職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)：域外模式與我國實(shí)踐

韓佩冉，辛夏夏，閆志利

(河北科技師范學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

近年來，我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不斷增加，為職業(yè)院校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模、提高育人質(zhì)量提供了有力保障。然而，職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)管理仍存在“重投入、輕績效”的現(xiàn)象，直接影響了財(cái)政投入資金的使用效率與效益。2014年6月，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》要求，“縣級(jí)以上人民政府要建立職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度”[1]。但時(shí)至今日，各地職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)進(jìn)程依然緩慢，尚未達(dá)到理想的效果。2018年9月，中共中央、國務(wù)院提出《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求“解決當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”[2]。2019年12月，教育部就落實(shí)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》做出具體安排[3]，推動(dòng)職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度進(jìn)入全面建設(shè)階段。

相對(duì)而言，發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)起步較早，已成為推動(dòng)職業(yè)院校優(yōu)化教師資源配置、提高經(jīng)費(fèi)使用效率和效益的有效途徑，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)管理已由傳統(tǒng)的公共預(yù)算模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥冃楹诵牡纳鐣?huì)治理模式，逐步形成了多類型的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)體系。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，精準(zhǔn)認(rèn)知我國職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀，推進(jìn)職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度的建設(shè)進(jìn)程，已成為當(dāng)前建立健全職業(yè)教育治理體系的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、發(fā)達(dá)國家職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)的主要模式

世界范圍內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)源于美國的“教育問責(zé)制”(Accountability in Education)和英國的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”(New Public Management)。20世紀(jì)70年代，由于教育質(zhì)量難以滿足學(xué)生家長的期望和社會(huì)的要求，美國民眾要求政府建立教育問責(zé)制，促使學(xué)校以履行承諾為己任、以追求效能為目標(biāo)，以更低的成本培養(yǎng)更高素質(zhì)的學(xué)生[4]。20世紀(jì)80年代，針對(duì)公共服務(wù)效率低下、資源浪費(fèi)等問題，以英國為首的發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家逐步興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，政府經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評(píng)價(jià)逐步成為各國普遍采用的政策工具[5]，形成了多種職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)模式。

(一)美國的分層監(jiān)控模式

美國職業(yè)教育由社區(qū)學(xué)院(College)實(shí)施，屬于高等教育范疇，學(xué)生來源廣泛，兼職教師占比較高，教育經(jīng)費(fèi)主要來源于聯(lián)邦政府和州政府撥款[6]。20世紀(jì)90年代，在“教育問責(zé)制”和“新預(yù)算績效評(píng)價(jià)”制度建設(shè)的雙重影響下，聯(lián)邦政府教育部門開始對(duì)社區(qū)學(xué)院實(shí)施經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)。1993年，聯(lián)邦政府頒布了《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)，規(guī)范了社區(qū)學(xué)院績效評(píng)價(jià)的過程，量化了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成了社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)分層監(jiān)控模式。

分層績效評(píng)價(jià)模式包括聯(lián)邦政府和州政府兩個(gè)層次，采取“自上而下”的評(píng)價(jià)方式實(shí)施。評(píng)價(jià)權(quán)力通過國會(huì)、聯(lián)邦政府下放至各州議會(huì)、政府，實(shí)現(xiàn)了“中央—地方”的分層監(jiān)控?；诜杉s束，評(píng)價(jià)者即使發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)目標(biāo)存在某些問題，也要堅(jiān)持評(píng)價(jià)過程的完整性。在評(píng)價(jià)過程中，政府財(cái)政部門、教育部門和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)學(xué)院在各自的職責(zé)范圍內(nèi)履行績效評(píng)價(jià)的權(quán)利和義務(wù)。評(píng)價(jià)者可以結(jié)合社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)支出的具體情況構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，按照相關(guān)程序完成評(píng)價(jià)任務(wù)，評(píng)價(jià)結(jié)果在呈報(bào)聯(lián)邦政府、州政府教育部門、財(cái)政部門的同時(shí)，也要呈報(bào)聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)。

由于聯(lián)邦政府將社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)的權(quán)力下放至各州政府，州政府教育行政、財(cái)政部門將社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)撥款額度與績效評(píng)價(jià)結(jié)果緊密地聯(lián)系在一起。1996年，美國南卡羅來納州(South Carolina)頒布了《績效撥款法》，確立了以社區(qū)學(xué)院績效為依據(jù)的財(cái)政撥款政策；同年，肯塔基州(Kentucky)建立了社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)體系，內(nèi)含教育機(jī)會(huì)均等、教育質(zhì)量等25個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，涵蓋了社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)支出的各個(gè)方面，有效提升了社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)支出的效率和效益。

(二)英國的“多重制”模式

英國是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的發(fā)源地，職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的80%由政府承擔(dān)，20%由企業(yè)支持。早在撒切爾(Baroness Thatcher)執(zhí)政期間，英國就將公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)納入了政府管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，逐步形成了具有“多重制”特色的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度。“多重制”基于職業(yè)教育投入的“多元性”，“自治”職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)由學(xué)校理事會(huì)撥付，經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)由學(xué)校理事會(huì)負(fù)責(zé)；公立職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)由地方政府承擔(dān)，經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府僅負(fù)責(zé)中央財(cái)政支持的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)[7]。

“多重制”職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)模式要求職業(yè)院校遞交政府的資金申請(qǐng)，必須反映成本與產(chǎn)出等績效目標(biāo)?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)分為內(nèi)部指標(biāo)、外部指標(biāo)和運(yùn)行指標(biāo)三類，下設(shè)二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)作為測評(píng)指標(biāo)。經(jīng)過多年的運(yùn)行，英國政府多次改進(jìn)了職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，將其分為輸入、過程和輸出三類。1982年，英國財(cái)政部制定了《財(cái)務(wù)管理新方案》(Financial Management Initiatives)，將經(jīng)濟(jì)、效率、效益等指標(biāo)分化為績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化了職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)方法，確保評(píng)價(jià)者能夠?yàn)檎峁┞殬I(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效整體評(píng)價(jià)的結(jié)果。本質(zhì)上看，英國“多重制”職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)多為結(jié)果評(píng)價(jià)，為財(cái)政確定撥款額度提供了依據(jù)。

2013年，英國職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)技術(shù)組(UKPITG)確定了績效評(píng)價(jià)的具體過程，包括文獻(xiàn)回顧、撥款主體訪談、職業(yè)院校代表訪談、相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人在線咨詢、審議小組投票等多個(gè)步驟。將職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為基礎(chǔ)指標(biāo)和績效指標(biāo)兩類，基礎(chǔ)指標(biāo)包括學(xué)生資質(zhì)與入學(xué)情況、就業(yè)去向、財(cái)務(wù)狀況、校企合作、資產(chǎn)管理等；績效指標(biāo)涉及人均教學(xué)費(fèi)用、人均教學(xué)量、人均設(shè)備費(fèi)用、人均圖書費(fèi)用、學(xué)校管理費(fèi)用占總經(jīng)費(fèi)的比例等。

(三)德國的協(xié)同治理模式

“雙元制”是德國職業(yè)教育的主要形式，職業(yè)院校與企業(yè)均為職業(yè)教育的實(shí)施主體。學(xué)生在職業(yè)院校和企業(yè)交替進(jìn)行理論學(xué)習(xí)和專業(yè)技能訓(xùn)練，兼?zhèn)鋵W(xué)生和學(xué)徒雙重身份。由于學(xué)生學(xué)習(xí)方式、學(xué)習(xí)地點(diǎn)和學(xué)習(xí)時(shí)間的獨(dú)特性，德國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入也呈現(xiàn)出“多元化”特征，但政府撥款仍然是職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源之一。

為提升職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)使用效率和效益，自20世紀(jì)90年代，德國開始重視并積極推進(jìn)職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)工作，逐步形成了職業(yè)院校自治和聯(lián)邦政府、州政府分權(quán)管理的協(xié)同治理模式[8]。聯(lián)邦和州政府實(shí)施“績效撥款”制度，推進(jìn)了職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效管理的規(guī)范化。撥款額度依據(jù)上年度職業(yè)院校績效目標(biāo)的完成情況確定，結(jié)余經(jīng)費(fèi)可在下一個(gè)財(cái)政年度繼續(xù)使用。職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括在校生數(shù)量、生師比、高水平研究人員數(shù)量、年度科研項(xiàng)目數(shù)量、畢業(yè)生就業(yè)率、畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量、學(xué)校優(yōu)質(zhì)課程數(shù)量等，采取“數(shù)量取向”和“激勵(lì)取向”相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法。州政府實(shí)施的績效評(píng)價(jià)“績效導(dǎo)向”更為明顯，對(duì)引導(dǎo)職業(yè)院校提升經(jīng)費(fèi)使用的效率和效益發(fā)揮了重要作用。例如，黑森州(Hessen)實(shí)行了基本撥款和績效撥款相結(jié)合的職業(yè)院校撥款方式，基本撥款以學(xué)生數(shù)量為依據(jù)，占政府撥款總量的85%左右，其余15%則依據(jù)職業(yè)院?？冃У耐瓿汕闆r確定。

(四)日本的內(nèi)外結(jié)合模式

日本職業(yè)教育包括學(xué)校職業(yè)教育、企業(yè)職業(yè)教育和公共職業(yè)教育(職業(yè)能力開發(fā))三種類型。其中，學(xué)校職業(yè)教育包括中職教育和高職教育兩類，中職教育由高等專門學(xué)校(招生對(duì)象以初中畢業(yè)生為主，類似于我國的中職學(xué)校)和專修學(xué)校實(shí)施，高職教育則由短期大學(xué)和技術(shù)大學(xué)實(shí)施，公共財(cái)政撥款是職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源。

受“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響，日本自20世紀(jì)80年代起實(shí)施職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)，但由于績效評(píng)價(jià)涉及因素較多，職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)始終處于探索過程之中。1998年和1999年，日本政府相繼頒布了《21世紀(jì)的大學(xué)與今后的改革方案——構(gòu)建在競爭中能發(fā)揮個(gè)性的大學(xué)》和《大學(xué)有義務(wù)向社會(huì)公開本校開展自我檢查、自我評(píng)估的實(shí)施情況及結(jié)果》等報(bào)告[9]，推動(dòng)了職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)內(nèi)外結(jié)合模式的形成。

內(nèi)外結(jié)合模式主要包括職業(yè)院校內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)兩種方式。職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效內(nèi)部評(píng)價(jià)包括教育實(shí)施情況、畢業(yè)生情況、教育教學(xué)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等內(nèi)容。其中，教育實(shí)施情況側(cè)重于評(píng)價(jià)教師和學(xué)生兩個(gè)群體；畢業(yè)生情況主要評(píng)價(jià)畢業(yè)生就業(yè)率和就業(yè)滿意度等指標(biāo)；教育教學(xué)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況評(píng)價(jià)側(cè)重于辦學(xué)特色以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成情況。經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)各項(xiàng)指標(biāo)均可縱向延伸，設(shè)定若干具體測評(píng)指標(biāo)，與主要指標(biāo)一起構(gòu)成了完整的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效外部評(píng)價(jià)由政府相關(guān)部門或社會(huì)組織實(shí)施，目的在于排除職業(yè)院校內(nèi)部因素的干擾，客觀地剖析職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)使用過程中存在的問題。同時(shí)，外部評(píng)估組織確定的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)也可作為內(nèi)部評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的必要補(bǔ)充，為職業(yè)院校制定經(jīng)費(fèi)使用優(yōu)化措施提供重要依據(jù)。通過實(shí)施內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)模式，有效提高了職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)的使用效率和教育資源的配置效率。

二、我國職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)的發(fā)展歷程及特點(diǎn)

我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)經(jīng)歷了教育評(píng)估、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、績效管理等時(shí)期，目前已經(jīng)進(jìn)入制度建設(shè)階段，呈現(xiàn)出“四期疊加”的特點(diǎn)。盡管教育評(píng)估、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、績效管理等蘊(yùn)含的評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)內(nèi)容的邏輯起點(diǎn)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同，評(píng)價(jià)目標(biāo)和評(píng)價(jià)方法各異，但基于各類評(píng)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)至今仍在延續(xù)，形成了與制度建設(shè)并存的局面。

(一)教育評(píng)估

我國從1983年開始實(shí)施教育評(píng)估工作，分為合格評(píng)估、優(yōu)秀評(píng)估和隨機(jī)評(píng)估等三種類型，均蘊(yùn)含了經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)的相關(guān)內(nèi)容。1983年，我國召開改革開放后的第一次高等教育工作會(huì)議，首次提出了“我們辦學(xué)要講究經(jīng)濟(jì)效益”的理念，強(qiáng)調(diào)“要充分挖掘潛力，充分發(fā)揮設(shè)備的利用率，減少浪費(fèi)，把有限的財(cái)力、物力用到刀刃上”[10]，將職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)使用情況納入了教育機(jī)構(gòu)工作評(píng)價(jià)。1985年，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出，“衡量任何學(xué)校工作的根本標(biāo)準(zhǔn)不是經(jīng)濟(jì)收益的多少，而是培養(yǎng)人才的數(shù)量和質(zhì)量”[11]，完整體現(xiàn)了績效評(píng)價(jià)的理念。1993年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，提出“建立各級(jí)各類教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)體系”，要求“對(duì)職業(yè)技術(shù)教育和高等教育，要采取領(lǐng)導(dǎo)、專家和用人部門相結(jié)合的辦法，通過多種形式進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估和檢查”[12]，促進(jìn)了教育評(píng)估專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。1994年，國務(wù)院提出《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉實(shí)施意見》，要求“研究制定各級(jí)各類學(xué)校的基本辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善教育監(jiān)測評(píng)估和督導(dǎo)制度，提高學(xué)校的規(guī)模效益和辦學(xué)效益”[13]。據(jù)此，國務(wù)院教育行政部門啟動(dòng)了全國教育評(píng)估工作。1994年對(duì)“文化大革命”后新建院校進(jìn)行了“合格評(píng)價(jià)”，1996年對(duì)辦學(xué)年限較長或重點(diǎn)院校進(jìn)行了“優(yōu)秀評(píng)估”，1999年對(duì)職業(yè)院校進(jìn)行了“隨機(jī)評(píng)估”。由于教育評(píng)估具有督促、督導(dǎo)的作用，故至今仍在定期(間隔一定年限)實(shí)施。

(二)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

針對(duì)教育評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題，1998年財(cái)政部進(jìn)一步修訂了《文教行政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)費(fèi)使用效益考核辦法》，構(gòu)建了學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用效益考核指標(biāo)[14]。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出了“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”的要求，使預(yù)算、績效、評(píng)價(jià)等緊密地聯(lián)系在一起。2004年，財(cái)政部提出《關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》，要求“政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作要采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法進(jìn)行，盡量采取定量分析方法”[15]。定量指標(biāo)包括一般性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，定性指標(biāo)指無法通過數(shù)量計(jì)算進(jìn)行分析，只能采取客觀描述的指標(biāo)。2009年，財(cái)政部制定了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)兩部分。共性指標(biāo)指適用于所有部門的績效評(píng)價(jià)，個(gè)性指標(biāo)則根據(jù)不同部門的具體特點(diǎn)確定，要求“績效評(píng)價(jià)方法的選用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持定量優(yōu)先、簡便有效的原則”[16]。2011年，財(cái)政部重新修訂了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，就評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)過程、評(píng)價(jià)報(bào)告等做出了具體規(guī)定[17]。

在財(cái)政部的推動(dòng)下，各地政府財(cái)政部門也制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。2012年，河北省財(cái)政廳制定了《河北省省級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)專家管理辦法(試行)》，明確了績效評(píng)價(jià)專家的任職條件[18]。2014年，北京市財(cái)政局制定了《北京市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》，確定采取內(nèi)外績效評(píng)價(jià)的兩種方式，財(cái)政(預(yù)算)部門組織的績效評(píng)價(jià)為內(nèi)部評(píng)價(jià)，其他部門組織的評(píng)價(jià)為外部評(píng)價(jià)[19]。2013年，財(cái)政部制定了《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，包括項(xiàng)目支出績效、部門整體支出績效、財(cái)政預(yù)算績效三個(gè)部分，賦予了各類評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，明確了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成了較為完善的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[20]。由于該指標(biāo)框架具有權(quán)威性，很快成為職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的根本遵循。

(三)績效管理

20世紀(jì)90年代中期，我國行政事業(yè)單位開始實(shí)施預(yù)算績效管理。1994年，全國人大審議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》，在強(qiáng)化收支平衡、控制財(cái)務(wù)赤字、加強(qiáng)債務(wù)管理等方面發(fā)揮了重要作用。此后，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政收支總額快速增長，教育經(jīng)費(fèi)總量不斷增加，成為我國規(guī)模最大的公共財(cái)政支出項(xiàng)目。2003年，中共中央提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”的要求[21]，在推動(dòng)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)管理方面發(fā)揮了重要作用。2014年，全國人大再次修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》，明確了預(yù)算績效管理與財(cái)政績效評(píng)價(jià)的關(guān)系，規(guī)定財(cái)政績效評(píng)價(jià)包括事前、事中、事后的全過程評(píng)價(jià)，將財(cái)政資金、預(yù)算、績效、評(píng)價(jià)等緊密地聯(lián)系在了一起，推進(jìn)了財(cái)政資金由“預(yù)算管理”向“預(yù)算績效管理”的轉(zhuǎn)變。2018年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu) 提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》，圍繞教育經(jīng)費(fèi)的使用結(jié)構(gòu)和效率、效益等重點(diǎn)，要求落實(shí)管理責(zé)任，增強(qiáng)管理能力，改進(jìn)管理方式，提高使用績效[22]。各級(jí)政府教育行政部門、財(cái)政部門逐步提升了對(duì)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)施績效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)，并采取了系列舉措積極推進(jìn)。但是，由于缺乏完善的經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)方法單一、地方教育經(jīng)費(fèi)支出仍存在“重硬件輕軟件、重支出輕績效”等問題。教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)仍存在教育部門管理績效目標(biāo)、財(cái)政部門管理經(jīng)費(fèi)使用的“兩張皮”現(xiàn)象。職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)采用了與普通高校、中小學(xué)相同的方法，未能體現(xiàn)職業(yè)教育的類型特征。

(四)制度建設(shè)

在實(shí)施教育評(píng)估、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、績效管理過程中，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，運(yùn)用統(tǒng)一的教育評(píng)估方法評(píng)估職業(yè)院校、運(yùn)用統(tǒng)一的文教行政經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)職業(yè)院校，存在許多不盡適應(yīng)之處。2014年，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》要求，縣級(jí)以上人民政府要建立職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度[1]。然而，由于缺乏必要的檢查督導(dǎo)機(jī)制，各地職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)進(jìn)程依然較慢，難以滿足提升職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)使用效率與效益的要求。同年，財(cái)政部、教育部等部門發(fā)出通知，要求“切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益，建立完善高職院校生均撥款制度”，強(qiáng)調(diào)“要與強(qiáng)化績效管理相結(jié)合，將績效理念和績效要求貫穿于高職教育經(jīng)費(fèi)分配使用的全過程”[23]。然而，由于缺乏行之有效的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度，職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)管理仍未達(dá)到應(yīng)有的效果。

2018年9月，中共中央、國務(wù)院提出了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，強(qiáng)調(diào)“全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措”，要求“解決當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題”，采取有效措施，“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”[2]。2019年12月，《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是“優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系、推動(dòng)加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措”，要求各地積極“推進(jìn)績效評(píng)價(jià)，注重結(jié)果應(yīng)用，不斷提高教育預(yù)算管理科學(xué)化水平”[3]。至此，我國職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度進(jìn)入全面建設(shè)階段。

三、我國職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)制度建設(shè)的目標(biāo)取向

在我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度進(jìn)入“全面建設(shè)階段”的新形勢下，基于問題導(dǎo)向，應(yīng)通過中外比較，精準(zhǔn)認(rèn)知職業(yè)教育的實(shí)施主體——職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)存在的“短板”和“弱項(xiàng)”，按照“固基礎(chǔ)、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”原則，精準(zhǔn)確定職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)的目標(biāo)取向，積極推進(jìn)評(píng)價(jià)主體的多元化、評(píng)價(jià)指標(biāo)的體系化、評(píng)價(jià)模型的適用化、評(píng)價(jià)過程的規(guī)范化，進(jìn)而建成全方位、全過程、全覆蓋的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效管理體系。

(一)評(píng)價(jià)主體多元化

基于職業(yè)教育投資主體的多元化發(fā)展態(tài)勢，發(fā)達(dá)國家逐步形成了“外部評(píng)價(jià)—社會(huì)問責(zé)”與“內(nèi)部評(píng)價(jià)—自我改進(jìn)”相結(jié)合的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)模式，中介組織成為職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)的重要力量。美國職業(yè)院校已形成了政府評(píng)價(jià)、認(rèn)證評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)等多種評(píng)價(jià)類型以及政府、中介組織、社會(huì)團(tuán)體等多元評(píng)價(jià)主體。我國職業(yè)院校多為政府興辦，經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)呈現(xiàn)出“自上而下”的特點(diǎn)，形成了政府財(cái)政部門為評(píng)價(jià)主體、教育行政部門為輔助主體、職業(yè)院校為責(zé)任主體的評(píng)價(jià)機(jī)制。為避免“行政問責(zé)”，職業(yè)院校對(duì)經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題，往往“全方位解釋”，改進(jìn)策略不夠積極，結(jié)果運(yùn)用依然效果有限。職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)使用狀況公布渠道不暢、及時(shí)性較差，長期處于“灰箱”狀態(tài)，社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督等難有作為。落實(shí)黨中央、國務(wù)院相關(guān)部署，必須積極推進(jìn)職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)主體的多元化進(jìn)程。特別對(duì)企業(yè)以及其他社會(huì)組織的職業(yè)教育投入，應(yīng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，授權(quán)投資主體實(shí)施績效評(píng)價(jià)。

(二)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系化

發(fā)達(dá)國家職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)呈現(xiàn)出體系化的特點(diǎn)，體現(xiàn)了評(píng)價(jià)內(nèi)容，反映了職業(yè)教育全要素。我國職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)多參照普通高等學(xué)?；蛑行W(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)施，難以反映職業(yè)教育的內(nèi)容及相關(guān)要素，難以全面彰顯職業(yè)教育的類型特征。貫徹黨中央、國務(wù)院提出的建設(shè)“全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的要求，應(yīng)立足職業(yè)教育發(fā)展實(shí)際，建立全方位、全過程、全覆蓋的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?！叭轿弧睉?yīng)體現(xiàn)在評(píng)價(jià)主體的多元化和評(píng)價(jià)視角的多方位兩個(gè)方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)能有效滿足內(nèi)外評(píng)價(jià)的要求，讓評(píng)價(jià)者能夠從不同視閾發(fā)現(xiàn)問題，幫助職業(yè)院校解決問題；“全過程”應(yīng)體現(xiàn)在職業(yè)院校預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、產(chǎn)出結(jié)果及改進(jìn)策略等事前、事中、事后整個(gè)過程，讓評(píng)價(jià)者及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，避免“秋后算賬”；“全覆蓋”應(yīng)體現(xiàn)在職業(yè)院校的所有經(jīng)費(fèi)支出，不可出現(xiàn)任何“漏斗”。唯有推進(jìn)職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的體系化，才能有效推進(jìn)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度的建設(shè)進(jìn)程。

(三)評(píng)價(jià)工具適用化

發(fā)達(dá)國家職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)多采用量化實(shí)證的方法，借助相關(guān)模型評(píng)價(jià)“投入—產(chǎn)出”效率和效益。我國將職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)納入了行政事業(yè)單位或教育單位的統(tǒng)一評(píng)價(jià)，恪守了“費(fèi)用—效益”的評(píng)價(jià)邏輯，職業(yè)院?？冃гu(píng)價(jià)的適用工具較少，直接影響了評(píng)價(jià)的效果。建設(shè)職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度，應(yīng)按照財(cái)政部提出的“績效評(píng)價(jià)方法的選用應(yīng)堅(jiān)持簡便有效原則”的要求，依據(jù)職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)預(yù)算(事前)評(píng)價(jià)、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行(事中)評(píng)價(jià)、執(zhí)行結(jié)果(事后)評(píng)價(jià)的需求，分階段創(chuàng)制先進(jìn)適用的評(píng)價(jià)工具(方法)。目前，有學(xué)者借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，將數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)、平衡計(jì)分卡(CBSC)以及因果測算法(CFM)等評(píng)價(jià)模型引入職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)，在獲得有效結(jié)果的同時(shí)也出現(xiàn)了一系列問題。如數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法適用于數(shù)據(jù)較多、信息復(fù)雜的績效評(píng)價(jià)，難以作為經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的評(píng)價(jià)工具。因此，應(yīng)加快職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)適用工具的開發(fā)進(jìn)程。

(四)評(píng)價(jià)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化

評(píng)價(jià)內(nèi)容是職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)的核心，由評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表達(dá)。因此，評(píng)價(jià)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化直接影響了職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)的實(shí)際結(jié)果。一般認(rèn)為，從標(biāo)準(zhǔn)的來源看，可分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)；從標(biāo)準(zhǔn)的地域看，可分為國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。目前，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了與職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)相配套的法律規(guī)制，評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了國家層面的標(biāo)準(zhǔn)化管理。一是績效目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化，確保職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效目標(biāo)的合理性和可達(dá)成性。二是經(jīng)費(fèi)支出的標(biāo)準(zhǔn)化，確保職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)支出的合規(guī)性和有效性。三是結(jié)果評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化，確保評(píng)價(jià)活動(dòng)能夠準(zhǔn)確判斷職業(yè)院校資源配置狀況及“投入—產(chǎn)出”狀況。2019年，國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指出，到2022年，要“建成覆蓋大部分行業(yè)領(lǐng)域、具有國際先進(jìn)水平的中國職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)體系”[24]。職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)應(yīng)借鑒已有標(biāo)準(zhǔn)確定具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)評(píng)價(jià)內(nèi)容或評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化，保障經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)有據(jù)可依。

(五)評(píng)價(jià)過程規(guī)范化

評(píng)價(jià)過程的規(guī)范化直接影響著職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)施效率與效果。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，績效評(píng)價(jià)過程實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，必須充分考慮政府的參與度、評(píng)價(jià)主體的專業(yè)性和評(píng)價(jià)過程的完整性三個(gè)要素。目前，美、英等國均制定了職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)過程，并在實(shí)踐中逐步得以完善。基于政府的權(quán)威性、評(píng)價(jià)對(duì)象的服從性、財(cái)政或預(yù)算部門的決定性，政府相關(guān)部門審定的評(píng)價(jià)過程均成為職業(yè)院?？冃гu(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)施準(zhǔn)則。評(píng)價(jià)過程的制定者均具備較高的專業(yè)素質(zhì)，能夠保證評(píng)價(jià)過程的銜接性、評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性、評(píng)價(jià)方法的適用性和評(píng)價(jià)內(nèi)容的完整性。同時(shí)，也能夠引導(dǎo)利益相關(guān)主體參與績效評(píng)價(jià)活動(dòng)的過程監(jiān)督。目前，我國財(cái)政部也提出了財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的流程框架，但未能體現(xiàn)職業(yè)教育的類型特征，不盡符合職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的具體狀況。因此，依據(jù)職業(yè)教育的類型特征和職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)支出的具體過程確定規(guī)范化的經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)過程，也是建設(shè)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)制度的一項(xiàng)重要任務(wù)。