排水污水處理的法律研究
——評《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例釋義》

浦姝嫄

（廣西民族大學(xué)，南寧 530006）

伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，城市占地面積不斷擴大、城鎮(zhèn)人口不斷增加，人口密度的極速驟增給城鎮(zhèn)的管理工作帶來很大負擔(dān)，其中最明顯的問題就是城鎮(zhèn)的排水和污水處理工作，污水處理能力偏低以及排水設(shè)施系統(tǒng)的不完善更加凸顯，有必要加強城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)排水和污水處理的管理工作，促進城鎮(zhèn)排水和污水處理的安全運行，從而有效保障城鄉(xiāng)居民生活的和諧穩(wěn)定運行。因此，加強對排水污水處理的法律研究顯得尤為必要，這對保障城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展和推動我國生態(tài)文明建設(shè)具有積極意義。由國務(wù)院法制辦公室農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部法規(guī)司、城市建設(shè)司共同編著的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例釋義》，于2009年經(jīng)過國務(wù)院的第24次常務(wù)會議審核通過，2014年1月1日起正式施行，本條例共包括7 章59 條內(nèi)容，該條例的實施目的主要是為了更好管理城鎮(zhèn)的排水和污水，條例中具體對我國政府部門、城鎮(zhèn)負責(zé)主管排水的部門、以及其他有關(guān)部門的主要權(quán)利和義務(wù)進行了明確劃分，并在此基礎(chǔ)上對排水污水處理的法律問題展開探討，具有很強的客觀性、權(quán)威性、實用性、實踐性。

《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例釋義》共包括7 章59 條內(nèi)容。第一章是總則，分為6 條內(nèi)容，為制定的目的、工作部署、基本原則、政府措施等；第二章是規(guī)劃與建設(shè)，共10 條內(nèi)容，包括全真排水和污水處理的中長期發(fā)展戰(zhàn)略布局、基本任務(wù)、保證措施、編制、對各級政府的要求、建設(shè)單位的要求、設(shè)備維護運營單位的條件等；第三章的主題是排水，主要內(nèi)容包括雨水收集利用設(shè)施標準、新區(qū)建設(shè)的排水要求、排水設(shè)施地理信息系統(tǒng)建設(shè)、排水單位、企事業(yè)單位、個人等的基本要求、申請污水排水管網(wǎng)許可證的條件、排水設(shè)施維護檢修以及監(jiān)督事項等；第四章是污水處理，闡述了城鎮(zhèn)排水主管部門職權(quán)、設(shè)施維護運營單位要求、污水處理繳費事項、污水處理費的管理、水質(zhì)監(jiān)督考核、再生水的利用等具體事項；第五章是設(shè)施維護與保護，對設(shè)施維護運營單位的安全生產(chǎn)管理、污水處理突發(fā)事件及應(yīng)急預(yù)案、污水處理的安全防護、相關(guān)禁止事項進行說明；第六章主要闡述法律責(zé)任，對從事違反條例規(guī)定的行為的政府和有關(guān)部門、設(shè)施維護的運營單位、相關(guān)單位、排水戶、個人等主體設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任；第七章是附則，主要對本條例的有關(guān)內(nèi)容進行補充說明，同時列出張杰、謝映霞、張辰等3 位專家對該條例的權(quán)威解讀；附錄部分分別列出了《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國建筑法》3 部法律。

根據(jù)相關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計，我國在排水設(shè)施方面的資金投入不斷增加、城市市政用于設(shè)施建設(shè)的固定資產(chǎn)投資不斷提高、排水管道的長度也在慢慢變長；在城鎮(zhèn)的污水處理方面，污水處理廠的數(shù)量實現(xiàn)增長、污水處理量實現(xiàn)增加、城鎮(zhèn)污水效率不斷提升、再生水的利用率有所改善。但我國城鎮(zhèn)排水和污水處理依然面臨很多問題：首先是城市排水系統(tǒng)不力導(dǎo)致的內(nèi)澇，城市經(jīng)濟快速發(fā)展，常有內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生，不僅影響城市的交通安全建設(shè)，對居民的財產(chǎn)生命造成威脅；其次是城鎮(zhèn)污水處理能力的不足，雖然城鎮(zhèn)污水處理能力不斷提高，但遠遠跟不上城鎮(zhèn)發(fā)展速度，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施本身存在的處理能力低、能耗高等限制性因素是導(dǎo)致城市污水能力弱的主要原因。

在城鎮(zhèn)排水和污水處理的政策建設(shè)方面，我國也針對城市的排水和污水處理展開了探究，2013年國務(wù)院頒布的《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》中明確提出，盡快完成城市排水管網(wǎng)建設(shè)、建設(shè)完善的防洪排水體系；在《室外排水設(shè)計規(guī)范》中明確提出不斷健全污水排水法律，加快建立完善的污水排水預(yù)警機制和應(yīng)急機制；在出臺的《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》中提出：加強城市地下水管網(wǎng)的建設(shè)力度、制定完善的城市污水排水計劃、加強排水污水處理設(shè)施建設(shè)、從而為城市排水建設(shè)提供充足保障；在國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》主要對城市內(nèi)部的供水、供熱、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出明確要求；在頒發(fā)的《關(guān)于城市推進地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確要求加強對城市地下管線的建設(shè)；《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出，完善政策體系、加強統(tǒng)籌建設(shè)、組織有效落實、加大社會資本投入在海綿城市建設(shè)中的比例。由此可見這些文件政策的頒布體現(xiàn)了我國對城鎮(zhèn)排水與污水處理的重視程度，相互繼承、相互遞進、不斷深化的文件對我國排水污水處理政策的優(yōu)化具有基礎(chǔ)的指導(dǎo)作用。

在我國城鎮(zhèn)排水污水的法治建設(shè)層面，可以從以下法律中了解我國政府對排水系統(tǒng)建設(shè)的戰(zhàn)略部署。在頒布的《水法》中提出地方各級人民政府應(yīng)該在排水和污水建設(shè)方面擔(dān)負起合理開發(fā)利用水資源、節(jié)約水資源等職責(zé)，同時也應(yīng)該擔(dān)負起加強水資源保護的職責(zé)，切實維護廣大人民群眾的根本利益；在《水污染防治法》中對城鎮(zhèn)集中處理污水做出了相關(guān)規(guī)定，并對污水費用、污水排放及水質(zhì)要求進行合理規(guī)定；在《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》、《水土保持法》等多部法律中都對我國城鎮(zhèn)的排水和污水治理展開論述。我國地方政府也制定了相關(guān)管理方法調(diào)理，如《南京市城市管理辦法》、《上海市排水設(shè)施使用費征收管理辦法》等。在城市排水和污水處理的法治建設(shè)方面存在以下不足之處：一是相關(guān)法律建設(shè)需要跟上發(fā)展要求，根據(jù)現(xiàn)在的城市水系統(tǒng)的建設(shè)不斷更新完善；二是關(guān)于城市污水排放的許可制度應(yīng)該進行進一步的完善，同時也有必要加強排水許可制度和排污許可制度的合理銜接；三是城市污水處理廠的定位有待進一步的明確、城市水污染的監(jiān)督管理有待進一步增強，城鎮(zhèn)污水處理廠的主要職責(zé)是減少城市的污染物，將城市污水處理廠定性為“排污單位”缺少一定的公平和公正，城市的污水處理和污水排放主管工作需要多方部門協(xié)同配合完成，比如主管部門環(huán)保部門、排水主管部門以及水務(wù)部門等的部門職能存在交叉，在實踐過程中存在職能混亂、管理部門互相推諉等問題。

《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例釋義》在合理審視我國法律政策建設(shè)存在的不足之處，并合理借鑒發(fā)達國家關(guān)于城鎮(zhèn)排水污水處理法治建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上出臺了該條例釋義，該條例準備了十年之久終于使我國的城鎮(zhèn)排水與污水處理建設(shè)步入正常的發(fā)展軌道。該條例的其中一個特點是將我國過去的相關(guān)政策和規(guī)定上升至法律層面，該條例頒布的主要目的是防止我國的城市地區(qū)出現(xiàn)水污染和內(nèi)澇災(zāi)害，保障廣大市民的生命安全、財產(chǎn)安全以及人身安全。該條例全文的內(nèi)容可以為我國城鎮(zhèn)的排水和污水處理提供以下基本指引：

一、為我國城鎮(zhèn)污水和排水處理提供基本原則的指引。在城鎮(zhèn)的污水和排水處理層面應(yīng)堅持下列的基本原則：“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”，在此理念的指引下，我國城鎮(zhèn)排水和污水的處理應(yīng)最大限度地減少對城市自然景觀和生態(tài)環(huán)境的破壞，采取人性化的管理措施促進城鎮(zhèn)雨水系統(tǒng)的建設(shè)，不僅著力規(guī)劃完善城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)的建設(shè)，更要關(guān)注城市集水和蓄水能力的建設(shè)，在尊重城市人口、降雨特點、城市暴雨風(fēng)險等基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，加大對城市雨水調(diào)蓄設(shè)施的建設(shè)力度，利用一切可利用的場地加強對雨水的收集力度，發(fā)揮城市湖泊、洼地等地區(qū)的調(diào)蓄洪水的功能，確保城市的雨水順利排出。其次是“總覽全局、循序漸進”的原則，城鎮(zhèn)水系統(tǒng)的建設(shè)影響水的循環(huán)利用，該條例中明確指出加強城鎮(zhèn)排水和污水處理配套設(shè)施的建設(shè)、加強城鎮(zhèn)排水和污水處理的子系統(tǒng)的配套建設(shè)。再次是堅持“安全第一”的原則，城鎮(zhèn)排水和污水系統(tǒng)的安全運行是保障水循環(huán)發(fā)展的基礎(chǔ)，該條例中關(guān)于城市排水、污水處理、相關(guān)部門等的職責(zé)等具體細節(jié)的規(guī)定有利于引導(dǎo)多方主體安全運營該體系。

二、為我國城鎮(zhèn)排水和污水的處理工作提供了制度框架?！冻擎?zhèn)排水與污水處理條例釋義》中關(guān)于規(guī)劃制度的建設(shè)可以為相關(guān)部門提供指引，條例中的排水與污水處理和國民經(jīng)濟建設(shè)和社會總體規(guī)劃發(fā)展、國務(wù)院主管部門會同有關(guān)部門頒發(fā)的國家城鎮(zhèn)排水和污水處理規(guī)劃、政府在城鎮(zhèn)排水和污水處理方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等的具體規(guī)定為城鎮(zhèn)的排水系統(tǒng)建設(shè)提供方向指引；在特許經(jīng)營制度方面，條例中明確國家的基本政策，即通過政府購買服務(wù)的方式吸引社會資本參與運營、排水主管部門應(yīng)用招標、委托等方式確定排水污水設(shè)施的運營單位、國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)制定經(jīng)營許可辦法等措施最大化地保障特許經(jīng)營風(fēng)險的降低。在城鎮(zhèn)污泥處置監(jiān)管方面，做出確保污泥安全處理的規(guī)定，相關(guān)運營單位隨時對污泥發(fā)展進行動態(tài)監(jiān)測并隨時向環(huán)保部門進行報告，任何單位和個人不得隨意丟棄污泥。在審批機制層面，該條例中規(guī)定了排水主管部門的城鎮(zhèn)排水和污水處理計劃、設(shè)置前置審批的條件、明確管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)細則、合理規(guī)定城市的改建擴建工程、對城市排水系統(tǒng)竣工驗收進行規(guī)定。

法的根本價值在于不斷滿足人類社會發(fā)展的基本需求，其生命在于有效實施其細則，《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例釋義》是一部真正屬于排水領(lǐng)域的法律依據(jù)，有利于引導(dǎo)排水部門、環(huán)保部門等相關(guān)部門依法實踐，同時社會公眾也需要通過不斷加大對該條例的宣傳力度，以此促進相關(guān)部門的依法管理和依法行政能力。