù)擴張，將會帶來各種“城市病”，具體傳導機制如圖4所示。

圖4 城市迅速擴張帶來的不利影響

首先,通過農(nóng)民工自身影響城市的發(fā)展。隨著“非農(nóng)化”比例的不斷提升，大量農(nóng)民涌入城里打工維持生計，這些人在城市發(fā)展的起步階段至關(guān)重要，不論是建設(shè)高樓大廈還是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，但是隨著城市的進步，對勞動的需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化，需求更多的是具有高素質(zhì)、高知識水平的新型人才，這就會造成城市里低水平勞動力過剩，就業(yè)困難，從而影響城市的繼續(xù)發(fā)展。

其次，通過影響外部環(huán)境來影響城市的發(fā)展。城市中人口增多，但基礎(chǔ)設(shè)施是有限的，這就無形中增加了人們的等待時間，浪費了大量時間，如出門上班、購物或辦事時，很多情況要排隊等待，等公交、銀行甚至是廁所，這無形中影響了很多人，減緩了城市的發(fā)展。

最后，通過惡化生活環(huán)境來抑制城市的發(fā)展。城市人口密度的加大，產(chǎn)生的廢水、廢氣、噪音和垃圾的總量也會增多，對整個城市的居住條件產(chǎn)生影響，形成“城市病”，進而阻礙城市的發(fā)展。

(四)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”對我國社會穩(wěn)定的影響及其影響機理

1.對我國社會穩(wěn)定的影響

我國人口多這一基本特點就決定了糧食安全的地位，一旦糧食安全出現(xiàn)問題，對整個國家的影響將是巨大的。通過對我國近幾年糧食的進出口統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，我國大豆和大米的進口量在逐年增長，玉米的進口量也在歷年水平上偏高。由于受中美貿(mào)易摩擦影響，從美國進口的農(nóng)產(chǎn)品總量由2018年的162.3億美元降至141.6億美元(下降12.8%)，對美國的出口額則下降了22.1%。貿(mào)易摩擦還在繼續(xù)，將持續(xù)多久也難以預測，未來兩國之間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易如何發(fā)展還未可知，中美貿(mào)易戰(zhàn)已經(jīng)給我們敲響了警鐘，主動權(quán)只能自己掌握 ，而不能過分依賴其他國家。

2019年末爆發(fā)的新型冠狀病毒疫情已經(jīng)在全球蔓延，這場疫情為糧食生產(chǎn)的安全問題帶來了不小的挑戰(zhàn)。隨著疫情的加劇，糧食的限制出口已經(jīng)成為大多數(shù)國家的選擇。雖然我們現(xiàn)在糧食仍然充足，但也絕不可松懈，要做到居安思危，做好打持久戰(zhàn)的準備。綜上來看，“兩非”問題確實會給我國的經(jīng)濟、社會增加更多的不確定性，影響其穩(wěn)定發(fā)展。

其實，在中國歷史上因為糧食短缺而出現(xiàn)動蕩局勢也是有跡可循的，如1920年就因為一系列大規(guī)模的自然災害，導致糧食產(chǎn)量在短時間內(nèi)急劇減少，最終導致了糧荒，引發(fā)民眾恐慌和一系列社會矛盾，最終演變成社會沖突，匪患橫行。雖然現(xiàn)在我國的整體實力已經(jīng)有了很大的提高，但是也絕對不可掉以輕心，就像此次新型冠狀病毒肺炎疫情這個“黑天鵝”事件一樣，我們無法預測未來還會發(fā)生什么，能做的就是把握現(xiàn)在的機會，未雨綢繆。

2.對社會穩(wěn)定的影響機理

“非農(nóng)化”“非糧化”對社會穩(wěn)定的影響機理可以理解為在前三個因素的作用下產(chǎn)生的最終影響(如圖5所示)。

圖5 對社會穩(wěn)定的影響機理

(1)通過糧食安全影響社會穩(wěn)定。一個國家穩(wěn)定健康發(fā)展的前提是糧食安全，一旦糧食安全出現(xiàn)問題，會引發(fā)各種動亂、社會矛盾和沖突，進而嚴重危害社會穩(wěn)定。

(2)通過破壞生態(tài)環(huán)境威脅社會穩(wěn)定。經(jīng)濟的發(fā)展、收入的提高，改變了人民的精神世界，人民不僅關(guān)注于解決溫飽，更多的是要生活的舒適，其中就包括對舒適生活環(huán)境的渴望?！胺寝r(nóng)化”和“非糧化”的發(fā)展，會對整個國家的生物種類、自然景觀產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的影響，這也與我們“美麗中國”的理念相悖，威脅到國家的穩(wěn)定發(fā)展。

(3)通過改變勞動結(jié)構(gòu)影響社會穩(wěn)定。一是由于去到城市打工的農(nóng)民工人口數(shù)量大，大量的流動人口造成一定的社會壓力和就業(yè)壓力；二是由于留在農(nóng)村種糧的多是勞動能力差、身體健康情況不良的少部分人，導致糧食種植者減少，種糧人少了，產(chǎn)糧數(shù)就跟不上，從而間接影響社會穩(wěn)定。

三、政策建議

通過對影響機理的深入分析，使我們認識到每個影響的傳導路徑，從而有助于提出有針對性的建議，具體如下。

(一)整體規(guī)劃，確保耕地總量18億畝的目標

1.建立動態(tài)平衡機制，提升空間配置效率

建立動態(tài)平衡機制首先要注重總體規(guī)劃。在總量上，為了一定的經(jīng)濟效應不可避免地要放棄一部分耕地，而動態(tài)平衡機制要求減少多少耕地就要想辦法補回來多少，而且要保質(zhì)保量地完成?？梢酝ㄟ^開墾新的土地彌補，如果所在地區(qū)無可開墾的新土地，就需要交納一定的款項，專門用于在其他地區(qū)開墾，在總量和質(zhì)量上都要維持以前的水平，實現(xiàn)動態(tài)平衡。其次要注重空間優(yōu)化，就是要保證用最少的農(nóng)地占用量實現(xiàn)最大的效益。已經(jīng)轉(zhuǎn)做建設(shè)用地的部分，做到經(jīng)濟利益持久化，而現(xiàn)有耕地持續(xù)耕種，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)效率最大化。第三，要建立建設(shè)用地和耕地的聯(lián)動機制，做到農(nóng)民和企業(yè)互相促進發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營模式，加大財政支持力度，保持產(chǎn)銷平衡，實現(xiàn)資源互通。

2.劃分不同的糧食主產(chǎn)區(qū)，建立有針對性的保護機制

首先，各省要結(jié)合自身的特性，并與整個社會規(guī)劃相一致，確定各省在糧食生產(chǎn)中所處的地位、規(guī)模和主要的糧食作為種類，并規(guī)劃出具體的種植用地。對于劃分出來的指定作物種植區(qū)域?qū)嵤┍Ｗo，確保作物種植的可持續(xù)性。其次，政府應起到支持、引導的作用。給特定的糧食種植區(qū)一定的財政補償或者特殊的優(yōu)惠政策，如稅收的減免等；加強當?shù)氐幕A(chǔ)建設(shè)，給當?shù)匾欢ǖ乃ㄔO(shè)、技術(shù)和資金支持，還應該給這些農(nóng)戶相應的補貼，調(diào)動大家的積極性。第三，定期對糧食產(chǎn)區(qū)進行評估，確保土壤的質(zhì)量不受破壞、糧食種植面積維持穩(wěn)定，實現(xiàn)產(chǎn)出最大化。

3.維護受損土壤，增加復墾土地

首先，要對現(xiàn)有耕地的情況做定期檢測。不同地區(qū)定期做土壤質(zhì)量檢測，對于長期耕地，還有化肥使用過多的土地可以計劃性的輪耕，并采取土質(zhì)恢復措施，恢復肥力。其次，開墾新的土地，培育成優(yōu)質(zhì)的糧食生產(chǎn)地。要全面綜合考慮生態(tài)環(huán)境問題，在防止水土流失的前提下，對于可以開發(fā)的土地進行綜合評估，做好配套設(shè)施的建設(shè)，打造連片生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營的高標準的農(nóng)田示范區(qū)。

(二)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，健全糧食生產(chǎn)激勵機制

要提高糧食生產(chǎn)的競爭力，節(jié)約各個環(huán)節(jié)的成本，消除“非農(nóng)化”“非糧化”帶來的風險。

1.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式

首先，要培育農(nóng)業(yè)新型人才。目前，農(nóng)業(yè)也處在傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的重要節(jié)點上，而農(nóng)民也迫切需要相應技術(shù)培訓，來應對農(nóng)業(yè)技術(shù)的迅速發(fā)展。其次，營造“共享農(nóng)業(yè)”的生產(chǎn)理念。可以將共享模式引入到農(nóng)業(yè)發(fā)展中，順勢而為，整合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資源、技術(shù)、人才，通過農(nóng)用機器、先進技術(shù)、優(yōu)質(zhì)人才的共享，提升生產(chǎn)效率，進而提高種糧的熱情。

2.健全農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最怕的就是自然災害，這是誰都無法預估的。自然災害的發(fā)生，不但會使產(chǎn)量下降，還會使農(nóng)民收入大大減少。為了提高抗災能力，國家必須增加對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，如修建水利工程，加強應對干旱和洪災的能力；還要因地制宜，根據(jù)當?shù)氐匦?、氣候等特征，修建配套設(shè)施。此外，還要加強基礎(chǔ)道路建設(shè)。只有道路通了，農(nóng)民的致富路才只能真正越走越順。

3.發(fā)揮金融對農(nóng)業(yè)的支持作用

一方面，提高農(nóng)業(yè)保險的使用率。不可否認的是，農(nóng)業(yè)本身抵抗風險的能力差，這就需要引進農(nóng)業(yè)保險。但是，目前的農(nóng)業(yè)保險還存在覆蓋面較窄、理賠程序復雜、理賠標準低等問題，而且很多農(nóng)戶因為會增加種植成本而不愿意購買，這就需要保險公司和政府的共同努力：保險公司要創(chuàng)新保險產(chǎn)品，而政府可以為農(nóng)戶繳納部分或者全部保費。另一方面，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，解決農(nóng)業(yè)融資問題，達到規(guī)模化經(jīng)營，提高抵抗風險的能力。資本都有逐利的特性，如果僅僅依靠市場本身的力量進行資金配置，資金很難流入到農(nóng)業(yè)，這就需要企業(yè)發(fā)揮其創(chuàng)新能力，政府發(fā)揮其引導作用，使資金順利流向農(nóng)業(yè)部門，擴大農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模效應。

4.加大種糧補貼，提高農(nóng)戶收益

一是加大補貼力度。制定完備的糧食補貼政策，根據(jù)不同的糧食種植情況以及作物種植種類具體化補貼的數(shù)額和等級，而不是僅僅根據(jù)糧食的種植面積一概而論。要將農(nóng)民補貼后收入與種植其他作物的收入拉開一定的差距，因為只有提高種糧人的積極性，才能保證糧食產(chǎn)量。二是明確補貼發(fā)放對象，提升效率。要加強補貼發(fā)放的針對性，確保補貼能夠真正發(fā)放到種糧人的手中，切實做到“誰種糧給誰補，不種糧不給補”。

(三)引導、規(guī)范、監(jiān)督土地有序流轉(zhuǎn)

在土地流轉(zhuǎn)中的“非農(nóng)化”現(xiàn)象逐漸增多，政府部門要完善相關(guān)的監(jiān)督管理法規(guī)，起到引導與規(guī)范的雙重作用。

1.完善土地流轉(zhuǎn)管理體系

土地的流轉(zhuǎn)不是一蹴而就的，而是需要長期的跟蹤監(jiān)督。首先，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序。相關(guān)方要簽訂土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性的文件，合約內(nèi)容要包括轉(zhuǎn)讓的方式、數(shù)目、期限以及每一方的權(quán)力義務等。當?shù)氐耐恋毓芾頇C構(gòu)要建立土地流轉(zhuǎn)備案登記，使土地流轉(zhuǎn)工作更有效。其次，當?shù)氐耐恋毓芾聿块T要定期對本轄區(qū)的土地情況按等級登記在案，建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的長效機制，還要加大宣傳、普及工作，為當?shù)氐拇迕裉峁╆P(guān)于的咨詢服務。

2.建立土地流轉(zhuǎn)大數(shù)據(jù)平臺

“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)被廣泛應用于各行各業(yè)，農(nóng)業(yè)也不應例外?？梢越⒁粋€大數(shù)據(jù)平臺，加強土地交易的信息化建設(shè)，在平臺上發(fā)布政府的政策信息、統(tǒng)計分析等各種與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的信息。數(shù)據(jù)平臺建議由政府專門管理，這樣既有利于政府對土地流轉(zhuǎn)信息的及時掌握，也為流轉(zhuǎn)雙方搭建了一個權(quán)威的中介平臺，從而促進土地流轉(zhuǎn)更高效、透明、有序。

3.強化監(jiān)督機制的建設(shè)

(1)健全監(jiān)管機構(gòu)。明確主要負責監(jiān)管的政府部門是農(nóng)業(yè)部門，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)業(yè)部門是主要的責任主體。要設(shè)立專門的檢查審核機構(gòu)，主要的參與者既要包括政府代表、專家，也要包括流轉(zhuǎn)雙方參與者。檢查審核機構(gòu)可以出具具有權(quán)威性的審核意見。

(2)流轉(zhuǎn)信息的跟蹤監(jiān)管。不能認為流轉(zhuǎn)完成，一切都不用管了。要對土地的用途、使用情況以及土壤維護工作定期檢查。一方面，要充分認識到社會監(jiān)督的優(yōu)勢，拓寬舉報渠道，鼓勵社會各界人士舉報、新聞媒體曝光在土地利用中存在的違法、違規(guī)行為；另一方面，流轉(zhuǎn)的細節(jié)、流程做到公開透明。土地流轉(zhuǎn)的細節(jié)、用途、程序等要完全發(fā)布到公共平臺上，方便群眾查看，對不正當?shù)挠枰耘e報。對于民眾的舉報要及時調(diào)查取證，公布結(jié)果。

(3)建立監(jiān)督獎懲機制。首先，對舉報非法使用土地的人且情況屬實，給予一定的獎勵，盡可能做到全民監(jiān)督、時時監(jiān)督、事事監(jiān)督。其次，對監(jiān)管不力的機構(gòu)或部門給予懲罰，懲罰金可以用于土地的修復，同時可將監(jiān)管不力這一行為納入干部績效考核，最大可能督促相關(guān)人員盡職盡責。最后，對于違法占地或用地的行為不能放過，要做到嚴查嚴辦。