西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念演變及局限性審視

盧成會(huì)， 吳麗麗

(安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243002)

社會(huì)保障制度價(jià)值理念是一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)保障制度形成和發(fā)展的基本指導(dǎo)思想，是構(gòu)建社會(huì)保障制度體系的基石，對(duì)社會(huì)保障制度發(fā)展方向具有重要影響。與此同時(shí)，社會(huì)保障制度價(jià)值理念也是學(xué)術(shù)界比較關(guān)注，且存有較大爭(zhēng)議的議題。研究者從不同視角出發(fā)，追尋和探索著社會(huì)保障制度價(jià)值理念的真諦，并形成了不同的認(rèn)識(shí)，對(duì)社會(huì)保障制度實(shí)踐產(chǎn)生著重要影響。對(duì)西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念變遷與轉(zhuǎn)向命題進(jìn)行研究，有助于我們精準(zhǔn)把握社會(huì)保障制度價(jià)值理念的變化規(guī)律，科學(xué)揭示價(jià)值理念與制度發(fā)展之間的密切聯(lián)系，更好地規(guī)范我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展。

一、西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念歷史演變的階段性考察

從西方社會(huì)保障制度一百多年的實(shí)踐來(lái)看，價(jià)值理念與社會(huì)保障制度實(shí)踐相輔相成，價(jià)值理念影響著社會(huì)保障制度的實(shí)踐，社會(huì)保障制度實(shí)踐也推動(dòng)了價(jià)值理念的變遷。從西方社會(huì)保障制度發(fā)展的歷史階段來(lái)看，西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念的變遷主要經(jīng)歷了四個(gè)主要階段。

(一)以“施舍”為核心的社會(huì)保障制度價(jià)值理念階段

社會(huì)保障制度的萌芽出現(xiàn)在英國(guó)，它以社會(huì)救助形式出現(xiàn)，以1601年英國(guó)頒布的濟(jì)貧法為標(biāo)志，即《伊利莎白濟(jì)貧法》和《新濟(jì)貧法》，這兩部法律的頒布標(biāo)志著英國(guó)社會(huì)救助由“慈悲向善”轉(zhuǎn)入“法律強(qiáng)制”的時(shí)代，是社會(huì)救助制度法制化的一次大膽嘗試，具有很大的進(jìn)步性。但從其本質(zhì)來(lái)看，社會(huì)救助制度價(jià)值理念仍帶有很強(qiáng)的“施舍”性質(zhì)。一方面，在價(jià)值理念的選擇上深受自由主義思想影響。自由主義者認(rèn)為貧困問(wèn)題是個(gè)人責(zé)任，要靠自己解決，而不是靠政府解決。他們認(rèn)為政府的職能應(yīng)該是有限的，反對(duì)政府推動(dòng)社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展。例如，李嘉圖認(rèn)為“社會(huì)成員應(yīng)認(rèn)識(shí)到自己的獨(dú)立價(jià)值，通過(guò)努力工作來(lái)維持自己的生活”[1](P88-91)。馬爾薩斯認(rèn)為“濟(jì)貧制度雖然救濟(jì)了一些窮人，但與自由理念相違背”[2](P33-36)。自由主義強(qiáng)調(diào)最低限度救助和個(gè)人負(fù)責(zé)的價(jià)值理念，這對(duì)社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施產(chǎn)生了重要影響。另一方面，在具體操作層面視社會(huì)救助為一種恩賜行為。這與傳統(tǒng)慈善價(jià)值理念相比沒(méi)有太多進(jìn)步。其不足表現(xiàn)在兩方面：一是社會(huì)成員獲取救助要以犧牲人格尊嚴(yán)為代價(jià)。從新舊濟(jì)貧法的內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)成員要獲得救助需以失去自由或接受處罰為代價(jià)，這嚴(yán)重侵犯了被救助者的人格尊嚴(yán)?！霸跐?jì)貧時(shí)期，被救助者要對(duì)救助者感恩戴德，救助者可以驅(qū)使被救助者，兩者地位極不平等?！盵3](P125)二是社會(huì)救助水平較低。由于社會(huì)救助水平較低，被救助者的基本生存需求難以得到滿足，許多社會(huì)成員仍在生存線上掙扎。

(二)以“懷柔”為核心的社會(huì)保障制度價(jià)值理念階段

現(xiàn)代社會(huì)保障制度出現(xiàn)在德國(guó)，它以社會(huì)保險(xiǎn)的形式出現(xiàn)，以德國(guó)19世紀(jì)末頒布的《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》《工傷事故保險(xiǎn)法》《老年與殘障保險(xiǎn)法》為標(biāo)志，通過(guò)立法的形式確立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容。隨后社會(huì)保障制度以社會(huì)保險(xiǎn)為主線，在西方工業(yè)國(guó)家中擴(kuò)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。1935年美國(guó)在參照德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的基礎(chǔ)上頒布了《社會(huì)保障法》，標(biāo)志著社會(huì)保障制度向綜合性方向發(fā)展。這一階段社會(huì)保障制度價(jià)值理念不再?gòu)?qiáng)調(diào)救濟(jì)恩賜，建立社會(huì)保障制度的更大目的是防止工人運(yùn)動(dòng)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命，社會(huì)保障制度價(jià)值理念進(jìn)入了以保障工人基本生活為主的“懷柔”時(shí)期，社會(huì)保障逐漸成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和政治統(tǒng)治的工具。一方面，在價(jià)值理念選擇上深受新歷史學(xué)派和凱恩斯主義影響。新歷史學(xué)派提出的勞資合作、國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)、實(shí)行社會(huì)政策等主張成為現(xiàn)代社會(huì)保障建立的理論基礎(chǔ)?！靶職v史學(xué)派給德國(guó)社會(huì)政策發(fā)展以最強(qiáng)有力的推動(dòng)?！盵4](P389)凱恩斯作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)社會(huì)保障的直接論述較少，但他的經(jīng)濟(jì)主張對(duì)社會(huì)保障制度的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，特別是有效需求不足和收入再分配理論觀點(diǎn)，為20世紀(jì)30年代后西方社會(huì)保障制度發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。“要實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求和投資的增加，就應(yīng)該通過(guò)收入再分配制度提高消費(fèi)傾向?！盵5](P137)在新歷史學(xué)派和凱恩斯主義的影響下，這一時(shí)期各國(guó)推動(dòng)社會(huì)保障制度發(fā)展的目的是解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)貧富分化帶來(lái)的社會(huì)矛盾，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)政治統(tǒng)治穩(wěn)定的目的。另一方面，在具體操作層面，把社會(huì)保障制度當(dāng)作社會(huì)“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟(jì)“助推器”。德國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布及實(shí)施的主要目標(biāo)是瓦解工人運(yùn)動(dòng)及馬克思主義思想傳播，為工業(yè)發(fā)展和對(duì)外擴(kuò)張做好準(zhǔn)備。正如1881年俾斯麥在德國(guó)國(guó)會(huì)演講時(shí)宣稱的那樣，要謀求歐洲霸主地位，就要通過(guò)社會(huì)政策安撫好國(guó)內(nèi)工人群眾，處理好勞資關(guān)系。他指出“為了沒(méi)有社會(huì)主義，要發(fā)展一點(diǎn)社會(huì)主義”[6](P15-16)。美國(guó)社會(huì)保障法的制定及實(shí)施的目標(biāo)是為了化解1929年至1933年世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，通過(guò)“充分就業(yè)”和“內(nèi)需管理”來(lái)振興美國(guó)經(jīng)濟(jì)。在這一時(shí)期社會(huì)保障制度成為了促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和振興經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具，社會(huì)保障制度價(jià)值理念突顯出很強(qiáng)的工具性特點(diǎn)。

(三)以“意識(shí)形態(tài)優(yōu)越性”為核心的社會(huì)保障制度價(jià)值理念階段

社會(huì)保障制度興起在英國(guó)，它以社會(huì)福利的形式出現(xiàn)，以貝弗里奇提出的《社會(huì)保障及相關(guān)福利問(wèn)題》報(bào)告實(shí)施為標(biāo)志。在這一報(bào)告指導(dǎo)下，英國(guó)制定了多部社會(huì)保障法律，設(shè)計(jì)出“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障體系，并宣布建成“福利國(guó)家”。隨后西歐、北歐一些國(guó)家紛紛效仿英國(guó)宣布建成福利國(guó)家，社會(huì)保障制度進(jìn)入“社會(huì)福利”時(shí)代。從這一時(shí)期社會(huì)保障制度的目標(biāo)和內(nèi)容來(lái)看，通過(guò)提升社會(huì)保障制度水平解決社會(huì)問(wèn)題及矛盾，無(wú)疑是社會(huì)治理的巨大進(jìn)步。但如果把它放到當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境中去考察，這一時(shí)期的社會(huì)保障制度主要是用來(lái)宣誓資本主義意識(shí)形態(tài)，阻礙社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)在西方蔓延的態(tài)勢(shì)，社會(huì)保障制度成為了重要的政治工具。一方面，在價(jià)值理念選擇上深受社會(huì)民主主義影響。社會(huì)民主主義主張利用改良手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義，并認(rèn)為社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的重要工具。社會(huì)民主主義提出國(guó)家應(yīng)該干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)階級(jí)間的合作關(guān)系，主張建立全民的福利體系。如克羅斯蘭認(rèn)為“社會(huì)民主主義者的政治目標(biāo)不是推翻資本主義，而是關(guān)心資本主義給普通人民帶來(lái)的利益”[7](P145)。瑞典學(xué)派代表布蘭亭、斯蒂芬等強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度應(yīng)該是一種國(guó)家行為。德國(guó)民主黨在《哥德斯堡綱領(lǐng)》中提出“作為社會(huì)福利國(guó)家，應(yīng)為每個(gè)公民提供生存保障”[8](P116-120)。在意識(shí)形態(tài)對(duì)立的背景下，通過(guò)社會(huì)保障制度來(lái)防止暴力革命的發(fā)生受到了執(zhí)政者推崇。另一方面，在具體操作層面，這一時(shí)期社會(huì)保障被視為體現(xiàn)資本主義優(yōu)越性的工具。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，資本主義制度與社會(huì)主義制度之間的矛盾突顯出來(lái)。資本主義陣營(yíng)為了防止其社會(huì)成員心向社會(huì)主義，通過(guò)提供優(yōu)厚的福利制度安撫人心，防止暴力革命的發(fā)生。因此，從實(shí)際情況來(lái)看，這一時(shí)期社會(huì)保障制度價(jià)值理念更多是為資本主義意識(shí)形態(tài)服務(wù)。

(四)以“權(quán)利與責(zé)任平衡”為核心的社會(huì)保障制度價(jià)值理念階段

20世紀(jì)80年代初，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“滯脹”期，福利國(guó)家的物質(zhì)基礎(chǔ)遭到破壞，政府財(cái)政壓力不斷增大，社會(huì)保障被視為沉重包袱和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。在這一時(shí)期，各國(guó)通過(guò)壓縮福利水平、調(diào)整福利機(jī)構(gòu)、私營(yíng)化等方式來(lái)減少社會(huì)保障財(cái)政支出，進(jìn)而達(dá)到減少政府責(zé)任的目的。一方面，在價(jià)值理念選擇上深受新自由主義和“第三條道路”學(xué)派影響。新自由主義在繼承傳統(tǒng)自由主義社會(huì)保障理念的基礎(chǔ)上，提出社會(huì)保障制度市場(chǎng)化和私營(yíng)化。哈耶克認(rèn)為“普遍追求社會(huì)保障制度會(huì)對(duì)自由構(gòu)成嚴(yán)重的威脅”[9](P116)；“維持普通生活水平所需的保障應(yīng)該具有競(jìng)爭(zhēng)性”[10](P66)。弗里德曼認(rèn)為“為了實(shí)施社會(huì)保障制度而進(jìn)行征稅會(huì)和自由發(fā)生沖突”[11](P167)。“第三條道路”主張國(guó)家的有限干預(yù)，在社會(huì)保障制度的實(shí)施中要注重國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人責(zé)任的平衡。艾哈德認(rèn)為“社會(huì)保障制度應(yīng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，要強(qiáng)化社會(huì)保障中的個(gè)人責(zé)任”[12](P187)。吉登斯強(qiáng)調(diào)“責(zé)任和權(quán)利統(tǒng)一，無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”[13](P470)。在新自由主義和“第三條道路”影響下，在這一時(shí)期社會(huì)保障制度的價(jià)值理念更加強(qiáng)調(diào)權(quán)利與責(zé)任的平衡。另一方面，在具體操作層面，把社會(huì)保障視為國(guó)家財(cái)政壓力的來(lái)源。特別是隨著蘇聯(lián)解體和華約組織解散，意識(shí)形態(tài)問(wèn)題已不是困擾西方執(zhí)政者的主要問(wèn)題，許多國(guó)家開(kāi)始對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行調(diào)整。如美國(guó)克林頓時(shí)期提出了社會(huì)政策既不是共和黨的，也不是民主黨的，是介于資本主義和福利國(guó)家之間的中間道路。德國(guó)施羅德時(shí)期主張社會(huì)保障制度應(yīng)該是自由主義思想與干預(yù)主義思想相互融合的結(jié)果。英國(guó)布萊爾時(shí)期強(qiáng)調(diào)在社會(huì)保障制度的構(gòu)建中要注重個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家的共同責(zé)任。因此，這一時(shí)期權(quán)利與責(zé)任的平衡成為社會(huì)保障制度改革的主導(dǎo)價(jià)值理念。總的情況來(lái)看，20世紀(jì)80年代至今，西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念一直處在通過(guò)提升個(gè)人責(zé)任實(shí)現(xiàn)“重返效率”改革的道路上。

二、西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念的局限性透視

通過(guò)對(duì)西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念系統(tǒng)梳理可以發(fā)現(xiàn)，西方社會(huì)保障制度經(jīng)歷了以政權(quán)安全為核心的社會(huì)救助階段、以社會(huì)穩(wěn)定為核心的社會(huì)保險(xiǎn)階段、以意識(shí)形態(tài)優(yōu)越性為核心的社會(huì)福利階段、以權(quán)力和責(zé)任平衡為核心的社會(huì)保障制度改革階段，西方社會(huì)保障制度從形式到內(nèi)容都有很大進(jìn)步。但從西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念變遷的具體內(nèi)容來(lái)看，西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念依然帶有較強(qiáng)的工具性色彩，其局限性仍然比較突出。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(一)沒(méi)有超越社會(huì)控制思想的束縛

不論是社會(huì)保障制度萌芽和產(chǎn)生時(shí)期，還是興起和改革時(shí)期，社會(huì)保障理念隱含的社會(huì)控制思想一直沒(méi)有改變，社會(huì)保障制度仍被很多人視為“治亂”的首選工具。例如，從社會(huì)保障制度實(shí)踐目標(biāo)來(lái)看，英國(guó)濟(jì)貧法是為防止流民動(dòng)亂破壞穩(wěn)定的政治統(tǒng)治；德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法是為防止工人運(yùn)動(dòng)及馬克思主義傳播；美國(guó)社會(huì)保障法是為解決世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的矛盾；英國(guó)貝弗里奇報(bào)告是為安撫二戰(zhàn)后公民的創(chuàng)傷和對(duì)抗社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的傳播，等等。社會(huì)保障制度“穩(wěn)定器”“安全網(wǎng)”等功能，備受政治家、統(tǒng)治者所推崇。從人類歷史的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，強(qiáng)權(quán)政治、武裝暴力等傳統(tǒng)社會(huì)控制方式難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理需要，社會(huì)保障制度就逐漸成為一種新的、理想的社會(huì)控制手段或方式?！捌诖涂粗厣鐣?huì)保障制度待遇的人，是最容易服從治理的。”[14](P113)從客觀實(shí)際情況來(lái)看，執(zhí)政者通過(guò)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)有效控制的動(dòng)機(jī)沒(méi)有發(fā)生改變，只是這種動(dòng)機(jī)變得越來(lái)越隱蔽和難以發(fā)現(xiàn)。當(dāng)然有效的社會(huì)控制對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等有序運(yùn)行具有積極意義，也是維護(hù)現(xiàn)代社會(huì)文明不可或缺的部分。但是如果在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和安排上，過(guò)度關(guān)注和運(yùn)用社會(huì)控制理念，就會(huì)忽視人本身的需要，這不但不能促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，還可能會(huì)侵犯或傷害到人的自由和尊嚴(yán)。像英國(guó)的濟(jì)貧制度一樣，公民要想獲得救濟(jì)就要以失去人身自由或接受懲罰為代價(jià)，這勢(shì)必會(huì)將人降到“非人”的位置，違背基本的社會(huì)倫理。

(二)“泛政治化”和“泛經(jīng)濟(jì)化”趨勢(shì)明顯

西方社會(huì)保障制度價(jià)值理念“泛政治化”和“泛經(jīng)濟(jì)化”傾向產(chǎn)生的主要邏輯，就是執(zhí)政者長(zhǎng)期以來(lái)把社會(huì)保障制度當(dāng)作純粹的操作性工具，依據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治需要來(lái)設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度，從而忽視了社會(huì)保障制度主體——人的重要性。一方面，從社會(huì)保障制度實(shí)踐歷史來(lái)看，在專政時(shí)期，作為統(tǒng)治者的恩賜之物，社會(huì)保障制度成為鞏固政權(quán)延續(xù)的工具；在民主時(shí)期，社會(huì)保障制度雖然上升到法律層面，但社會(huì)保障制度又逐漸演化為政黨或利益集團(tuán)“斗法”的工具，成為能否獲得執(zhí)政地位的重要手段。在“泛政治化”現(xiàn)象影響下，社會(huì)保障制度必然會(huì)服務(wù)于政治需要，成為黨派追逐政治目標(biāo)的工具，這勢(shì)必會(huì)使社會(huì)保障制度偏離其本質(zhì)。“社會(huì)保障在現(xiàn)代社會(huì)仍不時(shí)被有的政黨或政治家用作工具甚至被演化為政治手段或政治陷阱?！盵15](P111)另一方面，社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重的“泛經(jīng)濟(jì)化”現(xiàn)象，設(shè)計(jì)者把社會(huì)保障制度視為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為了社會(huì)保障制度的最終目的，從而導(dǎo)致社會(huì)保障制度發(fā)展背離了人民的基本需求。如，在西方許多國(guó)家，社會(huì)保障制度長(zhǎng)期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套措施存在，這不僅導(dǎo)致社會(huì)保障制度發(fā)展的高度“碎片化”，同時(shí)也造成許多社會(huì)成員的基本生存和發(fā)展權(quán)利無(wú)法獲得有效保障。

(三)效率優(yōu)先的傳統(tǒng)思維慣性依然嚴(yán)重

效率、公平是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)者無(wú)法回避的難題，同時(shí)也是最具爭(zhēng)議性議題。作為社會(huì)保障制度兩種價(jià)值選擇，對(duì)社會(huì)保障發(fā)展有著極其重要的影響。在社會(huì)保障制度發(fā)展中倡導(dǎo)公平理念者，通常會(huì)強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府干預(yù)推動(dòng)社會(huì)保障發(fā)展，縮小市場(chǎng)分配帶來(lái)的收入差距；而倡導(dǎo)效率理念者，通常重視發(fā)揮市場(chǎng)作用，主張通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)進(jìn)行社會(huì)資源分配，反對(duì)利用社會(huì)保障制度推行社會(huì)收入均等化。當(dāng)然，在社會(huì)保障發(fā)展中還存在另一種傾向，希望在公平與效率之間找到一個(gè)完美的結(jié)合點(diǎn)，認(rèn)為公平和效率對(duì)于社會(huì)保障制度來(lái)說(shuō)同等重要，二者必須兼顧?！盀榱诵示鸵獱奚承┢降龋鵀榱似降染鸵獱奚承┬?。”[16](P185)但從社會(huì)保障制度價(jià)值理念的發(fā)展來(lái)看，要想在公平和效率之間找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)是很難的。在社會(huì)保障制度價(jià)值理念的實(shí)際選擇中會(huì)出現(xiàn)，要么是公平多一些，要么是效率多一些。對(duì)于西方多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)更多的是傾向于效率多一些。即使某些國(guó)家在某一時(shí)期強(qiáng)調(diào)公平，但往往也會(huì)很快又回到“效率”上來(lái)。20世紀(jì)80年代，社會(huì)福利國(guó)家在“重返自由”“返回過(guò)去”等思潮下進(jìn)行的“重返效率”改革就是最好的例子。因此，當(dāng)代社會(huì)保障制度價(jià)值理念發(fā)展，“效率優(yōu)先"的傳統(tǒng)思維慣性依然存在。

(四)“以人為本”的發(fā)展理念彰顯不夠

“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是達(dá)到目的的手段，而不是目的本身，目的本身是消除人類遇到的貧困、疾病和無(wú)知，從而增強(qiáng)人控制自然的能力，增加人的自由?！盵17](P211)社會(huì)保障制度作為人類生存和發(fā)展基本的保障機(jī)制，在其價(jià)值理念選擇上應(yīng)該將人視為制度設(shè)計(jì)的中心，而不能把其當(dāng)作控制人類自身的一種工具。從西方一個(gè)多世紀(jì)的社會(huì)保障制度發(fā)展來(lái)看，社會(huì)保障制度價(jià)值理念的選擇，并沒(méi)把“以人為本”的基本理念作為核心，而常常把其視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)控制的基本工具。因此，工業(yè)革命后，人類雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了巨大成就，社會(huì)保障制度也有了較大進(jìn)步，但威脅人類生存安全的隱患還沒(méi)有消除,其原因之一就是在社會(huì)保障設(shè)計(jì)中忽視了“以人為本”的重要性。需要特別指出的是，社會(huì)保障制度秉承“以人為本”的價(jià)值理念，并不是否定社會(huì)保障制度其他價(jià)值的重要性，而是要確立人在社會(huì)保障制度發(fā)展中的主體性地位，使社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)更加符合人自身的需要，更好地促進(jìn)人類的生存和發(fā)展。

三、社會(huì)保障制度核心價(jià)值理念選擇的前提性反思

社會(huì)保障制度作為人類生存的安全保障機(jī)制，是人類文明和智慧的結(jié)晶，應(yīng)該遵循這樣一種基本價(jià)值，即把滿足人的需要作為社會(huì)保障制度的永恒價(jià)值。也就是說(shuō)，在社會(huì)保障制度價(jià)值理念的選擇中，我們都不能忽視社會(huì)保障主體——人的重要性，任何時(shí)期我們都應(yīng)將滿足人的自身需要視為社會(huì)保障制度發(fā)展的核心和基礎(chǔ)價(jià)值。

(一)社會(huì)保障制度價(jià)值理念選擇要重視公民的社會(huì)權(quán)利

公民權(quán)利理論在人類歷史發(fā)展中具有重要意義，公民權(quán)利的豐富和發(fā)展是人類現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。從社會(huì)保障制度的性質(zhì)及內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)保障制度直接對(duì)應(yīng)的是公民權(quán)利中的社會(huì)權(quán)利。具體來(lái)看，社會(huì)權(quán)利又是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，在不同制度、環(huán)境及歷史背景下存在著不同的闡釋和理解，這也是造成同一歷史時(shí)期社會(huì)保障制度實(shí)踐出現(xiàn)多元化和差異化的一個(gè)重要因素。從目前社會(huì)發(fā)展的基本趨勢(shì)來(lái)看，雖然大家對(duì)社會(huì)權(quán)利的具體理解存在較大異議，但就社會(huì)權(quán)利是現(xiàn)代公民最重要的基本權(quán)利已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。按照這一基本邏輯，社會(huì)保障權(quán)利也是現(xiàn)代公民最重要的權(quán)利。當(dāng)然，社會(huì)權(quán)利理論的出現(xiàn)，并不能保證社會(huì)保障制度能夠自我調(diào)節(jié)和完善，它只是為社會(huì)保障制度的發(fā)展和完善提供了理論的可能性。因此，在社會(huì)保障制度價(jià)值理念的選擇上，我們要尊重歷史發(fā)展的基本規(guī)律，要把社會(huì)權(quán)利注入到社會(huì)保障制度發(fā)展中去。具體就是在社會(huì)保障制度價(jià)值理念的選擇中，我們要重點(diǎn)解決好三個(gè)方面的問(wèn)題：一是重視社會(huì)權(quán)利宣傳，使全體公民在觀念上養(yǎng)成良好的社會(huì)權(quán)利意識(shí)，自覺(jué)地維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。二是貫徹社會(huì)權(quán)利內(nèi)涵，在社會(huì)保障制度建構(gòu)中，將公民社會(huì)權(quán)利視為社會(huì)保障制度發(fā)展的核心價(jià)值元素，保證社會(huì)保障制度發(fā)展的公平性。三是完善法律制度，強(qiáng)化公民社會(huì)權(quán)利的法律基礎(chǔ)，使公民社會(huì)權(quán)利更加具有正當(dāng)性。

(二)社會(huì)保障制度價(jià)值理念選擇要體現(xiàn)基本的人性關(guān)懷

從社會(huì)保障制度的歷史演變來(lái)看，任何一個(gè)階段都存在一定的人性假設(shè)，影響著社會(huì)保障理論和實(shí)務(wù)操作的發(fā)展。一般情況而言，人性假設(shè)的差異會(huì)形成社會(huì)保障制度理念的差異，進(jìn)而出現(xiàn)社會(huì)保障制度模式選擇上的不同。在學(xué)術(shù)界，人性問(wèn)題是一個(gè)極具爭(zhēng)議性的問(wèn)題，也是難以統(tǒng)一界定的問(wèn)題。本研究認(rèn)為，人性關(guān)懷不是抽象的、歷史的，而是具體的，就是馬克思所提出人性的三個(gè)方面，即人的需要、人的自由活動(dòng)和人的社會(huì)關(guān)系。因而，社會(huì)保障制度價(jià)值理念選擇的人性關(guān)懷，就是社會(huì)保障制度安排要尊重人的需要、人的自由活動(dòng)和人的社會(huì)關(guān)系。也就是說(shuō)，社會(huì)保障制度實(shí)踐應(yīng)盡力為每個(gè)社會(huì)成員創(chuàng)造一個(gè)平等的發(fā)展空間，使其能夠自由的地發(fā)揮自己潛能，在社會(huì)中獲得自我實(shí)現(xiàn)，從而保障人的需要、人的自由活動(dòng)和人的社會(huì)關(guān)系。具體而言，在社會(huì)保障制度價(jià)值理念的選擇中，我們要處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：一是在社會(huì)保障制度價(jià)值理念選擇上，要注意公平與效率關(guān)系的協(xié)調(diào)，即社會(huì)保障制度安排既能調(diào)動(dòng)公民積極性，又不能壓制公民生存發(fā)展空間。二是在社會(huì)保障制度價(jià)值理念的選擇上，要注意自由與控制關(guān)系的平衡，不能使社會(huì)保障制度演化為控制人的工具，更不能使其成為干預(yù)公民自由的正當(dāng)理由。社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)出彈性，給公民的自由留下足夠空間。三是社會(huì)保障制度價(jià)值理念選擇，要注重個(gè)人與集體關(guān)系的協(xié)調(diào)。社會(huì)保障制度的實(shí)施具有普遍性，但人的需求存在差異性，社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)既要照顧多數(shù)人的需要，也要照顧個(gè)人或少數(shù)人的需求，避免社會(huì)保障制度成為公民之間對(duì)立的媒介。

(三)社會(huì)保障制度價(jià)值理念選擇要突顯一定的實(shí)質(zhì)公平

自由和平等作為人類孜孜以求的理想，已成為現(xiàn)代社會(huì)最重要的價(jià)值取向。自由強(qiáng)調(diào)個(gè)體差異性，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)性的尊重和保護(hù)；平等強(qiáng)調(diào)對(duì)人類共性的肯定，重視對(duì)人生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利的保護(hù)。在現(xiàn)代社會(huì)中公平和自由缺一不可，但兩者之間卻常常產(chǎn)生矛盾，很難找到一個(gè)平衡狀態(tài)。從社會(huì)保障制度的實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)保障制度價(jià)值理念更加偏愛(ài)自由，平等相對(duì)不足，從而導(dǎo)致一部分公民常常被排除在社會(huì)保障體系之外，使他們的基本生存安全無(wú)法獲得應(yīng)有保障。長(zhǎng)此以往，不但會(huì)損害社會(huì)成員的自由發(fā)展空間，也會(huì)阻礙社會(huì)進(jìn)步。“自由相對(duì)有余而平等相對(duì)不足會(huì)使一部分人的自由損害到另一部分人的自由，會(huì)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)喪失起碼的平等性，形成‘強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱’的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)?！盵18](P104)因此，社會(huì)保障制度價(jià)值理念應(yīng)突顯一定的實(shí)質(zhì)平等，確保所有公民都能獲得基本的生存和發(fā)展空間。具體而言，在社會(huì)保障制度價(jià)值理念的選擇中，要重點(diǎn)注意兩個(gè)方面：一方面強(qiáng)化社會(huì)發(fā)展成果共享的觀念。社會(huì)保障制度作為收入再分配的重要手段，具有調(diào)節(jié)市場(chǎng)分配差距的功能，需用成果共享的基本觀念來(lái)推動(dòng)社會(huì)財(cái)富的公平分配。另一方面突顯對(duì)公民生存和發(fā)展權(quán)利的保護(hù)。生存和發(fā)展權(quán)作為人類社會(huì)最基本的權(quán)利，關(guān)系到每個(gè)公民的幸福、獨(dú)立和尊嚴(yán)，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該給予充分的尊重和重視。

(四)社會(huì)保障制度價(jià)值理念選擇應(yīng)關(guān)心公民的自我實(shí)現(xiàn)

生存和發(fā)展是每個(gè)公民都要面對(duì)的問(wèn)題，也是生命過(guò)程中必須要解決的問(wèn)題。社會(huì)保障制度初建時(shí)期，制度目標(biāo)是確保公民的生存安全、維持生命得以延續(xù)，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，這一目標(biāo)難以滿足現(xiàn)代公民的需要。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，現(xiàn)代公民更加關(guān)注個(gè)人的發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)。顯然，只關(guān)注生存安全的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度已難以適應(yīng)現(xiàn)代公民的需求，社會(huì)保障制度價(jià)值理念需要重新定位。新的社會(huì)保障制度要突出對(duì)公民發(fā)展機(jī)會(huì)的再造上，爭(zhēng)取給予每個(gè)社會(huì)成員平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利。通過(guò)建立完善的社會(huì)保障制度體系，提升公民勞動(dòng)生產(chǎn)技能和素質(zhì),推進(jìn)公民社會(huì)生活和交往的現(xiàn)代化,激發(fā)公民的潛力、能動(dòng)性及創(chuàng)造力，幫助每個(gè)公民獲得自由發(fā)展，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。因此，為適應(yīng)公民的新需求，社會(huì)保障制度價(jià)值理念需從保障公民生存向重視公民發(fā)展轉(zhuǎn)變，確保每個(gè)公民擁有最大的發(fā)展空間。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度價(jià)值理念從保障公民生存向重視公民發(fā)展轉(zhuǎn)變，需要注意以下幾個(gè)方面：一是在保障公民生存安全基礎(chǔ)上，注重對(duì)公民個(gè)人能力提升的投資。通過(guò)提升公民的能力，使其能夠更好地駕馭生命活動(dòng)，減少對(duì)其他主體的依賴，增強(qiáng)其獨(dú)立自由發(fā)展。二是在解除公民后顧之憂的同時(shí)，要注重對(duì)公民生存環(huán)境的優(yōu)化。在保障公民生存安全基礎(chǔ)上，促使公民能夠擁有更豐富的精神追求空間。三是社會(huì)保障制度要注重每個(gè)公民的發(fā)展，強(qiáng)化制度的平等性。通過(guò)公平的社會(huì)保障體系，確保每個(gè)公民起點(diǎn)、機(jī)會(huì)的公平，賦予每個(gè)公民平等的發(fā)展權(quán)利。

四、對(duì)新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的主要啟示

本文認(rèn)為，西方社會(huì)保障價(jià)值理念存在很大的局限性，追求人自身需要的滿足將會(huì)成為主導(dǎo)社會(huì)保障制度發(fā)展的核心價(jià)值理念。因而，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度實(shí)踐，應(yīng)把滿足人民群眾的需要作為社會(huì)保障制度建設(shè)和發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。按照這一基本要求，并結(jié)合我國(guó)的社會(huì)實(shí)際，本文認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展要重點(diǎn)解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

(一)解決好社會(huì)保障制度發(fā)展的全面覆蓋問(wèn)題

從目前社會(huì)保障制度發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的全覆蓋，仍有部分的社會(huì)成員游離在社會(huì)保障制度體系之外，這不但違背了社會(huì)保障制度發(fā)展應(yīng)重視公民社會(huì)權(quán)利、體現(xiàn)基本人性關(guān)懷、突顯實(shí)質(zhì)平等、關(guān)心自我實(shí)現(xiàn)等基本理念，同時(shí)也嚴(yán)重壓縮了部分社會(huì)成員的生存和發(fā)展空間。王延中等提出“‘十四五’時(shí)期社會(huì)保障制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保險(xiǎn)人群全覆蓋”[19](P10)。顯然，解決好覆蓋面不足問(wèn)題，依然是我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展面臨的重要任務(wù)。依據(jù)價(jià)值理念“轉(zhuǎn)向”命題的要求，現(xiàn)階段我們至少可以從三個(gè)層面來(lái)推動(dòng)這一問(wèn)題解決：一是將全體社會(huì)成員納入社會(huì)保障體系中，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的全覆蓋。通過(guò)分地區(qū)、分步驟等方式，將游離在社會(huì)保障制度以外的社會(huì)成員納入社會(huì)保障體系中，實(shí)現(xiàn)人人都享有社會(huì)保障；二是將社會(huì)保障制度所有項(xiàng)目覆蓋到全體社會(huì)成員，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障項(xiàng)目的全覆蓋。在社會(huì)保障制度的運(yùn)行中，每個(gè)社會(huì)成員都能公平地享受到社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等保障項(xiàng)目，進(jìn)而為所有社會(huì)成員的生存和發(fā)展提供一個(gè)良好的外部環(huán)境。三是社會(huì)保障制度發(fā)展要覆蓋到物質(zhì)和服務(wù)兩種形式，更好地滿足社會(huì)成員的不同需求。在社會(huì)保障制度的建設(shè)中，我們不僅要重視物質(zhì)方面的供給，而且還要強(qiáng)化相關(guān)服務(wù)方面的建設(shè)，更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障需求。

(二)解決好社會(huì)保障制度發(fā)展的“碎片化”問(wèn)題

從目前我國(guó)社會(huì)保障制度的實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障制度的“碎片化”情況還比較嚴(yán)重。以社會(huì)保障制度核心組成部分養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分為公務(wù)員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。社會(huì)保障制度的“碎片化”，不僅在社會(huì)保障水平和社會(huì)保障內(nèi)容上人為地將社會(huì)成員分為“三六九等”，而且還形成了制度性區(qū)隔，限制了部分社會(huì)成員的社會(huì)流動(dòng)及發(fā)展空間?！罢咚槠廊恢萍s著我國(guó)社會(huì)保障制度持續(xù)發(fā)展?！盵20](P74)因而，解決好社會(huì)保障制度的“碎片化”問(wèn)題，就成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展亟待解決的重要問(wèn)題。依據(jù)價(jià)值理念“轉(zhuǎn)向”命題的要求，現(xiàn)階段我們至少可以從兩個(gè)方面來(lái)突破社會(huì)保障制度 “碎片化”的限制：一方面，積極地推動(dòng)社會(huì)保障制度整合。從當(dāng)前我國(guó)社會(huì)實(shí)際出發(fā)，適當(dāng)?shù)?、有步驟地推行社會(huì)保障制度項(xiàng)目、管理等方面的整合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的公平及可持續(xù)發(fā)展。另一方面，不斷提升社會(huì)保障制度的供給水平。通過(guò)增加社會(huì)保障制度的供給水平，逐漸縮小我國(guó)社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)、區(qū)域等方面的差距，推動(dòng)社會(huì)保障制度科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人人合理享有社會(huì)保障制度的理想目標(biāo)。

(三)解決好社會(huì)保障制度發(fā)展的協(xié)調(diào)性問(wèn)題

目前，我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展出現(xiàn)了失衡現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)、區(qū)域和職業(yè)群體之間社會(huì)保障權(quán)益分配的不公平。“當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)和實(shí)施中仍然存在一些亟待解決的矛盾和問(wèn)題，不平衡不充分的特點(diǎn)在社會(huì)保障領(lǐng)域也有所體現(xiàn)?！盵21](P12)在社會(huì)保障利益的分配中，城市優(yōu)于農(nóng)村、東部地區(qū)優(yōu)于中西部地區(qū)、體制內(nèi)群體優(yōu)于體制外群體。社會(huì)保障制度安排的失衡，不僅形成了“一國(guó)多策”的社會(huì)保障運(yùn)行模式，而且還造成了社會(huì)成員生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的差異，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。依據(jù)價(jià)值理念“轉(zhuǎn)向”命題的要求，現(xiàn)階段我們至少可以從兩個(gè)方面來(lái)推動(dòng)社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展：一方面，國(guó)家應(yīng)盡快制定社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)性發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家通過(guò)建立社會(huì)保障制度發(fā)展的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，消除社會(huì)保障制度安排差異帶來(lái)的不平等問(wèn)題，引導(dǎo)各地區(qū)社會(huì)保障制度規(guī)范發(fā)展。另一方面，完善社會(huì)保障相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付體系。通過(guò)完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付體系，逐漸提升中西部、農(nóng)村和體制外群體的社會(huì)保障待遇，解決社會(huì)保障權(quán)益分配的分化問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富收入分配格局趨向更加合理。

(四)解決好社會(huì)保障制度發(fā)展的法制化問(wèn)題

西方社會(huì)保障制度發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)啟示我們，解決好社會(huì)保障制度發(fā)展的法制化問(wèn)題，不僅可以有效規(guī)范政府、企業(yè)(單位)、個(gè)人三者之間的社會(huì)保障權(quán)利與責(zé)任，提升社會(huì)保障制度運(yùn)行的權(quán)威性和強(qiáng)制性，而且還可以更好地貫徹新的發(fā)展理念，推動(dòng)社會(huì)保障制度持續(xù)健康發(fā)展?！拔覈?guó)政府堅(jiān)持社會(huì)保障制度建設(shè)與法律建設(shè)并重的發(fā)展道路?！盵22](P127)顯然，社會(huì)保障制度價(jià)值理念“轉(zhuǎn)向”的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)完善法律制度的支撐。結(jié)合我國(guó)的社會(huì)實(shí)際情況，現(xiàn)階段可以從兩個(gè)方面來(lái)推動(dòng)社會(huì)保障制度發(fā)展的法制化：一方面，加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障立法工作，改變社會(huì)保障法律建設(shè)滯后帶來(lái)的負(fù)面影響。我國(guó)社會(huì)保障立法工作存在明顯的不足，具體表現(xiàn)為社會(huì)保障立法層次較低、法律體系不夠完善等方面，這嚴(yán)重制約著社會(huì)保障制度的健康持續(xù)發(fā)展，因而，加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障制度的立法工作，建立完善的社會(huì)保障法律和法規(guī)體系，是解決好社會(huì)保障制度發(fā)展法制化問(wèn)題的關(guān)鍵步驟。另一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化全民的法律意識(shí)，保證社會(huì)保障制度相關(guān)法律、法規(guī)等能夠得到有效地貫徹和執(zhí)行。通過(guò)強(qiáng)化全民的法律意識(shí)，更好地保證社會(huì)保障制度相關(guān)法律的執(zhí)行力，推動(dòng)社會(huì)保障制度法制化順利進(jìn)行。