加快打造與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的營商環(huán)境

文_ 朱文鑫

加快推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)是黨中央著眼于國際國內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的重大決策，是中國擴(kuò)大對外開放的重大舉措，將帶動(dòng)形成更高層次改革開放新格局。習(xí)近平總書記對海南自由貿(mào)易港建設(shè)作出重要指示指出，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由便利流動(dòng)，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港。優(yōu)化營商環(huán)境是自由貿(mào)易港建設(shè)的核心任務(wù)，要加快推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港，必須打造與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的、自由便利程度更高的營商環(huán)境。

一、自由貿(mào)易港建設(shè)的核心任務(wù)是優(yōu)化營商環(huán)境

建設(shè)自由貿(mào)易港要通過體制機(jī)制改革擴(kuò)大自由開放，通過“放管服”推動(dòng)體制機(jī)制改革表現(xiàn)為優(yōu)化營商環(huán)境，優(yōu)化營商環(huán)境是建設(shè)自由貿(mào)易港的內(nèi)在要求和有效抓手。同時(shí)，優(yōu)化營商環(huán)境也是建設(shè)自由貿(mào)易港的重要目標(biāo)。

（一）優(yōu)化營商環(huán)境是自由貿(mào)易港建設(shè)的有效抓手

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境規(guī)定為企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件，并將國家持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革作為優(yōu)化營商環(huán)境的抓手?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也將“放管服”推進(jìn)體制機(jī)制改革作為優(yōu)化營商環(huán)境的抓手：深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政體制審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。實(shí)踐證明，哪里的“放管服”改革搞得好、哪里的營商環(huán)境改善得快，哪里的市場活力就強(qiáng)、發(fā)展勢頭就很好。

自由貿(mào)易港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。開放的實(shí)質(zhì)是體制機(jī)制開放，要達(dá)到最高水平的開放形態(tài)，則要基于最深層次的體制機(jī)制改革。只有“放管服”，推進(jìn)改革，擺脫體制機(jī)制的束縛，才能擴(kuò)大自由開放。體制機(jī)制改革是自由貿(mào)易港建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境的共同特征，“放管服”是自由貿(mào)易港建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境的共同抓手。

（二）優(yōu)化營商環(huán)境是自由貿(mào)易港建設(shè)的重要目標(biāo)

優(yōu)化營商環(huán)境不僅是自由貿(mào)易港建設(shè)的有效抓手，也是自由貿(mào)易港建設(shè)的明確目標(biāo)。正如自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是營造營商環(huán)境，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革就是要營造營商環(huán)境，自貿(mào)區(qū)的終極目標(biāo)就是建立一個(gè)與國際接軌的投資貿(mào)易規(guī)則框架，建立一個(gè)與國際接軌的營商環(huán)境。建設(shè)自由貿(mào)易港的目標(biāo)也是營造營商環(huán)境，要打造與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的營商環(huán)境。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出了明確目標(biāo)：到2025年，自由貿(mào)易港制度初步建立，營商環(huán)境達(dá)到國內(nèi)一流水平；到2035年，自由貿(mào)易港的制度體系和運(yùn)作模式更加成熟，營商環(huán)境躋身全球前列。《總體方案》同樣明確要求：到2025年，營商環(huán)境總體達(dá)到國內(nèi)一流水平；到2035年，營商環(huán)境更加優(yōu)化。

優(yōu)化營商環(huán)境是自由貿(mào)易港建設(shè)的核心抓手和明確目標(biāo)，也就是自由貿(mào)易港建設(shè)的核心任務(wù)。要加快建設(shè)自由貿(mào)易港，就要加快打造與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的營商環(huán)境。而且，自由貿(mào)易港承擔(dān)著為我國全面改革開放先行先試的重大使命。建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制和倒逼體制機(jī)制改革，能為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)自由貿(mào)易港的智慧和力量。

二、優(yōu)化自由貿(mào)易港營商環(huán)境要利用優(yōu)勢錯(cuò)位發(fā)展

自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境傾向于選擇聚焦“便利化”和“跟跑”：一方面，當(dāng)前世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報(bào)告》備受重視，全國各地都在參照《營商環(huán)境報(bào)告》優(yōu)化營商環(huán)境，自由貿(mào)易港參照《營商環(huán)境報(bào)告》優(yōu)化營商環(huán)境是情理之中；另一方面，在相對落后的經(jīng)濟(jì)條件和制度條件的背景下建設(shè)自由貿(mào)易港，選擇“跟跑”優(yōu)化營商環(huán)境是理性選擇。當(dāng)前全國各地都在積極優(yōu)化營商環(huán)境，“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”，優(yōu)化營商環(huán)境要有“搶跑意識(shí)”，誰率先優(yōu)化營商環(huán)境，誰就能獲得地區(qū)競爭力。然而，聚焦“便利化”不能充分體現(xiàn)自由貿(mào)易港的優(yōu)勢，“跟跑”不能有效利用自由貿(mào)易港的優(yōu)勢。與其他地區(qū)不一樣，既然自由貿(mào)易港建設(shè)的重要抓手和核心任務(wù)是優(yōu)化營商環(huán)境，那么自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境就必須符合自由貿(mào)易港建設(shè)的要求，必須因地制宜地用好自由貿(mào)易港的優(yōu)勢，為自由貿(mào)易港建設(shè)服務(wù)。

（一）聚焦“便利化”不能充分體現(xiàn)自由貿(mào)易港的優(yōu)勢

《營商環(huán)境報(bào)告》是關(guān)于營商便利度的報(bào)告，參照《營商環(huán)境報(bào)告》必然會(huì)導(dǎo)致聚焦“便利化”。從文字表達(dá)來看，《營商環(huán)境報(bào)告》是關(guān)于營商環(huán)境的綜合性報(bào)告，因此，人們?nèi)菀缀雎浴稜I商環(huán)境報(bào)告》只是關(guān)于營商便利程度的報(bào)告。世界銀行強(qiáng)調(diào)，《營商環(huán)境報(bào)告》并非投資指南，而是對營商便利度指標(biāo)的10個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行衡量。

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》將自由貿(mào)易港作為開放型經(jīng)濟(jì)新體制的代表。自由貿(mào)易港要成為全國開放水平最高、達(dá)到全球最高開放水平的地區(qū)。開放是自由開放，開放的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大自由。中央對自由貿(mào)易港自由開放的支持力度遠(yuǎn)超國內(nèi)其他地區(qū)。這樣的條件決定了，自由是自由貿(mào)易港最核心的優(yōu)勢，自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)在“自由”上發(fā)力，而不能乏力。全面深化改革開放背景下的自由貿(mào)易港建設(shè)要打造的是：全方位自由、自由便利程度更高的營商環(huán)境。參照《營商環(huán)境報(bào)告》聚焦“便利化”優(yōu)化營商環(huán)境不符合自由貿(mào)易港建設(shè)要擴(kuò)大自由的定位，不能充分體現(xiàn)自由貿(mào)易港的自由優(yōu)勢。

（二）“跟跑”不能有效利用自由貿(mào)易港的優(yōu)勢

自由貿(mào)易港建設(shè)起步于相對落后的經(jīng)濟(jì)條件和制度條件，起步階段的營商環(huán)境與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的營商環(huán)境相比，差距明顯，而且基礎(chǔ)薄弱、短板明顯的問題較突出。采取“跟跑”的方式，注重向國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒，能減少制度創(chuàng)新帶來的成本，可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，盡快補(bǔ)足短板、縮小差距。

盡管自由貿(mào)易港建設(shè)起步于相對落后的條件，但中央對自由貿(mào)易港建設(shè)的期待卻是“彎道超車”，《指導(dǎo)意見》要求2025年自由貿(mào)易港的營商環(huán)境達(dá)到國內(nèi)一流水平，2035年自由貿(mào)易港營商環(huán)境躋身全球前列。一流的、領(lǐng)先的營商環(huán)境是自由貿(mào)易港建設(shè)的必然要求。自由貿(mào)易港建設(shè)起步階段的營商環(huán)境基礎(chǔ)薄弱，要素稟賦不具有足夠的優(yōu)勢，如果和國內(nèi)其他地區(qū)一樣參照《營商環(huán)境報(bào)告》優(yōu)化營商環(huán)境，不能有效利用自由貿(mào)易港在“自由”上的顯著優(yōu)勢，只能處于“跟跑”和落后的位置，難以“彎道超車”以實(shí)現(xiàn)《指導(dǎo)意見》和《總體方案》提出的發(fā)展目標(biāo)，也難以打造符合自由貿(mào)易港建設(shè)要求的營商環(huán)境。同時(shí)，“跟跑”很容易減損大家對自由貿(mào)易港建設(shè)的信心。

雖然自由貿(mào)易港不再和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一樣主要承擔(dān)“可復(fù)制、可推廣”的任務(wù)，但要發(fā)揮高質(zhì)量的制度建設(shè)作用?？梢越梃b，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢；但不能“跟跑”，甘于落后。自由貿(mào)易港建設(shè)的起步條件越是落后，越要充分利用自由貿(mào)易港的特殊地位和顯著優(yōu)勢，通過錯(cuò)位發(fā)展和“彎道超車”，打造具有競爭優(yōu)勢的、符合自由貿(mào)易港建設(shè)要求的營商環(huán)境。

三、聚焦“自由”打造自由便利程度更高的營商環(huán)境

自由是自由貿(mào)易港的核心特征、本質(zhì)要求和最大優(yōu)勢。自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境，應(yīng)當(dāng)用好自由開放上的比較優(yōu)勢，聚焦“自由”優(yōu)化營商環(huán)境，通過錯(cuò)位發(fā)展，擺脫“跟跑”，打造自由便利程度更高、競爭優(yōu)勢更明顯、與自由貿(mào)易港建設(shè)更適應(yīng)的營商環(huán)境。而且，只有聚焦“自由”，擴(kuò)大自由開放，才能將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中關(guān)于建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制的目標(biāo)融入自由貿(mào)易港建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境中。

（一）自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)聚焦“自由”錯(cuò)位發(fā)展

自由開放既是自由貿(mào)易港的使命又是優(yōu)勢。擴(kuò)大自由開放是使命也是機(jī)遇，是重任也是優(yōu)勢。中央對自由貿(mào)易港自由開放的支持力度遠(yuǎn)超國內(nèi)其他地區(qū)。自由貿(mào)易港可以實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅低稅率簡稅制和人財(cái)物的跨境自由流動(dòng)，具體可以包括：貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動(dòng)自由便利、人員進(jìn)出自由便利、運(yùn)輸來往自由便利、數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)以及零關(guān)稅低稅率簡稅制。其他地區(qū)沒有這樣的特殊條件，也沒有相應(yīng)的立法授權(quán)。由于擴(kuò)大自由涉及與上位法沖突，而提升營商環(huán)境便利化水平一般不與上位法沖突。因此，其他地區(qū)只能更多地在營商便利上下功夫。自由貿(mào)易港在自由開放上有明顯的比較優(yōu)勢，而且，相比提升便利度，擴(kuò)大自由開放更契合優(yōu)化營商環(huán)境要體制機(jī)制改革的路徑和目標(biāo)。自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)利用優(yōu)勢，抓住機(jī)遇不負(fù)使命，聚焦“自由”擴(kuò)大開放，錯(cuò)位發(fā)展，打造具有競爭力的營商環(huán)境。

聚焦“自由”是聚焦“市場化”“法治化”“國際化”的要求。優(yōu)化營商環(huán)境的三大要求：市場化、法治化、國際化。自由是市場化的核心，市場化的關(guān)鍵是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，因此，市場化要求減少政府干預(yù)、擴(kuò)大市場自由；自由是現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)，法治確保人民擁有更好的自由，因此，法治化要求擴(kuò)大自由并且更好地保障自由；自由開放是國際化的應(yīng)有之義，國際化要求對標(biāo)國際先進(jìn)規(guī)則，國際先進(jìn)規(guī)則主要是自由開放度高、法治化程度高的規(guī)則，因此，國際化要求擴(kuò)大自由開放。盡管文字表達(dá)上，自由開放與營商環(huán)境市場化、法治化、國際化沒有直接關(guān)系，但聚焦“自由”是聚焦“市場化”“法治化”“國際化”的要求，聚焦“自由”也因此是優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。

自由的營商環(huán)境同時(shí)也是便利的營商環(huán)境。自由的實(shí)現(xiàn)要通過市場化的經(jīng)濟(jì)體制改革，減少政府干預(yù)和強(qiáng)化私法自治，包括壓縮審批事項(xiàng)、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管等，這些“無事不擾”的做法在提供自由的同時(shí)也在提供便利。可見，自由的營商環(huán)境一定也是便利的營商環(huán)境。盡管聚焦“自由”能打造自由和便利兼具的營商環(huán)境，但也要針對性地提升營商環(huán)境的便利化水平，在提升便利化水平方面作出更多貢獻(xiàn)?！吨笇?dǎo)意見》明確要求：“加快形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”。便利化也是優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)之一。按照《營商環(huán)境報(bào)告》的指標(biāo)來推進(jìn)改革，能促進(jìn)政府提高辦事效率，方便企業(yè)更便利地從事商業(yè)活動(dòng)，提升企業(yè)的獲得感。而且，自由貿(mào)易港也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，也要發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的作用，在便利化上探索可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（二）聚焦“自由”設(shè)計(jì)科學(xué)完整的評估指標(biāo)體系

自由貿(mào)易港建設(shè)應(yīng)當(dāng)聚焦“自由”優(yōu)化營商環(huán)境，而《營商環(huán)境報(bào)告》只是評價(jià)營商環(huán)境“便利度”的報(bào)告，因此，為評估自由和推進(jìn)開放，應(yīng)當(dāng)聚焦“自由”設(shè)計(jì)一套科學(xué)完整的評估指標(biāo)體系，以替代當(dāng)前選用《營商環(huán)境報(bào)告》評估指標(biāo)體系的做法，用于評估自由貿(mào)易港的自由開放程度，也能作為自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境的對照標(biāo)準(zhǔn)。參照國際上認(rèn)可度較高的自由評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，自由評估指標(biāo)體系主要評估影響經(jīng)濟(jì)自由的四大政策領(lǐng)域：法治、政府規(guī)模、監(jiān)管效率、市場開放。法治是自由的保護(hù)，沒有法治就沒有受保護(hù)的自由；政府規(guī)模與自由休戚相關(guān)，小政府意味著大市場；監(jiān)管效率是自由的保障，更好的監(jiān)管才能有更開放的自由；市場開放則是自由最直接的體現(xiàn)。每個(gè)政策領(lǐng)域由三個(gè)自由指標(biāo)組成，法治領(lǐng)域包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、司法效能、政府誠信；政府規(guī)模領(lǐng)域包括租稅負(fù)擔(dān)、政府支出、財(cái)政健全；監(jiān)管領(lǐng)域包括經(jīng)商自由、勞動(dòng)自由、貨幣自由；市場開放領(lǐng)域包括貿(mào)易自由、投資自由、金融自由。

重視自由評估指標(biāo)體系是自由港建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。自由貿(mào)易港的核心正是“自由”。建設(shè)自由貿(mào)易港要學(xué)習(xí)借鑒國際自由港建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。香港、新加坡是典型的自由港。談及自由港建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，香港的專家學(xué)者大都會(huì)提自由評估指標(biāo)體系，并以自由度排名靠前為驕傲，但很少提及營商環(huán)境排名。自由是香港、新加坡自由港的精髓，也是建設(shè)自由貿(mào)易港要對標(biāo)學(xué)習(xí)的關(guān)鍵，因此，建設(shè)自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)高度重視自由評估指標(biāo)體系，按照自由指標(biāo)推進(jìn)改革擴(kuò)大自由開放，打造自由程度更高、更有競爭優(yōu)勢的營商環(huán)境。

更為關(guān)鍵的是，參照自由評估指標(biāo)體系的指標(biāo)推進(jìn)改革，與自由貿(mào)易港建設(shè)的要求一致。自由貿(mào)易港建設(shè)要求的零關(guān)稅低稅率簡稅制和人財(cái)物的跨境自由流動(dòng)，在指標(biāo)體系中均有體現(xiàn)，對應(yīng)的有：租稅負(fù)擔(dān)、經(jīng)商自由、勞動(dòng)自由、貿(mào)易自由、投資自由、金融自由。按照自由評估指標(biāo)體系的指標(biāo)推進(jìn)改革，與自由貿(mào)易港建設(shè)的要求一致，有助于推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)，能打造與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的營商環(huán)境，能加快自由貿(mào)易港自由開放的腳步。

自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境，利用優(yōu)勢，聚焦“自由”而非“便利化”，錯(cuò)位發(fā)展，打造自由便利程度更高、競爭優(yōu)勢更明顯、與自由貿(mào)易港建設(shè)更適應(yīng)的營商環(huán)境。這樣做，有利于在營商環(huán)境上建立競爭優(yōu)勢；有利于樹立自由、開放、法治的發(fā)展理念；有利于明確工作方向，形成合力，推進(jìn)自由貿(mào)易港建設(shè)。