新時代鄉(xiāng)村基層治理機制創(chuàng)新研究
——以徐州市為例

彭明唱

徐州工程學(xué)院，江蘇 徐州 221008

鄉(xiāng)村治理是社會治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是完善國家治理體系和提高治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。當前，徐州農(nóng)村仍是徐州全面小康建設(shè)過程中一塊明顯的短板，只有實現(xiàn)了徐州鄉(xiāng)村全面振興，徐州的整體振興才能最終實現(xiàn)。因此，進入新時代如何徹底扭轉(zhuǎn)徐州鄉(xiāng)村滯后的發(fā)展局面、有效的留住年輕群體，提高徐州地區(qū)整體活力、推動徐州鄉(xiāng)村全面振興，又是徐州鄉(xiāng)村基層治理機制創(chuàng)新所要面臨的一個值得深入和長期研究的重要問題。

一、新時代徐州農(nóng)村基層治理的特征

（一）通過建強基層“戰(zhàn)斗堡壘”，基層組織服務(wù)能力得到明顯提升

基礎(chǔ)不牢，地動山搖。聚焦“強基固本”，近年來，徐州市在農(nóng)村基層組織建設(shè)上重點發(fā)力，不斷加大在農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織中建立黨組織力度，開展支部亮職責、書記亮承諾、黨員亮身份“三亮活動”，一個個農(nóng)村基層戰(zhàn)斗堡壘不斷建強、形成磅礴偉力。例如睢寧縣雙溝鎮(zhèn)明確黨建領(lǐng)航、支部領(lǐng)辦、黨員領(lǐng)頭，促進村集體收入快速增長的“三領(lǐng)一增”新模式。2018年雙溝鎮(zhèn)官路社區(qū)通過流轉(zhuǎn)土地5 600多畝，使得集體經(jīng)濟收入增加了100多萬元，“村里有錢了，基層干部的服務(wù)能力就有了較大的回旋空間，能為老百姓辦的事就多了”。自2018年以來，徐州市統(tǒng)一組織新建村綜合服務(wù)中心，近50個行政村有了新村部。例如新沂市實施“建村部、強支部”工程，村部黨群服務(wù)功能完善，成為黨員群眾最想去、最常去的地方。依托這些陣地，全市基層黨建“書記項目”直接抓在手上68個，各縣級組織部門分別實施1個重點項目，嚴格落實書記抓黨建主體責任和組織部門直接責任。通過建立市委黨建工作督導(dǎo)員隊伍，對各項重點工作按月進行督導(dǎo)?；鶎狱h建工作形成有部署、有督導(dǎo)、有考核、有問責的閉環(huán)系統(tǒng)，“黨建是最大的政績”得到了具象化體現(xiàn)。

（二）因地制宜，抓好基層黨建，發(fā)揮基層黨組織強村富民責任

高水平全面建成小康社會，重點在農(nóng)村，難點在農(nóng)村，短板在農(nóng)村。迫切需要驅(qū)動黨建“引擎”來帶領(lǐng)群眾真抓實干。例如邳州市岔河鎮(zhèn)橋北村以前是軟弱后進村，通過村書記帶領(lǐng)黨員群眾加大鄉(xiāng)村公共空間治理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進了集體經(jīng)濟發(fā)展步入快車道，群眾收入也得到了有效的提高。2019年，徐州市倒排確定了132個軟弱后進村黨組織，明確包掛縣領(lǐng)導(dǎo)、派駐“第一書記”、指定第一責任人，實行“一支部一對策”，扎實推動整頓轉(zhuǎn)化工作。2019年徐州市實施抓黨建促脫貧攻堅六大行動計劃，努力把組織資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，把組織偉力轉(zhuǎn)化為攻堅動力，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興匯聚了強大的黨建力量。例如豐縣大力實施“黨建+產(chǎn)業(yè)鏈”扶貧模式，推動75%的經(jīng)濟薄弱村和52%的貧困戶實現(xiàn)了脫貧。鄉(xiāng)村振興，不僅要富口袋，更要富腦袋。目前全市各村級基層黨組織堅持產(chǎn)業(yè)富民、發(fā)展惠民、以文化人，切實擔負起改善民生的責任，每年重點興辦一兩件民生實事，讓農(nóng)民群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。例如銅山區(qū)三堡街道潘樓村抓“雙優(yōu)雙星”評選，把五星黨員和十星家庭上墻公示，基層治理越來越好，村黨組織真正成為農(nóng)民群眾的溫馨家園。

（三）加強基層隊伍建設(shè)，積極推進陣地堅實化

要積極通過引進人才、促進聯(lián)合、建設(shè)項目等多種措施，加強基層組織建設(shè)，推進系統(tǒng)前沿陣地堅實化。在實現(xiàn)基層社鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，通過實施基層社分類改造，2018年全市通過創(chuàng)建“三體兩強”示范基層社12家，對基礎(chǔ)薄弱的51家基層社，實施提振幫扶、升級改造，恢復(fù)功能、鞏固陣地，帶動基層社整體高質(zhì)量發(fā)展。圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)品，領(lǐng)辦創(chuàng)辦豐縣果品種植等各類農(nóng)民專業(yè)合作社1 006家，建成本區(qū)域或跨區(qū)域、同產(chǎn)業(yè)或跨產(chǎn)業(yè)的專業(yè)社聯(lián)合社48家，有效提高了農(nóng)民組織化程度。整合系統(tǒng)和社會資源，建設(shè)農(nóng)村綜合服務(wù)社（中心）2 000多家，推進省定經(jīng)濟薄弱村綜合服務(wù)社提檔升級，重點建設(shè)莊稼醫(yī)院、日用品超市、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料超市、電商服務(wù)站、物流服務(wù)站、金融服務(wù)站“一院兩超三站”，已完成132家綜合服務(wù)社提檔升級任務(wù)。

（四）加強基礎(chǔ)治理，推進運行規(guī)范化

通過基層組織合作經(jīng)濟屬性的劃分，健全體制機制，加強基礎(chǔ)治理，密切與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)，推進組織運行規(guī)范化。2018年徐州市通過推廣沛縣龍固試點創(chuàng)建農(nóng)民綜合性合作社經(jīng)驗，以基層社區(qū)為基礎(chǔ)，廣泛吸納農(nóng)民和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體入社，整合各類涉農(nóng)資源，開展勞動、資本、房地產(chǎn)等多要素合作，以及生產(chǎn)、加工、流通、金融、文化等多領(lǐng)域合作，構(gòu)建現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營體系，建立健全按交易額返利和按股分紅相結(jié)合的分配制度，打造“多位一體”農(nóng)民生產(chǎn)生活服務(wù)平臺，農(nóng)民綜合性合作社達到5家。通過在基層社實施社員代表大會、理事會、監(jiān)事會“三會”制度，健全治理結(jié)構(gòu)，強化民主監(jiān)管，實現(xiàn)社員共同受益，促進可持續(xù)發(fā)展，有26家基層社入選“全國基層社標桿社”。以財務(wù)管理為核心，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社運營，創(chuàng)建制度健全、帶動力強的示范社，引領(lǐng)專業(yè)社健康發(fā)展，有21家農(nóng)民專業(yè)合作社入選“全國農(nóng)民合作社示范社”。發(fā)揮基層社引領(lǐng)作用，推進農(nóng)村綜合服務(wù)社拓展政務(wù)辦理、商品流通、金融保險、費用代理、文化教育、社會事務(wù)、信息宣傳等綜合性服務(wù)，規(guī)范經(jīng)營運作。

二、徐州鄉(xiāng)村基層治理存在的主要問題及原因分析

（一）基層工作新形式主義普遍存在

通過在徐州各縣區(qū)的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層治理中形式主義仍然是當前基層工作中較為突出的一個問題，例如“做事留痕”在基層中比較普遍，各項工作都強調(diào)工作留痕，但重“痕”不重“績”，一些基層單位為了應(yīng)對上級領(lǐng)導(dǎo)的檢查，生搬硬套，甚至鬧出很多笑話來。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》以來，黨員干部尤其是基層干部都嚴格貫徹落實中央精神和部署，積極投入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，摒棄形式主義。但是，一些鄉(xiāng)村干部仍然以文件的形式落實該項政策，這就是典型的以形式主義整改形式主義。傳達上級文件、會議精神只是簡單地念文件，既沒有考慮到本地區(qū)的實際狀況和本領(lǐng)域工作特點，也不注重提升效率，只是層層發(fā)文、層層開會，對自身行為就是形式主義毫不察覺，思想上的怠惰導(dǎo)致行為上的懈怠。同時在基層還存在各層各級檢查名錄多，任務(wù)重，政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、市級部門針對同一工作短時間內(nèi)連續(xù)召開會議，看似是重視重點工作，實則是增加基層負擔。此外，還有一些基層干部認識到形式主義問題，卻不愿對形式主義問題說不，這背后折射出擔當不足。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)一些基層干部“難講真話”，這背后表面上看是一些地方“報喜不報憂”的心理，只愿宣傳成績，害怕問題暴露，因而對調(diào)研人員有防備心理。但深層次原因是基層干部考核罰多獎少、動輒得咎的環(huán)境使然。

（二）基層治理法制化任重道遠

近年來，在徐州一些鄉(xiāng)村地區(qū)人情禮節(jié)支出不斷攀升，雷人的天價彩禮不絕于耳，超過了一些家庭的經(jīng)濟承受能力，也和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平極不協(xié)調(diào)。而且越是偏遠落后、自然環(huán)境和生活條件差的鄉(xiāng)村地區(qū)，彩禮越高，一些農(nóng)村婚齡男青年因負擔不起彩禮錢而長期單身，有的甚至成了終身“光棍”，很多農(nóng)村家庭因婚致貧。同時鄉(xiāng)村強制拆遷整體搬遷等問題也在一定程度上影響農(nóng)村居民的生活水平。隨著鄉(xiāng)村振興方面戰(zhàn)略的推進，這些司空見慣的問題也到了不得不治理的境地。然而，這些鄉(xiāng)村“雞毛蒜皮”的小事多數(shù)不屬于法律可控的范疇，同時又游離于基層治理中的“法治剩余”邊緣。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，鄉(xiāng)村人口大量流失，農(nóng)村空心化日益嚴重，而原有鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)范又失去了原有制約能力。使致鄉(xiāng)村在轉(zhuǎn)型中一些問題一旦出現(xiàn)，就容易迅速傳播，如果不稍加控制就會引起社會安定和團結(jié)。如果強制干預(yù)甚而錯用法律來規(guī)范村民的日常行為，就會顯得矯枉過正。對動不動就打著掃黑除惡的旗幟，濫用法律和行政措施，事實上又是形式主義和懶政行為。當前的鄉(xiāng)村基層治理重要經(jīng)驗應(yīng)是借助過鄉(xiāng)情紐帶來說服、溝通，而不是用行政化手段來化解這些“雞毛蒜皮”的日常小事，例如，推進鄉(xiāng)村移風易俗雖是一件民心工程，但涉及面廣，工作難度大，并且效果不是立竿見影，與個人的基層考核也密切，但極其考驗基層人員的耐心和耐力。也正因此，才能夠真正體現(xiàn)基層治理“無小事”。法制化是基層社會治理現(xiàn)代化的重要方向，基層社會治理往往更為復(fù)雜，涉及到村民的日常生活的瑣碎，對法治化的要求更高，因此，基層部門尤其要加強法制化建設(shè)。

（三）鄉(xiāng)村基層組織渙散，缺乏戰(zhàn)斗力

農(nóng)村基層黨建是鄉(xiāng)村振興的根本，是實現(xiàn)農(nóng)村長治久安的關(guān)鍵。近年來，徐州的農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化，但更加值得注意的是，當前，徐州農(nóng)村基層黨建工作還存在一些薄弱環(huán)節(jié)和短板弱項。不少農(nóng)村基層組織已經(jīng)名存實亡，一些基層黨組織面臨可有可無的狀態(tài)，一些鄉(xiāng)村黨組織書記還不夠勝任現(xiàn)職、工作不在狀態(tài)、嚴重影響班子整體戰(zhàn)斗力；班子不團結(jié)、內(nèi)耗嚴重、工作不能正常開展，服務(wù)意識差、服務(wù)能力弱，群眾意見大；部分村干部民主意識不強，工作上公私不分，不能公正處理家族利益與全村利益的關(guān)系，存在利用裙帶關(guān)系和家族勢力為親戚朋友謀私利的現(xiàn)象。導(dǎo)致村干部在群眾心里的形象嚴重受損，群眾對村黨組織的信任度嚴重下降，村干部威信減弱，嚴重影響黨的先進性，削弱黨在基層的凝聚力、戰(zhàn)斗力，極大的妨礙農(nóng)村工作發(fā)展大局，動搖了黨在廣大農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。同時，由于缺乏嚴格監(jiān)督管控，村務(wù)財務(wù)公開和民主管理混亂；上級部門的轉(zhuǎn)移支付的民生工程款項經(jīng)常被層層盤剝，最后用于實際用途的寥寥無幾，使鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量堪憂。由于財政乏力，一些政府對農(nóng)田的補貼不足，許多農(nóng)民選擇撂荒，造成農(nóng)地資源浪費。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下徐州農(nóng)村基層治理機制創(chuàng)新的對策建議

（一）進一步夯實基層黨建，為鄉(xiāng)村振興提供強有力的組織保障

推進鄉(xiāng)村黨建應(yīng)該結(jié)合鄉(xiāng)村實際，走出一條特色黨建的新路子。一是要堅持黨在農(nóng)村基層社會領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，不斷增強村黨組織在人民群眾中的凝聚力和號召力，使農(nóng)村基層黨組織成為推進當前鄉(xiāng)村振興的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。二是要嚴把政治關(guān)，不斷優(yōu)化基層黨員結(jié)構(gòu)。遵循“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量、發(fā)揮作用”的發(fā)展黨員16字方針，嚴格執(zhí)行發(fā)展黨員程序，推動黨員和致富能手“雙培雙帶”工作，吸收優(yōu)秀青年入黨，不斷優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)，提高黨員發(fā)展質(zhì)量。三是要在強化基層黨組織政治功能上展現(xiàn)新氣象，毫不動搖加強政治建設(shè)，旗幟鮮明強化政治引領(lǐng)，重拳出擊凈化政治生態(tài)。四是要在建強戰(zhàn)斗堡壘上實現(xiàn)新提升，創(chuàng)新基層組織設(shè)置，強化基層組織建設(shè)，嚴肅基層組織生活，把每一個農(nóng)村基層黨組織都打造成為更加堅強的戰(zhàn)斗堡壘。要突出抓好農(nóng)村帶頭人隊伍建設(shè)，增強攻堅克難、創(chuàng)新突破的內(nèi)生動力，從嚴加強農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)，增強黨員的歸屬感、提高組織的凝聚力。五是要在提升服務(wù)能力上取得新突破，建強黨建陣地、打造服務(wù)平臺，壯大集體經(jīng)濟、提升服務(wù)能力，踐行群眾路線、增強服務(wù)實效。使基層黨組織在推進鄉(xiāng)村振興上創(chuàng)造新業(yè)績，勇于投身脫貧攻堅，加快建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，積極創(chuàng)新社會治理，探索走出具有徐州特色的鄉(xiāng)村振興新路子。

（二）積極探索村民自治道路,完善村民自治管理體系

鄉(xiāng)村自治是以自我管理、自我服務(wù)為原則導(dǎo)向。徐州市各級政府要通過建立村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的組織健全、自治有效、服務(wù)完善、文明祥和的村民自治制度。村民自治道路的建立需要緊緊圍繞“自治”目標，健全村民民主決策機制，切實保障村民具有真正的參與權(quán)和決策權(quán)，保障村民知情權(quán)。村民自治要以規(guī)章制度作為保障，鄉(xiāng)村振興就是要摒棄傳統(tǒng)、落后的農(nóng)耕社會制度，建立當代規(guī)范的自治管理體系，同時要鼓勵和支持村民各方面參與，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，促進政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。村民自治道路的探索有利于解決農(nóng)村各利益主體糾紛，輔助村級領(lǐng)導(dǎo)干部解決村級事務(wù)，切實提高村民參與度、積極性，真正做到村中有我、我為鄉(xiāng)村。在鄉(xiāng)村組織建設(shè)還要進一步夯實黨的農(nóng)村基層組織和村民自治組織，提升農(nóng)村基層黨支部和村民自治組織的行動能力，從根本上扭轉(zhuǎn)決定鄉(xiāng)村衰敗困境。

（三）有序落實基本德治準則, 彰顯鄉(xiāng)村傳統(tǒng)德治價值

傳統(tǒng)德治價值是引導(dǎo)鄉(xiāng)村民風和凝聚人心的精神力量，是新時代鄉(xiāng)村治理的靈魂。有序推進鄉(xiāng)村基本德治準則的落實，一是要重視發(fā)揮鄉(xiāng)村干部在實施鄉(xiāng)村治理有效，鄉(xiāng)風文明中帶頭、示范作用，要求群眾做到的鄉(xiāng)村黨員干部必須做到，要求群眾不做的黨員干部首先身體力行，切實做到講黨性、重品行、作表率。二是著力提高村民的綜合素質(zhì)，充分利用鄉(xiāng)村道德講堂，切實加強道德教育，讓道德意識在鄉(xiāng)村群眾中入腦入心。通過挖掘鄉(xiāng)村原有的優(yōu)秀歷史傳統(tǒng)、道德模范等人文資源，充分利用村中事、身邊人，開展形式多樣的社會公德、家庭美德、個人品德教育活動，使村民能夠形成明禮知恥、崇德向善的良好風尚。三要要強化村民的道德約束。通過鄉(xiāng)村道德激勵約束機制，以立規(guī)塑風，進一步引導(dǎo)農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高，實現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽；通過開展先進典型人物評選，探索建立符合鄉(xiāng)村自身實情的“道德評判團”，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。四是積極推進基層文化文藝繁榮發(fā)展。要積極組織好文化下鄉(xiāng)惠民服務(wù)，辦好“文化惠民、服務(wù)群眾”實事，深入開展全民閱讀、農(nóng)村公益電影放映等公益性文化惠民活動，讓老百姓真正獲得了滿足感、幸福感。