洞庭湖流域協(xié)同對接長江經(jīng)濟(jì)帶機制構(gòu)建

賈先文 ，劉智勇

1.洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與發(fā)展湖南省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖南 常德 415000

2.湖南文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 常德 415000

一、背景

洞庭湖是我國第二大淡水湖泊，位于我國湖南省北部，長江荊江河段以南，包括湖南、湖北2個省，33個縣，平水期湖泊面積2 625km2，總?cè)莘e174×108m3，流域面積25.72×104km2[1]。洞庭湖作為長江流域的重要通江湖泊，被譽為長江的腎，維系著長江中游水域生態(tài)平衡和江湖關(guān)系，具有調(diào)蓄滯洪、水資源供給、生物多樣性保護(hù)、氣候調(diào)節(jié)等多種生態(tài)功能，是保障長江中下游水生態(tài)安全不可或缺的屏障[1]。長江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)總量與人口所占的比重均超過全國的40%，發(fā)揮洞庭湖水系的作用，妥善處理好長江流域洞庭湖水系開發(fā)與治理的關(guān)系，是實現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的重要環(huán)節(jié)之一[2]。

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，與長江經(jīng)濟(jì)帶的國家戰(zhàn)略不謀而合，為流域發(fā)展提供了機遇。而長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略，是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下引領(lǐng)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動發(fā)展向中高端水平邁進(jìn)的重大戰(zhàn)略舉措，可以有力破解行政分割和市場壁壘困境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，打造新的經(jīng)濟(jì)支撐帶和具有全球影響力的開放合作平臺，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由東向西梯度推進(jìn)，縮小東中西部發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。洞庭湖流域作為長江流域重要的組成部分，具有得天獨厚的位置，處在長江經(jīng)濟(jì)帶核心部位，是湖南省“過渡帶和結(jié)合部”，具有承東啟西、連南接北的獨特區(qū)位優(yōu)勢。洞庭湖流域如何創(chuàng)新區(qū)域合作，全力對接和融入長江經(jīng)濟(jì)帶，實施“連湖通江、海陸空一體，連通上海、對接武漢、聯(lián)動長株潭、對接成渝”戰(zhàn)略，不斷探索大湖流域以生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的新路徑，全面融入長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)飛躍式發(fā)展的關(guān)鍵，也是一個重要的研究課題。本文探討了洞庭湖流域跨界協(xié)同合作的體制機制現(xiàn)狀，提出創(chuàng)新區(qū)域協(xié)作機制，全力對接長江經(jīng)濟(jì)帶，希冀以此促進(jìn)洞庭湖流域快速發(fā)展。

二、洞庭湖流域跨界合作體制機制探索

洞庭湖流域跨界合作歷史悠久，尤其是在《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》上升為國家戰(zhàn)略后，各地聯(lián)動，實行體制機制創(chuàng)新，以生態(tài)文明建設(shè)為主題，以經(jīng)濟(jì)、社會、資源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為理念，提出了大膽探索，著力創(chuàng)新體制機制，鼓勵支持先行先試，促進(jìn)洞庭湖區(qū)綠色發(fā)展內(nèi)生動力，無縫對接長江經(jīng)濟(jì)帶，取得了明顯的成效。但也存在一些困境，尤其是省際間合作力度不夠。

（一）洞庭湖流域省內(nèi)跨界合作體制機制創(chuàng)新

洞庭湖流域在湖南省涉及岳陽、常德、益陽，而在湖北僅涉及荊州，故本文以湖南為例，分析其三個地級市的體制機制協(xié)同合作創(chuàng)新。根據(jù)洞庭湖區(qū)所面臨的問題，岳陽、常德與益陽三市圍繞和國家有關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略。一是提供平臺，加強區(qū)域合作機制。湖南采取“黨委出題、黨派調(diào)研、政府采納、部門落實”參政議政調(diào)研協(xié)商模式，推動了洞庭湖流域治理的進(jìn)程[3]；在湖南省政府主導(dǎo)下，常德、岳陽、益陽三市建立聯(lián)席會議制度，定期研究解決洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)治理開發(fā)工作中的重大問題，拓展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，實現(xiàn)上下游聯(lián)動，協(xié)同治理，加強洞庭湖區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施合作和要素市場融合，并與長江經(jīng)濟(jì)帶對接，完善區(qū)域市場體系，讓商品和生產(chǎn)要素?zé)o障礙自由流動，使洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)與長江經(jīng)濟(jì)帶共生共榮共贏，促進(jìn)湖區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。二是生態(tài)優(yōu)先，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)機制。常德、岳陽、益陽三市都認(rèn)識到必須轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，提出發(fā)展綠色有機農(nóng)業(yè)，洞庭湖區(qū)借長江橫貫東西有利地理位置，充分利用當(dāng)前國家產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移良機，有選擇地引進(jìn)綠色能源、文化旅游、裝備制造、航運物流和衛(wèi)星導(dǎo)航等綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，在加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，保護(hù)好洞庭湖生態(tài)，努力探索大江大湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的新模式，不失良機的與長江經(jīng)濟(jì)帶對接。三是加強聯(lián)合執(zhí)法，促進(jìn)洞庭湖有效治理。湖南省成立了專門的洞庭湖環(huán)境資源法庭，處理湖南省內(nèi)跨行政區(qū)域管轄的洞庭湖環(huán)境民事公益訴訟案件[4]；常德、岳陽、益陽三市簽署《洞庭湖區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法合作框架協(xié)議》，旨在落實湖長制，強化跨行政區(qū)聯(lián)動，促進(jìn)公安、生態(tài)環(huán)境、水利、交通運輸、農(nóng)林等部門一體化，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊洞庭湖水域涉水違法行為。四是強化利益補償，改進(jìn)考評機制。常德、岳陽、益陽三市提出加強對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的政策支持，加強政府投資管理，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，建立糧食安全補償機制和生態(tài)補償機制，加大對湖區(qū)重要產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程投入。探索建立綠色國民經(jīng)濟(jì)核算考評機制，完善經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗掛鉤的評價體系，改革城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場和行政管理體制，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制環(huán)境形成[5]。

（二）洞庭湖流域省際合作體制機制創(chuàng)新

《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》國家戰(zhàn)略既是兩省合作創(chuàng)新的成果，也是兩省創(chuàng)新合作的新里程碑。為協(xié)同落實《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》國家戰(zhàn)略，除了省內(nèi)合作，洞庭湖流域湖南、湖北的省際間體制機制創(chuàng)新也在有序開展。一是加強省際高層領(lǐng)導(dǎo)合作交流。兩省就洞庭湖流域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展開展互訪，旨在加強流域合作，解決湖區(qū)水安全、“三農(nóng)”問題、生態(tài)環(huán)保等一系列難題，促進(jìn)湖區(qū)一體化發(fā)展。二是建立聯(lián)席會議制度。如兩省確立了定期召開洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)政協(xié)主席聯(lián)席會議，聯(lián)席會議成員單位由湖南省岳陽市、常德市、益陽市、長沙市望城區(qū)和湖北省荊州市政協(xié)組成，旨在形成洞庭湖區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)動治理和綜合施策機制，貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記“守護(hù)好一江碧水”重要指示精神。三是簽訂框架性合作協(xié)議。如兩省高院共同簽訂了《環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，旨在按照堅持生態(tài)優(yōu)先、促進(jìn)綠色發(fā)展、推動區(qū)域協(xié)作、注重高效務(wù)實的協(xié)作原則，建立環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判協(xié)作機制，協(xié)調(diào)解決環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判工作的重大事項，合力保護(hù)洞庭湖擔(dān)負(fù)的長江流域生態(tài)安全、水安全和國家糧食安全，促進(jìn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展[6]。

三、創(chuàng)新區(qū)域協(xié)作機制，全力對接長江經(jīng)濟(jì)帶

洞庭湖流域雖然加大了跨行政區(qū)的體制機制創(chuàng)新探索，也取得了一定的成效。但如何進(jìn)一步加強合作，全力對接長江經(jīng)濟(jì)帶，還有強化的空間，尤其是湖南、湖北省際合作相對較薄弱，合作聯(lián)動有待于積極推進(jìn)。

（一）跨域協(xié)同，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動

針對洞庭湖跨多個行政區(qū)的特點，打破行政壁壘，加強跨域合作是關(guān)鍵，避免區(qū)域內(nèi)低水平重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競爭，也是融入長江經(jīng)濟(jì)帶的保障。為此，一是簽訂協(xié)同合作框架性協(xié)議。在湖南、湖北省政府的主持下，洞庭湖區(qū)各行政區(qū)簽訂合作協(xié)同發(fā)展框架，探索建立區(qū)域生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度、水權(quán)交易制度以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)作制度，為協(xié)同發(fā)展提供基礎(chǔ)。二是成立洞庭湖流域發(fā)展委員會。通過洞庭湖流域發(fā)展委員會，引領(lǐng)湖區(qū)協(xié)同發(fā)展，加強跨行政區(qū)協(xié)同合作；建立府際聯(lián)動合作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)縱橫聯(lián)動，聯(lián)合執(zhí)法，協(xié)調(diào)跨界污染問題處理力度，有效解決“集體行動困境”與“屏障效應(yīng)”的影響。三是構(gòu)建跨域一體化的運作流程。有效整合湖區(qū)政府、企業(yè)、社區(qū)組織、居民以及NGO等多元發(fā)展主體，構(gòu)建一體化運作機制，建立一個涵括計劃、啟動、執(zhí)行、評估、反饋的湖區(qū)協(xié)同發(fā)展運作流程，提高與長江經(jīng)濟(jì)帶對接的效率。

（二）交通先行，以“通”促“融”

交通是對接和融入長江經(jīng)濟(jì)帶的前提和條件。流域各政府要統(tǒng)一思想和行動，協(xié)同抓好道路交通設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)洞庭湖區(qū)與長江經(jīng)濟(jì)帶的零距離的對接。一是加快環(huán)洞庭湖堤高等級公路、滬昆高鐵、環(huán)湖高速公路、城際鐵路等重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，疏浚洞庭湖卡口以及湘、資、沅、澧四水，實現(xiàn)河湖連通，形成通江達(dá)海的高效水路運輸網(wǎng)絡(luò)。二是加強湖區(qū)港口碼頭、公路與鐵路樞紐和高規(guī)格機場建設(shè)，推進(jìn)水、陸、鐵、空相互間的溝通銜接與一體化，建立立體交通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立區(qū)域內(nèi)“1小時城際經(jīng)濟(jì)圈”。三是加快推進(jìn)與武漢城市圈、環(huán)鄱陽湖城市群主要城市間、成渝城市群及上海的高速公路、城際鐵路等交通設(shè)施建設(shè)，形成周邊城市“2小時經(jīng)濟(jì)圈”，并實現(xiàn)“借江出?！焙退耐ò诉_(dá)目的，東連上海開發(fā)區(qū)、西接成渝經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、北至武漢城市圈、南通長株潭城市群和珠江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，為有機融入長江經(jīng)濟(jì)帶提供便利，為打造“第四增長極”提供條件。

（三）生態(tài)為本，力促產(chǎn)業(yè)對接

產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國家的要求和人民的期盼。洞庭湖流域的各行政區(qū)應(yīng)該統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在兩者之間找到一個平衡點，堅持以綠色環(huán)保為根本，實施生態(tài)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，突出環(huán)境綜合治理，充分發(fā)揮自身資源稟賦，瞄準(zhǔn)長江經(jīng)濟(jì)帶各個城市的比較優(yōu)勢，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)對接，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群。東部開展與上海及環(huán)鄱陽湖城市群合作，發(fā)展信息、金融、商貿(mào)、汽車、成套設(shè)備、紅色旅游、宗教文化等產(chǎn)業(yè)合作。西部開展與成渝城市群聯(lián)手，開展文化、科技交流，加強煙草、食品、裝備制造等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源互補和分工合作。北部積極融入武漢城市圈，依托武漢豐富的科教資源，加強與武漢在人才交流、技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的協(xié)作，與武漢開展裝備制造、食品、紡織、電子信息等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)合作。南部強化與長株潭良好關(guān)系，在高端裝備制造、汽車、新材料、信息技術(shù)、生物、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代金融、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)加強合作。通過與長江經(jīng)濟(jì)帶全方位的合作，促進(jìn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)崛起。