論加強公共警告的責任追究
——從福壽螺患者起訴北京市衛(wèi)生局案談起

胡桂榮，王芳

(山東師范大學，山東 濟南 250358)

2006年6月24日，北京市衛(wèi)生局接到北京蜀國演義福壽螺相關(guān)的疫情報告。但8月9日，蜀國演義酒樓才停止銷售涼拌螺肉；8月17日，北京市衛(wèi)生局才公開通報了此信息。而包括9名原告在內(nèi)的眾多消費者正是在此期間食用福壽螺染病的。于是，9名患者起訴北京市衛(wèi)生局,請求法院認定衛(wèi)生局遲延發(fā)布屬于不作為違法并承擔相應(yīng)的國家賠償責任。本案中，北京市衛(wèi)生局是否構(gòu)成公共警告不作為并承擔責任，值得認真思考。

公共警告在防止社會風險方面具有重要作用，但若不對其進行規(guī)范，會侵害公民權(quán)利和社會利益，因此需要探究公共警告責任追究制度的完善。不少學者都對公共警告責任追究提出相關(guān)建議。在制度建設(shè)方面，肖萍認為應(yīng)建立公共警告發(fā)布制度、落實公共警告責任追究制度[1]；在追責標準方面，徐信貴認為食品領(lǐng)域中消費警告行政責任的設(shè)置一定要考慮技術(shù)和時間的特殊性[2]，并在食品監(jiān)管問責時將標準具體化[3]；有學者從德國食品監(jiān)管制度中得到啟示，認為食品監(jiān)管要明確責任主體[4]，這就包括了監(jiān)測、預(yù)警等多個環(huán)節(jié)的主體。但我國公共警告的研究多集中在食品、傳染病等方面，且大多只涉及某個領(lǐng)域內(nèi)的一個方面，本研究立足我國現(xiàn)行立法，通過規(guī)范分析法、文獻研究法探究我國公共警告立法中的問題并提出完善建議。

一、加強公共警告責任追究的必要性分析

當下，運用公共警告作為政府防止公民遭受危險侵害的方式越來越頻繁。然而，公共警告的使用也出現(xiàn)了許多問題，如對于定性的爭論、公布條件的不完善、相應(yīng)程序缺失、缺乏救濟等問題[5]，尤其是需要加強公共警告的責任追究。加強公共警告責任追究，是實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一、對公權(quán)力進行規(guī)范和保障利害關(guān)系人合法權(quán)益的要求。

(一)有利于促進公共警告中權(quán)責統(tǒng)一的實現(xiàn)

權(quán)責統(tǒng)一(權(quán)責一致)是中國行政法基本原則之一，即責任的承擔與權(quán)力的擁有相對應(yīng)，兩者“相伴而生”[6]。公共警告作為一種行使政府應(yīng)急權(quán)的方式[7]，如果未堅持權(quán)責統(tǒng)一原則，就會造成社會公共利益的損害，導(dǎo)致“有權(quán)無責”現(xiàn)象出現(xiàn)。為了更好地實現(xiàn)責任政府，公權(quán)力機關(guān)獲得行政職能的同時，理應(yīng)承擔責任。權(quán)責統(tǒng)一是公共警告追責的原則支撐，在其指引下，國家必須重視公共警告的責任追究，加大責任追究力度，公共警告發(fā)布主體才能在追責制度的規(guī)制下意識到自己的角色定位，通過外在行為和內(nèi)在意識兩方面對公共權(quán)力進行約束，規(guī)范公共警告權(quán)力的行使，從而促進權(quán)責統(tǒng)一原則的實現(xiàn)。

(二)有利于規(guī)范公共警告權(quán)力的行使

公共警告作為一種風險規(guī)制方式，一旦發(fā)布，涉及范圍廣，會對公民利益造成重大影響，因此必須對其進行規(guī)范。洛克的“有限政府”理論蘊含著“限制公權(quán)力、保障人民的合法權(quán)益”的內(nèi)涵，也為規(guī)范公共警告權(quán)力提供了理論支撐。進入21世紀，習近平總書記強調(diào)“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”[8]135-136，而責任追究便是規(guī)范權(quán)力的重要途徑。若沒有健全的追責機制，公共警告就會失去有效監(jiān)督，造成權(quán)力的濫用。健全公共警告責任追究立法，為公共警告的權(quán)力行使劃定界限，使其明確權(quán)力內(nèi)容，防止自由裁量權(quán)的擴張，促進依法規(guī)范行使權(quán)力。

(三)有利于保障公共警告利害關(guān)系人的合法權(quán)益

公共警告的責任追究制度不完善是造成利害關(guān)系人合法權(quán)益受到侵害的重要原因之一，《德國聯(lián)邦憲法法院裁判選輯(十一)》對“不能以選擇此種功能上與侵犯相當之措施，規(guī)避法秩序之特別拘束，其毋寧是必須符合侵害基本權(quán)利所應(yīng)根據(jù)的法律上的要求”的表述[9]183，強調(diào)對公共警告進行責任追究的重要性。盡管實踐中確實存在責任界定困難的現(xiàn)實，但“農(nóng)夫山泉砒霜門追責”的不了了之也反映了我國公共警告追責制度的疏漏。追責制度的建立與完善，會敦促公權(quán)力機關(guān)合法正當?shù)匦惺孤殭?quán)，同時按照追責制度規(guī)定的標準和程序進行責任追究來保障利害關(guān)系人權(quán)益。

二、我國公共警告責任追究立法及其存在的問題

隨著公共警告方式的頻繁使用，國家在對其進行責任追究、實現(xiàn)權(quán)力規(guī)制方面制定了許多立法性文件，但也是因為立法文件的繁冗復(fù)雜，導(dǎo)致責任追究出現(xiàn)了一系列問題。

(一)我國公共警告責任追究立法規(guī)定

我國現(xiàn)行立法對于公共警告的規(guī)定只是零散的分布在各類部門法中，主要公共警告責任追究立法的規(guī)定總體上分為三部分。

1.法律中的相關(guān)規(guī)定

法律是采取公共警告措施的重要依據(jù)，也是公民維護權(quán)利的堅強后盾。與其他文件相比，公民更傾向于用法律保障權(quán)利。我國現(xiàn)階段針對公共警告也制定了法律，這些立法內(nèi)容與公民的基本權(quán)利和公共利益息息相關(guān)。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007年)第63～68條，《傳染病防治法》(2013年)第65～69條，《環(huán)境保護法》(2017年)第47、第62、第68條，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(2018年)第34、第43～44條，《食品安全法》(2018年)第144～145條，《藥品管理法》(2019年)第107、第148～150條，《防震減災(zāi)法》(2008年)第29、第88～89條，《氣象法》(2016年)第23～24、第38、第40條，《大氣污染防治法》(2018年)第23、第121、第126條，《防洪法》(2016年)第31、第43、第64條等，這些法條規(guī)定了公共警告的發(fā)布主體、責任主體、追責內(nèi)容和追責的標準。而《消費者權(quán)益保護法》(2013年)第37、第56、第61條中僅對消費者協(xié)會(簡稱消協(xié))的公共警告權(quán)力加以規(guī)定。

2.行政法規(guī)和規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定

行政法規(guī)和規(guī)章也有公共警告責任追究內(nèi)容。作為將法律內(nèi)容具體化的一種形式，行政法規(guī)和規(guī)章在公共警告追責問題上占據(jù)重要地位。對公共警告的發(fā)布主體、責任主體、追責標準、追責內(nèi)容都有規(guī)定的行政法規(guī)和規(guī)章有《政府信息公開條例》(2019年)第20、第33～35條規(guī)定，《食品安全法實施條例》(2019年)第63～64、第66、第80～83條規(guī)定，《進出口商品檢驗法實施條例》(2019)第14、第56條規(guī)定，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2011年)第19、第45～52條規(guī)定，《防雷減災(zāi)管理辦法》(2013年)第7～10、第35～37條規(guī)定。

3.行政規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定

行政規(guī)范性文件雖然在嚴格意義上不屬于我國法律的范疇，但是公權(quán)力機關(guān)更傾向于將其作為行為的直接依據(jù)，它會對公民或者組織的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響[10]，故將其與上述兩種文本放在一起研究。例如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》(2019年)第6條第(19)和第9條第(33)、第10條第(34)項對責任主體、責任標準、責任內(nèi)容進行了規(guī)定，而《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警及信息發(fā)布工作的意見》(2011)第3條第(8)項規(guī)定，《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》(2017年)第2條第(3)項、第3條第(9)和第(10)項、第4條規(guī)定,《國務(wù)院關(guān)于完善進出口商品質(zhì)量安全風險預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系切實保護消費者權(quán)益的意見》(2017年)第2條第(3)項第8～10款，這三個行政規(guī)范性文件僅對公共警告的發(fā)布主體進行了規(guī)定，并沒有對公共警告本身引發(fā)的責任追究問題進行規(guī)定。

(二)我國公共警告責任追究立法存在的問題

我國公共警告責任追究立法存在一些問題，立法對公共警告責任追究規(guī)定相對較少，公共警告責任追究主體規(guī)定不完善，公共警告責任追究的標準模糊。在實踐中便會出現(xiàn)類似“農(nóng)夫山泉砒霜門”的事件，造成責任追究的不了了之。

1.公共警告責任追究規(guī)定相對較少

立法“對公共警告的責任追究”大多都沒有很具體的規(guī)定，從所列舉的20件法律文本來看，幾乎都提到了公共警告發(fā)布的權(quán)力，但在責任追究上是欠缺的：其中像《氣象法》那樣“明確規(guī)定”公共警告擔責的文本僅占了48%，不到一半比例；根據(jù)上下條文理解對違反公共警告責任承擔的“籠統(tǒng)”規(guī)定占了35%，但大多都是一帶而過，并沒有對其詳述。如《防洪法》第65條，只是說明了“濫用職權(quán)、徇私舞弊”等違反法律規(guī)定的情形，并沒有明確規(guī)定在不履行或不正當、不合法行使“公共警告權(quán)力”時的責任，但該法律文本第43條卻明確規(guī)定了相關(guān)部門有“提供信息”的職責。甚至仍有17%的文件并沒有對責任追究進行說明。責任追究規(guī)定如果缺失容易造成公共警告自由裁量權(quán)的擴大，違背了權(quán)責一致原則。

2.公共警告責任追究主體規(guī)定不完善

明確的責任追究主體是責任追究制度重要的方面[11]。但是現(xiàn)有立法文本中對于公共警告責任追究主體的規(guī)定卻存在不少問題：(1)籠統(tǒng)規(guī)定部門的集體責任，導(dǎo)致“產(chǎn)業(yè)鏈”級的歸責，容易產(chǎn)生“打太極、替罪羊”現(xiàn)象[12]。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第63條中“有關(guān)部門違反……責令改正”中，到底是“哪些有關(guān)部門”并沒有明確。(2)責任主體規(guī)定片面。仔細研究上述法律文件會發(fā)現(xiàn)，許多立法只規(guī)定了公共警告過程中單個環(huán)節(jié)的責任，如《進出口商品檢驗法實施條例》的“檢驗機構(gòu)工作人員”的責任，然而，公共警告還涉及收集、評估、審查等多個環(huán)節(jié)，而本條中并沒有明確各個步驟所涉及的主體責任，這將會導(dǎo)致整個責任追究體系的不全面，不利于公民利益的保障。(3)責任主體與公共警告發(fā)布主體不一致。有的法律文本只規(guī)定了發(fā)布主體而沒有規(guī)定責任主體，如《消費者權(quán)益保護法》中規(guī)定消協(xié)具有發(fā)布警告的權(quán)力，但整部法律并沒有對“消協(xié)作為追責主體”的闡述，這種“不一致性”容易導(dǎo)致發(fā)布警告主體利用法律漏洞逃避責任。

現(xiàn)行立法中，公共警告責任主體的不確定會引起“推卸責任”等現(xiàn)象，影響政府社會治理的水平。因此，理清責任主體，明確負責決策、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行等職務(wù)的人員的責任承擔，才能避免“問責結(jié)果的異化”[13]和問責主體不一致、不全面的問題。

3.公共警告責任追究的標準模糊

公共警告的責任追究標準在許多立法規(guī)定中都比較模糊。例如《食品安全法》第145條規(guī)定，強調(diào)政府有關(guān)部門在未按規(guī)定公布食品安全信息造成不良后果、較重或嚴重后果時應(yīng)受到的懲戒，以及“濫用職權(quán)”等違反職務(wù)行為的原則性規(guī)定。但該規(guī)定過于概括，可操作性低，對于何為“不良后果”“嚴重后果”，什么情況才屬于“濫用職權(quán)”“徇私舞弊”都沒有明確的規(guī)定。即使國家發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章對食品安全問題作出詳細規(guī)定，但也只是簡單的在條文中說明“違反《食品安全法》內(nèi)容”的標準要求，并沒有對法條中的“后果”進行具體解釋，這又陷入了“抽象規(guī)定”的循環(huán)中。再如，防范自然災(zāi)害領(lǐng)域，《防洪法》第65條也僅簡單規(guī)定了“濫用職權(quán)”的標準，并沒有對該標準進行界定。如此抽象的規(guī)定，無疑在實踐中給責任追究的實施帶來了困難。

三、我國公共警告責任追究立法的完善

對公共警告責任追究的立法完善，可以從增加公共警告責任追究的相關(guān)規(guī)定、完善公共警告責任追究的責任主體、明晰公共警告責任追究標準三方面進行。

(一)增加有關(guān)公共警告責任追究的規(guī)定

通過上述分析，現(xiàn)階段公共警告領(lǐng)域很明顯的問題就是對公共警告責任追究的規(guī)定相對較少，因此，增加責任追究規(guī)定就尤為重要。

關(guān)于法律形式的問題，有的學者建議要統(tǒng)一制定關(guān)于公共警告的法律[14]，但現(xiàn)在制定統(tǒng)一立法的條件仍不成熟，因為公共警告所涵蓋的社會管理領(lǐng)域非常廣泛，如食品、藥品質(zhì)量安全等，每個領(lǐng)域技術(shù)含量不同，很難對其進行統(tǒng)一規(guī)定，故應(yīng)在現(xiàn)有的關(guān)于公共警告的單行法律法規(guī)基礎(chǔ)上增加或完善追責規(guī)定。

只有在立法中將公共警告責任追究內(nèi)容明確，才能明確公共警告責任追究的界限，在規(guī)范發(fā)布主體權(quán)力行使的同時，兼顧責任追究的合法性與合理性。要完善現(xiàn)行的法律規(guī)定，提供明確的法律依據(jù)，才能控制公共警告權(quán)力行使，避免“法律死角”的發(fā)生。應(yīng)針對立法存在的問題，規(guī)定責任承擔的主體包括哪些、如何界定嚴重后果和濫用職權(quán)來科學設(shè)置追責等。

另外，地方政府可根據(jù)上位法制定對公共警告追責的行政規(guī)范性文件，完善公共警告追責體系。

(二)科學確定公共警告責任主體

確定責任主體是進行責任追究的第一步，哈耶克認為，如果不要求人們?yōu)樗麄兊男袆映袚x務(wù)，那么任何人都不會承擔責任[15]99-100。公共警告責任主體應(yīng)當進一步科學確定。

首先是關(guān)于責任部門的問題，實踐中發(fā)布公共警告的過程通常涉及多個部門，且因職權(quán)的交叉存在責任不明的情況，但為了避免“產(chǎn)業(yè)鏈”級歸責，對于類似“相關(guān)部門”的表述，法律應(yīng)將其包含的主體具體化，明確規(guī)定公共警告的發(fā)布權(quán)限。

其次，應(yīng)全面規(guī)定責任主體。在確定主管部門后，應(yīng)進一步確定具體的擔責人員。因我國政府采用首長負責制，一切重大決策及公共警告的發(fā)布需得到首長的決定，故在公共警告責任追究的立法上，應(yīng)考慮明確規(guī)定主管部門的正職應(yīng)承擔首要責任，以此提高領(lǐng)導(dǎo)干部的風險防范意識。另具有信息收集和監(jiān)測等重要職責的工作人員因違法、不當行使職權(quán)所導(dǎo)致的錯誤公共警告，也應(yīng)追究其相應(yīng)責任，以排除“替罪羊”現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，為了保持公共警告發(fā)布主體和責任主體的一致性，被授權(quán)的社會組織也應(yīng)包含在公共警告責任主體范圍內(nèi)。此類主體在幫助政府治理方面發(fā)揮的作用越來越突出，有些組織也具有發(fā)布公共警告的權(quán)力，若不對其進行限制，很可能成為侵害公民合法權(quán)益的主要原因之一，因此也應(yīng)在立法上予以責任規(guī)制。這些被授權(quán)組織中負責發(fā)布公共警告信息的部門正職，立法時應(yīng)將其作為責任追究的重要主體，嚴格確定其責任承擔。至于其他規(guī)定，可以參考上文中對政府部門其他人員追責的立法建議。

最后，在關(guān)于重大行政決策研究中，有學者建議將會議記錄卷宗制度納入責任追究的制度設(shè)計中[16]，公共警告責任追究的立法制定也可借鑒這一制度。在作出公共警告決定的過程中，對風險進行監(jiān)測和評估時若有不同意見或建議，也應(yīng)將其記錄于卷宗中，這樣可以在確定責任主體時具體化，避免相互推諉情況的產(chǎn)生。

(三)明晰公共警告責任追究標準

責任追究標準是進行責任追究的基礎(chǔ)和前提，若責任追究標準模糊，將不利于公共警告責任的落實，公共警告的責任追究標準應(yīng)該在追責的立法中加以明晰。

1.公共警告責任追究的歸責原則

公共警告歸責原則應(yīng)以客觀違法歸責原則為主、以主觀過錯歸責原則為輔?？陀^違法歸責原則經(jīng)常在其他領(lǐng)域運用，比如行政賠償中的賠償標準就有違法歸責的體現(xiàn)。盡管該原則存在外延模糊、難以指導(dǎo)制度銜接等弊端[17]，但它所要求的外在表現(xiàn)相對于主觀狀態(tài)來說更容易判斷，在賠償方面更有利于維護公民的合法權(quán)益，故違法原則應(yīng)是主要原則。因為全國各地的情況差異，在同種類案件中出現(xiàn)多種歸責原則越來越普遍，歸責原則趨向多元化。因此，為了彌補單一原則下產(chǎn)生的局限性，在立法中對公共警告責任承擔，應(yīng)將客觀違法原則與主觀過錯原則相結(jié)合，為公共警告責任追究提供原則標準。

2.公共警告責任追究的行為標準

公共警告的具體追責涉及多方面，客觀行為標準上，法國越權(quán)之訴中對“權(quán)力濫用”進行了分類界定[18]665，某些學者在研究行政處罰中的瀆職犯罪方面也對“徇私舞弊表現(xiàn)分類”進行探索[19]，這些都可以在區(qū)分公共警告“濫用職權(quán)、徇私舞弊”中加以借鑒運用；在“排除性”行為方面，明確的否定性規(guī)定能防止“亂歸責”現(xiàn)象的發(fā)生，因公共警告關(guān)系著社會安危，不妨考慮否定性規(guī)定的可應(yīng)用性。肯定性規(guī)定與否定性規(guī)定相結(jié)合，在對公共警告權(quán)力進行追責時才可“對癥下藥”，提升追責實效。

3.公共警告責任追究的結(jié)果標準

在公共警告責任追究的結(jié)果標準的判定上不能一概而論，周葉中在研究重大行政決策時曾提到將受損害的人數(shù)狀況、涉及的地域范圍作為考慮因素來界定何為“不良后果、嚴重后果”[20]，在公共警告的結(jié)果追責標準方面可以借鑒周葉中的建議。韓春暉在介紹重大行政決策造成的嚴重后果及影響時，呼吁考慮經(jīng)濟損失、轄區(qū)、侵犯權(quán)利的重要性[21]，這在情況復(fù)雜的中國確實是一個現(xiàn)實問題，立法在規(guī)定時可明確相關(guān)因素，為公共警告責任追究提供參考。

需要強調(diào)的是公共警告責任追究的結(jié)果的判定是與“承擔何種責任”相伴而來的，公共警告責任承擔除行政責任外，也包括民事、刑事責任。對于行政責任，法學界對其定義有很復(fù)雜的討論[22]，甚至有內(nèi)部和外部之分[23]。內(nèi)部行政責任是指內(nèi)部具體人員違反行政義務(wù)應(yīng)受到的行政處分，然而有些法律在追究內(nèi)部責任時僅僅止步于“約談”，這種力度的追責并不能有力地喚起行政機關(guān)的責任意識，需要在其中設(shè)置不同的如“記過、降級、開除”等追責力度，才能在立法中體現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一；至于外部行政責任，就是強調(diào)司法救濟的作用[24]，因權(quán)力機關(guān)發(fā)布公共警告會牽涉人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及社會的安危，理所當然應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍，只有內(nèi)部責任追究和外部司法救濟兼具，才能保證追責的效果。如果公共警告對個人或企業(yè)的名譽、財產(chǎn)產(chǎn)生的侵害仍處在民事侵權(quán)的范圍內(nèi)，可以附帶民事賠償責任，恢復(fù)名譽并賠償損失。若按照罪刑法定原則可以查證確實具有“濫用職權(quán)、徇私舞弊”等嚴重行為造成的“嚴重后果”已構(gòu)成刑事法律的違反，可對其進行刑事追責。

4.公共警告責任追究的因果聯(lián)系標準

公共警告追責中的因果聯(lián)系應(yīng)當達到“最大可能性”的程度，雖然從發(fā)布到出現(xiàn)社會效果的過程中牽涉到技術(shù)、介入性因素、結(jié)果等多種情形，但公民基于對發(fā)布主體的信任，會對公共警告內(nèi)容作出行為反應(yīng)，使公共警告本身成為權(quán)益侵害的最大可能，從而排除了其他因素的影響。因此，只要能證明公共警告是造成危險的“最大可能”，就可認定行為與結(jié)果之間的因果聯(lián)系。

基于專業(yè)分工的細化，任何風險治理都離不開各自領(lǐng)域的專家和專業(yè)機構(gòu)[25]。為了避免在確定因果聯(lián)系時出現(xiàn)不公平，應(yīng)在追責調(diào)查過程中引入責任評估環(huán)節(jié)，這種第三方評估的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性尤其重要。立法可規(guī)定政府內(nèi)部設(shè)立對行使公共警告職權(quán)是否合法適當進行評估的專業(yè)部門，吸收專家評估，評估時可借鑒德國在政府公共警告中的“三階審查”模式[26]，對“基本權(quán)利、干預(yù)、憲法之正當性”進行審查，并充分考慮主客觀條件、行為與結(jié)果之間的關(guān)系來判斷責任，如此才能形成完整的追責鏈條。基于對公平性和責任承擔的后果考慮，只有確定公共警告發(fā)布主體的行為符合“最大可能性”上造成的嚴重結(jié)果，才能對其進行追責。

四、結(jié)語

加強公共警告的責任追究，會促進發(fā)布主體在風險規(guī)制過程中始終秉持責任意識，增強公共警告的合法性。本文通過對現(xiàn)階段立法中公共警告責任追究的探索，對責任追究的規(guī)定、責任主體的明確以及責任標準的明晰提出了相關(guān)建議。但因涉及的技術(shù)與專業(yè)不同，很難將不同領(lǐng)域中的公共警告追責規(guī)定進行統(tǒng)一，只能對現(xiàn)有立法進行內(nèi)容與數(shù)量完善，借鑒法國越權(quán)之訴、德國三階審查制度創(chuàng)新責任標準中對濫用職權(quán)、因果聯(lián)系的運用，以此推動公共警告責任追究立法的發(fā)展。此外，為了規(guī)范公共警告權(quán)力行使，本文還闡述了對公共警告外部救濟的建議和違法歸責原則，因這兩個方面關(guān)聯(lián)到其他許多理論和實踐上的問題，而且學界對于是否將公共警告納入司法救濟范圍和如何確定歸責原則仍有爭議，需要另起議題仔細探究，公共警告責任追究制度的探索仍然任重道遠。