民航監(jiān)管模式改革視角下法定自查工作的推進(jìn)與創(chuàng)新

民航山東監(jiān)管局 沈 瑨 孟祥鵬/文

法定自查制度是在民航業(yè)快速發(fā)展的新形勢下應(yīng)運(yùn)而生的，對于提升民航單位的安全運(yùn)行管理能力，排查和消除安全隱患具有積極作用。然而，由于法定自查是近年來在民航監(jiān)管模式改革中試點(diǎn)并推廣的一種新制度新舉措，因此在很多方面仍然需要進(jìn)一步健全和完善，需要民航相關(guān)從業(yè)人員不斷探索和創(chuàng)新。

民航單位法定自查工作的現(xiàn)實(shí)意義

隨著中國改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中國民航業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，并且取得了長足的進(jìn)步。國內(nèi)運(yùn)輸航空公司的規(guī)模迅速擴(kuò)大，各運(yùn)輸機(jī)場的吞吐量也迅速上升。盡管中國民航現(xiàn)階段有著十年的超長安全記錄，但近年來的安全形勢卻是越來越嚴(yán)峻，運(yùn)輸航空征候和通航事故時(shí)有發(fā)生，民航一線安全運(yùn)行壓力和行政監(jiān)管壓力與日俱增。

與此同時(shí)，中國民航的監(jiān)察員隊(duì)伍的數(shù)量和結(jié)構(gòu)仍然與十幾年之前沒有本質(zhì)差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年5月，民航各級行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有監(jiān)察員共2634名，民航行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫共包含2798項(xiàng)檢查內(nèi)容，涉及全國2173家民航企事業(yè)單位的安全監(jiān)管事務(wù)。以山東為例，民航山東轄區(qū)運(yùn)輸機(jī)場的吞吐量已經(jīng)比十年前翻了若干倍，通航企業(yè)也從十年前的4家增加到現(xiàn)在的30家。但是，民航山東監(jiān)管局監(jiān)察員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)和人員數(shù)量卻幾乎跟十年前保持一致，監(jiān)管力量的緊缺程度日益加劇。在監(jiān)管任務(wù)量不斷增加的今天，每個(gè)監(jiān)察員都能切身感受到日益提升的監(jiān)管要求和不斷增加的監(jiān)管壓力。

民航業(yè)是對安全有著特殊要求的行業(yè)，也是嚴(yán)格受到政府部門管制的行業(yè)。長期以來，民航監(jiān)察員有一種保姆式監(jiān)管的思維定式，對于在行政檢查中發(fā)現(xiàn)的各種問題，都要事無巨細(xì)親自處理解決，這種盯人盯事的監(jiān)管思路已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足新形勢的發(fā)展需要。一方面局方已經(jīng)沒有足夠的精力去開展保姆式監(jiān)管，另一方面過于具體化的監(jiān)管也不利于提升民航企業(yè)的自律意識和安全管理水平。

為了繼續(xù)保障中國民航的平穩(wěn)安全運(yùn)行，在短期內(nèi)行政編制不可能有較大變化的情況下，惟一的路徑就是積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，大力提升現(xiàn)有監(jiān)察員隊(duì)伍的監(jiān)管能力。在民航業(yè)快速發(fā)展的背景下，民航行業(yè)監(jiān)管模式改革率先在民航華東地區(qū)管理局進(jìn)行試點(diǎn)，形成了若干具有推廣意義的試點(diǎn)成果，并在全國范圍內(nèi)推廣。民航單位法定自查是行業(yè)監(jiān)管模式改革的重要成果之一，在一定程度上解決了保姆式監(jiān)管和高耗能監(jiān)管問題。因此，民航單位法定自查工作的創(chuàng)設(shè)是具有深刻的時(shí)代背景和緊迫的現(xiàn)實(shí)需要的。

法定自查工作的法理基礎(chǔ)和核心理念

民航單位法定自查具有一套完整的制度體系，其核心是要求民航單位對標(biāo)局方的監(jiān)管事項(xiàng)庫、FSOP檢查單建立自查事項(xiàng)清單，對本單位的安全運(yùn)行和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)開展自行檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題自行整改，及時(shí)消除安全隱患。通過開展法定自查，切實(shí)履行民航單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，提升安全績效管理水平。《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第三十八條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄，并向從業(yè)人員通報(bào)?？h級以上地方各級人民政府負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患?！币虼耍吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》是民航單位建立法定自查制度最重要的法理基礎(chǔ)。

其實(shí)，民航單位在建立法定自查制度之前可能已經(jīng)建立起自己的自查制度。但是，法定自查制度與其他自查制度是有本質(zhì)區(qū)別的。法定自查的標(biāo)準(zhǔn)是嚴(yán)格對標(biāo)局方的監(jiān)管事項(xiàng)庫和FSOP檢查單的，也就是說，法定自查制度將民航單位的自查標(biāo)準(zhǔn)和局方的行政檢查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了統(tǒng)一。由于局方的檢查依據(jù)和檢查標(biāo)準(zhǔn)是高度規(guī)范化和體系化的，所以，民航單位共享這一標(biāo)準(zhǔn)開展自查工作可以更加高效地發(fā)現(xiàn)問題，排除安全隱患。在民航局的制度設(shè)計(jì)思路中，法定自查包含了兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是安全生產(chǎn)自查，即民航單位采取必要的技術(shù)和管理措施等手段，及時(shí)排查整改自身存在的安全隱患；二是經(jīng)營運(yùn)行自查，即民航單位排查自身違反法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，可能導(dǎo)致破壞民用航空經(jīng)營秩序的狀態(tài)、行為或者存在缺陷的活動(dòng)。由此可見，法定自查的外延是非常廣的，對民航單位的自查活動(dòng)提出了更高的要求。由此可見，對標(biāo)局方的檢查標(biāo)準(zhǔn)并建立高效率的自查機(jī)制是法定自查工作的核心理念。

法定自查工作的制度構(gòu)建

根據(jù)民航局《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問題的通告》的相關(guān)要求，法定自查首先要求各民航單位對標(biāo)局方檢查標(biāo)準(zhǔn)建章立制，具體包括：建立自查機(jī)構(gòu)明確人員責(zé)任、建立自查清單明確自查要求、制定自查計(jì)劃嚴(yán)格貫徹實(shí)施、跟蹤問題閉環(huán)完善自查臺(tái)賬等。由于民航單位法定自查是在近期民航行業(yè)監(jiān)管模式改革中提出來的制度設(shè)計(jì)，因此，《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問題的通告》中主要包含了法定自查頂層制度構(gòu)建方面的指導(dǎo)意見，具體的貫徹落實(shí)仍需要民航單位根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行探索和研究。在民航華東管理局的前期試點(diǎn)中，浦東機(jī)場和春秋航空的相關(guān)法定自查經(jīng)驗(yàn)具有一定的推廣意義，為其他民航單位開展相關(guān)工作提供了有益借鑒。但是，民航單位的種類眾多，具體情況各不相同。例如運(yùn)輸航空公司和運(yùn)輸機(jī)場一般規(guī)模較大，安全管理方面的規(guī)章制度較為健全，具備較高的安全管理水平。通航企業(yè)一般規(guī)模較小，人員結(jié)構(gòu)單一，不論規(guī)章制度方面，還是安全管理方面都與運(yùn)輸航空、運(yùn)輸機(jī)場存在較大差距。

因此，民航局層面不可能提供一套統(tǒng)一的法定自查制度構(gòu)建辦法讓所有民航單位統(tǒng)一執(zhí)行。只能要求各民航單位根據(jù)實(shí)際情況建立符合自身需要的法定自查制度。法定自查制度的建立形式可以靈活掌握。為了降低企業(yè)的運(yùn)行成本，局方?jīng)]有強(qiáng)制要求民航單位必須建立一套全新的自查制度，而是鼓勵(lì)其“充分利舊”，根據(jù)《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問題的通告》的相關(guān)要求，對原有自查制度進(jìn)行健全完善，將原有自查制度和法定自查要求有機(jī)融合，只要制度中包含法定自查要求的必備要素即可。

在民航單位法定自查的諸多要素中，最為關(guān)鍵的就是對標(biāo)局方監(jiān)管事項(xiàng)庫和FSOP檢查單建立的自查事項(xiàng)清單，這是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，也是非常耗費(fèi)精力的基礎(chǔ)性工作。自查事項(xiàng)清單是民航單位開展法定自查的重要依據(jù)，自查事項(xiàng)清單類似于局方的監(jiān)管事項(xiàng)庫，包含檢查項(xiàng)目、檢查內(nèi)容、檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查依據(jù)等基本要素。需要指出的是，民航單位應(yīng)當(dāng)靈活掌握監(jiān)管事項(xiàng)庫的對標(biāo)，因?yàn)榫址降谋O(jiān)管事項(xiàng)庫是按照行政機(jī)關(guān)處室和專業(yè)進(jìn)行劃分的，民航企業(yè)在體制機(jī)制上與局方存在較大差別，因此，在對標(biāo)的過程中要進(jìn)行有針對性的甄選和應(yīng)用，而不能機(jī)械式地生搬硬套。此外，局方的監(jiān)管事項(xiàng)庫是動(dòng)態(tài)變化的，要求民航單位及時(shí)通過SES和FSOP系統(tǒng)掌握特定的變化項(xiàng)目，并對本單位的自查事項(xiàng)清單進(jìn)行同步調(diào)整，確保跟局方檢查標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

法定自查與局方行政檢查的并行機(jī)制

民航單位開展法定自查履行的是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，局方開展行政檢查履行的是政府安全監(jiān)管責(zé)任。盡管在法定自查的制度框架內(nèi)，民航單位的自查標(biāo)準(zhǔn)與局方的行政檢查標(biāo)準(zhǔn)是高度一致的。但是，從法理層面講，兩者是并行不悖的兩條線，不能相互替代。前文提到，民航單位法定自查是在民航行業(yè)監(jiān)管模式改革的背景下應(yīng)運(yùn)而生的，是為了解決局方保姆式監(jiān)管和高耗能監(jiān)管問題，提升民航單位的安全管理水平的制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)階段，局方正在大力轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從過去的保姆式監(jiān)管轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性督導(dǎo)式監(jiān)管，從過去的盯人盯事向盯組織盯系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。民航單位開展法定自查可以極大地推動(dòng)局方的監(jiān)管模式改革，提升監(jiān)管效能。

一般情況下，局方對民航單位開展法定自查的情況僅作形式上的監(jiān)督檢查，即關(guān)注其是否按要求建立了自查制度并按計(jì)劃開展了自查活動(dòng)。至于民航單位的自查質(zhì)量、對發(fā)現(xiàn)問題的整改情況等不進(jìn)行過多干涉，因?yàn)檫@涉及到企業(yè)自身安全生產(chǎn)主體責(zé)任的履行，理應(yīng)由企業(yè)自行完成并自行負(fù)責(zé)。局方對民航單位的法定自查工作僅做形式上的檢查并不代表局方對這項(xiàng)工作不重視，更不代表企業(yè)可以對這項(xiàng)工作放任自流。法定自查與社會(huì)信用體系緊密掛鉤，如果民航單位沒有嚴(yán)格按要求開展法定自查工作，將極有可能產(chǎn)生安全隱患，甚至發(fā)生安全事故，進(jìn)而引發(fā)行政整改或行政處罰。這些嚴(yán)重失信行為或一般失信行為將會(huì)直接觸發(fā)信用聯(lián)合懲戒機(jī)制，讓企業(yè)付出沉重代價(jià)。

法定自查工作并不是給民航單位增加額外的負(fù)擔(dān)，而是通過制度的形式幫助企業(yè)提升安全管理水平，實(shí)現(xiàn)自查工作和行政檢查的有機(jī)融合。筆者曾對山東轄區(qū)內(nèi)的山東航空、濟(jì)南機(jī)場、東營機(jī)場、日照機(jī)場等民航單位就法定自查工作開展過不同形式的調(diào)研。綜合來看，各民航單位對這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)非常認(rèn)可，認(rèn)為法定自查可以在很大程度上完善企業(yè)的安全管理制度，提升其安全管理能力。通過對標(biāo)局方監(jiān)管事項(xiàng)庫建立的自查事項(xiàng)清單，為企業(yè)提供了明確的自查依據(jù)，讓企業(yè)的自查活動(dòng)更加具有針對性和可行性，也確實(shí)讓企業(yè)通過法定自查排查出了不少安全隱患，體現(xiàn)出了這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的實(shí)際價(jià)值。

完善法定自查工作的相關(guān)思考

民航單位法定自查制度的設(shè)計(jì)初衷，主要是基于兩方面考慮：一是提升企業(yè)的安全管理水平，敦促其履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任；二是促進(jìn)局方的監(jiān)管模式由保姆式監(jiān)管向督導(dǎo)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變。因此，法定自查制度與局方行政檢查有著天然的密切聯(lián)系，兩者之間是相互促進(jìn)，相輔相成的。在局方監(jiān)管模式改革的背景下，行政檢查將逐步地從盯人盯事向盯組織盯系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，這就必然要求各民航單位切實(shí)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，增強(qiáng)自律意識，提升安全管理水平。否則，局方的監(jiān)管模式改革將無法得到有效推進(jìn)。

將來，民航的行政檢查將逐步從全覆蓋模式中脫離，轉(zhuǎn)而通過抽查、雙隨機(jī)、四不兩直等形式開展，行政檢查的主要目的就是檢驗(yàn)民航單位的安全管理水平。但是，這并不意味著民航行政機(jī)關(guān)將檢查權(quán)力讓渡給民航單位，而是通過制度的形式將具體檢查變?yōu)槎綄?dǎo)檢查，并且以問題為導(dǎo)向逐步將行政檢查、法定自查、信用管理三者相結(jié)合。當(dāng)然，民航單位開展法定自查并取得良好效果并不是一蹴而就的，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要一定的時(shí)間和過程。其實(shí)，民航單位開展法定自查工作的同時(shí)，也是學(xué)習(xí)和掌握局方行政法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件的過程，有助于法定自查同局方行政檢查的深度融合。

按照《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問題的通告》的相關(guān)要求，民航行政機(jī)關(guān)對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，按照下述規(guī)定處理：1.對于民航單位未按要求向民航行政機(jī)關(guān)提供自查案卷的或自查案卷未完整、真實(shí)反映實(shí)際情況的，依法予以處理并將該情況記入其民航行業(yè)信用信息記錄；2.對于單位自查發(fā)現(xiàn)的問題，已完成整改的可以依法免于行政處罰；3.對于單位自查發(fā)現(xiàn)的問題，未完成整改但法律行政法規(guī)規(guī)章規(guī)定可以限期整改的，且該單位已制定了合理有效整改措施、實(shí)際開展了整改工作的，可以依法從輕、減輕或免于行政處罰；否則依法予以處理并視情將該情況記入其民航行業(yè)信用信息記錄。這些容錯(cuò)機(jī)制可以視為鼓勵(lì)民航單位積極開展法定自查的優(yōu)惠性政策。同時(shí)，這些條款又可以作為將來開展行政檢查時(shí)處理相關(guān)問題的重要依據(jù)。

現(xiàn)階段，在民航單位法定自查制度尚未完善的情況下，局方的行政檢查仍然要獨(dú)立完成，不能片面地以企業(yè)的自查結(jié)果報(bào)告為基礎(chǔ)開展行政檢查。隨著法定自查制度的不斷健全完善，局方行政檢查可以逐步將重點(diǎn)放在民航單位法定自查制度的落實(shí)效果上，通過問題導(dǎo)向原則和精準(zhǔn)監(jiān)管理念，綜合運(yùn)用行政處罰、信用管理、資源分配等多元化手段對民航單位的安全運(yùn)行進(jìn)行系統(tǒng)性監(jiān)管。民航單位一旦因履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任不到位而發(fā)生安全問題，將會(huì)受到行政整改、行政處罰，進(jìn)而引發(fā)信用聯(lián)合懲戒，將來的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有可能受到嚴(yán)重制約，違法違章成本十分巨大。通過這種方式倒逼民航單位更加深入地開展法定自查活動(dòng)，提升安全管理能力，避免因失信引起的負(fù)面后果。

總而言之，法定自查既有助于民航單位在新形勢下提升自身的安全管理水平，又可以促進(jìn)局方監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。毋庸置疑，法定自查和行政檢查的有機(jī)融合需要一定的過程，在這個(gè)過程中法定自查制度本身也在不斷發(fā)展完善。在將來的民航行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革進(jìn)程中，應(yīng)進(jìn)一步研究探索讓行政檢查、法定自查和信用管理機(jī)制形成良性互動(dòng)，從而促進(jìn)局方監(jiān)管效能和全行業(yè)安全管理水平的提升，繼續(xù)創(chuàng)造中國民航超長的世界安全記錄。