推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度體系的建立與完善

文_ 郝 棟

社會(huì)的全面發(fā)展和人民生活水平的不斷提高需要從自然界中獲取資源，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，不同地區(qū)生態(tài)稟賦與生態(tài)功能的差異性與不同階段的功能定位和發(fā)展方式的變化之間矛盾凸顯，如何調(diào)節(jié)生態(tài)資源的分配和使用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義是生態(tài)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“完善資源總量管理和全面節(jié)約，健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償”，要通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)于生態(tài)資源的合理化配置，提高生態(tài)治理現(xiàn)代化水平，完善生態(tài)文明制度體系。

一、生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度和市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合

自然系統(tǒng)中支撐生命延續(xù)和提升生命質(zhì)量的服務(wù)稱為生態(tài)服務(wù)，是生態(tài)資源的價(jià)值所在，自然資源和生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成了人類社會(huì)重要的自然資本，環(huán)境保護(hù)是我們對(duì)自然資本的投資，生態(tài)服務(wù)就是我們獲取的回報(bào)。生態(tài)補(bǔ)償是以實(shí)現(xiàn)自然資本的公平分配與使用為目的，將環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)調(diào)統(tǒng)一，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的制度安排。生態(tài)補(bǔ)償是基于市場(chǎng)的一種經(jīng)濟(jì)手段，它既是把人類生產(chǎn)活動(dòng)的外部化成本內(nèi)化的一種方式，也是調(diào)節(jié)不同發(fā)展階段和生態(tài)稟賦地區(qū)之前存在生態(tài)不公的一種最有效率和效果的機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償能夠?qū)⑹袌?chǎng)機(jī)制和生態(tài)服務(wù)有效結(jié)合起來(lái)，從而激勵(lì)人們保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，提高人類活動(dòng)的生態(tài)化水平。

推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)需要以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重要支撐，生態(tài)環(huán)境制度體系涉及主體功能區(qū)制度、固定污染源監(jiān)管制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制執(zhí)法司法制度、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度和生態(tài)責(zé)任制度等。主體功能區(qū)制度對(duì)國(guó)土資源設(shè)置了不同的利用類型和使用限制，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行功能區(qū)分和定位，并建立起相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能使處于不同發(fā)展階段的地區(qū)的國(guó)土定位實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)和效能合力，確保全國(guó)一盤(pán)棋的國(guó)土利用成為可能。固定污染源監(jiān)管涉及“誰(shuí)破壞誰(shuí)補(bǔ)償”，監(jiān)管制度的排污許可證的財(cái)政走向就是生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)。國(guó)務(wù)院正在研究制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度的重要內(nèi)容。健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，解決污染存量問(wèn)題，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，必然要求通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)籌集相應(yīng)的人力財(cái)力和物力，構(gòu)建生態(tài)安全屏障。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度中的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償制度是確保制度“長(zhǎng)牙帶電”的經(jīng)濟(jì)手段，追責(zé)的形式既包括政治責(zé)任也包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任，雙管齊下能夠增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。

二、當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律的制定和運(yùn)行還處在起步階段，生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)和機(jī)制尚未完全建立，生態(tài)權(quán)益和生態(tài)補(bǔ)償理念在全社會(huì)的普及和接受還處在探索時(shí)期，總體上滯后于我國(guó)生態(tài)治理能力和生態(tài)治理水平現(xiàn)代化的實(shí)踐要求。

生態(tài)補(bǔ)償法治化建設(shè)滯后。雖然2010年國(guó)務(wù)院就開(kāi)始研究制訂生態(tài)補(bǔ)償條例，但遲遲沒(méi)有出臺(tái)?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)主要是2014年《環(huán)境法》修訂增加的“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度”內(nèi)容和《森林資源法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》等專門(mén)性法律法規(guī)中的相關(guān)條款。由于缺少專門(mén)統(tǒng)一的上位法且現(xiàn)有法律法規(guī)條款的立法重疊，已無(wú)法適應(yīng)“山水林田湖草”統(tǒng)一治理的要求，法律適用出現(xiàn)真空和沖突現(xiàn)象。執(zhí)法上，機(jī)構(gòu)改革新成立了生態(tài)環(huán)境部，將相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理職權(quán)統(tǒng)一行使，改變過(guò)去“九龍治水”式的生態(tài)執(zhí)法格局，但是橫向部門(mén)的職能整合與縱向治理體系理順還在推進(jìn)當(dāng)中，職能擁堵梗塞仍然存在，瓶頸效應(yīng)凸顯。執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)還有薄弱環(huán)節(jié)，掌握生態(tài)交易、生態(tài)金融、補(bǔ)償債券等生態(tài)補(bǔ)償新形態(tài)和新方式的執(zhí)法人員缺口較大，執(zhí)法形態(tài)依賴于傳統(tǒng)的行政手段，形式單一，與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ纹诖罹噍^大。司法上，當(dāng)前作為生態(tài)補(bǔ)償司法救濟(jì)手段的公益訴訟面臨訴訟主體模糊、舉證責(zé)任不清晰和訴訟執(zhí)行較難等方面的問(wèn)題。

生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化程度不高。生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)將經(jīng)濟(jì)手段和行政手段相結(jié)合，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮市場(chǎng)作用來(lái)解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的外部性影響，從而解決生態(tài)保護(hù)中的“破窗效應(yīng)”和“公地悲劇”問(wèn)題，因此高效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是通過(guò)市場(chǎng)化平臺(tái)的建立，具有交易資格和交易需求的主體基于市場(chǎng)交易原則來(lái)進(jìn)行相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)，政府只是起到監(jiān)管作用。由于復(fù)雜的生態(tài)地理環(huán)境因素和傳統(tǒng)的大政府小社會(huì)管理模式等歷史原因，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是在強(qiáng)大的政府行政力推動(dòng)下建立的，市場(chǎng)化程度并不高，補(bǔ)償主體、資金籌措渠道和機(jī)制運(yùn)行方式較為單一，尤其是跨流域或者跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行，僅僅依靠政府投入和維持，缺乏可持續(xù)性，政府監(jiān)管重資金輕效能，更多的是對(duì)補(bǔ)償資金的繳納和使用的合法性程序進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)資金使用效能和后評(píng)價(jià)缺乏考核機(jī)制。

相關(guān)配套體制機(jī)制不完善。生態(tài)補(bǔ)償是系統(tǒng)性工程，是基于自然資源所有權(quán)基礎(chǔ)之上對(duì)于自然資源的使用、交易、監(jiān)督等，需要完善的配套機(jī)制來(lái)保障系統(tǒng)運(yùn)行，但目前我國(guó)實(shí)踐還存在短板弱項(xiàng)。首先是自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)及登記還未完成，自然資源的確權(quán)工作是開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?，如果所有?quán)人缺位，那么交易和補(bǔ)償就無(wú)從談起。其次是生態(tài)資源的利用核算標(biāo)準(zhǔn)化體系還未統(tǒng)一，生態(tài)資源的存在形態(tài)和利用形式多樣化，不同地區(qū)對(duì)于自然資源的等級(jí)程度標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致交易和補(bǔ)償無(wú)法在標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)上運(yùn)行，這也是實(shí)踐中不同地區(qū)對(duì)于是不是該補(bǔ)償、該補(bǔ)償多少、由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償存在爭(zhēng)議。最后是尚未建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度和多樣化補(bǔ)償制度，生態(tài)補(bǔ)償基金制度能夠明確資金來(lái)源、規(guī)范資金使用，提高資金的保值增值和科學(xué)管理資金的制度，由于缺少專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人員，基金制度的建立和運(yùn)行比較緩慢。生態(tài)補(bǔ)償除了資金形式外，還存在技術(shù)補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?，我?guó)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐多集中在資金補(bǔ)償，相關(guān)其他形式的補(bǔ)償機(jī)制還處在摸索階段。公眾參與制度相對(duì)匱乏，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钸€沒(méi)有得到全社會(huì)的普遍認(rèn)同和積極關(guān)注。

三、著力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度建設(shè)

制度建設(shè)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和運(yùn)行的重要保障，只有不斷提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然ㄔO(shè)水平，才能發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償在促進(jìn)資源可持續(xù)利用、實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)不同群體和諧發(fā)展的功能和作用。

提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位?。?guó)家層面應(yīng)在《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》基礎(chǔ)之上加快《生態(tài)補(bǔ)償條例》出臺(tái)，并結(jié)合各地方試點(diǎn)出臺(tái)的規(guī)范性文件或地方法規(guī)，為制定生態(tài)補(bǔ)償法作準(zhǔn)備。作為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的法律依據(jù)的上位法，生態(tài)補(bǔ)償法立法重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑫r(shí)要完善現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系，對(duì)必要問(wèn)題作出立法解釋，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法主體，以生態(tài)環(huán)境部門(mén)作為生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法主體來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，將過(guò)去分散的執(zhí)法主體統(tǒng)一起來(lái)，形成制度合力。將生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法職能進(jìn)一步細(xì)分，適度放權(quán)和委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理。針對(duì)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)司法活動(dòng)中存在的問(wèn)題，要進(jìn)一步提高生態(tài)補(bǔ)償司法效率，完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)司法設(shè)計(jì)。建立環(huán)保公益金制度和生態(tài)補(bǔ)償基金制度，提高生態(tài)補(bǔ)償審判執(zhí)行率，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制引入司法辦案中，對(duì)于生態(tài)權(quán)益侵害責(zé)任主體，充分發(fā)揮法律的指引作用，打造“司法+生態(tài)修復(fù)”模式，由“簡(jiǎn)單懲罰”向“替代性恢復(fù)補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變，形成刑事處罰、民事賠償、生態(tài)修復(fù)的有機(jī)銜接。

探索多元化市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立不能僅依靠政府財(cái)政，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)構(gòu)建多元主體參與的制度體系，將政府、市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人納入。要實(shí)行企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，從事資源開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，通過(guò)準(zhǔn)備金制度為將來(lái)的生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償提前籌備資金。市場(chǎng)要進(jìn)一步完善資源費(fèi)的收取，從計(jì)量收費(fèi)向計(jì)價(jià)收費(fèi)轉(zhuǎn)變，探索更多市場(chǎng)化的資金籌集手段，例如碳交易和水權(quán)交易等，引入市場(chǎng)化手段發(fā)揮資源調(diào)控作用?！熬G色稅制”改革加快步伐，利用稅收手段引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人的行為，與其他保護(hù)生態(tài)環(huán)境的手段形成合力，發(fā)揮環(huán)境治理的協(xié)同效應(yīng)。搭建協(xié)商平臺(tái)，完善支持政策和考核機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)、流域上游與下游通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。設(shè)立資金考核機(jī)制，追蹤資金流向和資金績(jī)效考核，生態(tài)補(bǔ)償受益區(qū)的補(bǔ)償資金使用要規(guī)范合理，要投入到生態(tài)保護(hù)和修復(fù)之中，生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)、功能區(qū)有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，更重要的是也有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)。

加快相關(guān)支撐機(jī)制的配套完善。加快進(jìn)行自然資源的測(cè)算和自然資源產(chǎn)權(quán)體系的建立，黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度”。要盡快完成資源環(huán)境承載能力普查和自然資源產(chǎn)權(quán)登記信息化平臺(tái)，并發(fā)布綜合評(píng)價(jià)結(jié)論。資源確權(quán)體系的建立，將為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制打下很好的基礎(chǔ)，也將為提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)化提供信息工具。自然產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作推進(jìn)中，不同地區(qū)要根據(jù)中央要求和地區(qū)特點(diǎn)，按照分類計(jì)算、法治保障、規(guī)范登記和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的要求，將本地區(qū)的自然資本情況進(jìn)行準(zhǔn)確完備的統(tǒng)計(jì)，通過(guò)自然資源產(chǎn)權(quán)統(tǒng)計(jì)，將為下一步的資源承載能力評(píng)估、生態(tài)赤字情況摸底、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定提供數(shù)據(jù)，提高我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的精準(zhǔn)性。自然產(chǎn)權(quán)確權(quán)體系建立之后，要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步開(kāi)發(fā)生態(tài)資源補(bǔ)償評(píng)估鑒定系統(tǒng)，只有確立了統(tǒng)一的資源保護(hù)和利用標(biāo)準(zhǔn)，才能在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)內(nèi)容的準(zhǔn)確定位，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的建立。完善環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償公眾參與制度，引導(dǎo)公眾參與生態(tài)補(bǔ)償影響評(píng)價(jià)體系，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金使用等相關(guān)信息公示；盡快就生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)知識(shí)、制度設(shè)計(jì)、資金運(yùn)行、考核評(píng)價(jià)等作普及宣傳，提升公眾生態(tài)補(bǔ)償法治理念。