構建我國國土空間規(guī)劃體系的若干思考

尚曉博 西安市城市規(guī)劃設計研究院

1 我國國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀和存在的問題

1.1 現(xiàn)狀分析

現(xiàn)階段，有關我國社會發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃已經(jīng)形成了成熟的體系，從功能定位來看，全國主體功能區(qū)規(guī)劃是約束性和戰(zhàn)略性的國土空間規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃方面則遵循統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，土地資源規(guī)劃則重點在于落實好城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃和土體宏觀管控的重要依據(jù)。環(huán)境保護規(guī)模的作用是改善環(huán)境，完成防污保護環(huán)境的任務。從規(guī)劃期限來看，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃是中長期的規(guī)劃，一般來說城市規(guī)劃的期限是20 年，土地利用的規(guī)劃期限是15 年，土地整治規(guī)劃的期限是5年，環(huán)境保護規(guī)劃是5年。從規(guī)劃事權與實施手段來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施是在又詳細控制性規(guī)劃許可的基礎上進行城市用地空間形態(tài)與用地規(guī)模的控制，而土地利用規(guī)劃的實施手段有用地審批、用地預審和粘度計劃等，環(huán)境保護的規(guī)劃指的是采用生態(tài)治理、環(huán)境保護的手段來影響項目的評估和實施。

1.2 問題分析

現(xiàn)階段，我國國土空間規(guī)劃體系還存在的問題如下：首先不同規(guī)劃之間的功能交叉，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃空間尺度相同，但是經(jīng)濟社會發(fā)展有關的規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的范圍，而土地利用規(guī)劃中的資源配置、基礎設施建設則是發(fā)改部的工作。為了強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)性發(fā)展，目前城市規(guī)劃和土地資源的規(guī)劃存在較大的功能交叉。其次，層次體系還有待完善。上級規(guī)劃應注重的是政策性和戰(zhàn)略性規(guī)劃，下級規(guī)劃才要注重適應性和操作性，但在實際國土規(guī)劃中，規(guī)劃層次之間沒有太大的差異性，中間層次的省市規(guī)劃不能及時反饋上級規(guī)劃并指導下級規(guī)劃，下級規(guī)劃也不能對上級規(guī)劃深化和細化。此外，在規(guī)劃管理方面還存在效率低下的問題，規(guī)劃主管部門缺乏對規(guī)劃實施的統(tǒng)一管理，使得規(guī)劃銜接上存在較大困難，無法有效發(fā)揮規(guī)劃的作用。在規(guī)劃實施中各個級別的規(guī)劃獨立編制、獨立工作，使行政成本大大增加，而且還會出現(xiàn)行政上的沖突，影響國土空間規(guī)劃的有效落實，也會帶來不少社會問題。

2 構建國土空間規(guī)劃體系的意義

2.1 解決空間無序的問題

第一，由于我國自然資源人均占有率低，且存在空間分布差異，加劇了自然資源要素配置的不合理性，尤其在資源承載能力達到極限以后會產(chǎn)生越來越嚴重的問題。而構建科學合理的空間規(guī)劃體系，可根據(jù)自然規(guī)律與要素對人類活動進行合理布局，從而可緩解生態(tài)破壞、環(huán)境污染、空間開發(fā)利用效率低下等問題。

2.2 解決部門規(guī)劃沖突，使規(guī)劃更加合理

各部門在進行國土空間規(guī)劃時還存在一致性方面的問題，因為缺乏完善的溝通機制使各部門之間不能達成協(xié)調(diào)與一致，在規(guī)劃時出現(xiàn)的各種矛盾會隨著時間的增加而引起更多的資源浪費，加劇了國土規(guī)劃的難度。從系統(tǒng)的角度來說，構建空間規(guī)劃體系可將不同部門聯(lián)系起來，明確各自的定位和功能的基礎上，互相理解對方工作，協(xié)調(diào)各自的關系從而可解決部門之間沖突的問題，使形成國土規(guī)劃的合力使國土空間資源規(guī)劃更加科學合理。

3 構建國土空間規(guī)劃體系的思路

3.1 定位

在構建國土空間規(guī)劃體系之前首先要明確其定位，明確該體系的核心作用是為了使規(guī)劃更加規(guī)范有序，通過規(guī)劃體系的合理構建能明確各類規(guī)劃的定位和關系，并不斷發(fā)現(xiàn)問題和調(diào)整完善。同時明確各類規(guī)劃的核心功能與要發(fā)揮的作用，明確哪些規(guī)劃還需要加強和調(diào)整，明確不同規(guī)劃之間存在哪些重復的內(nèi)容需要刪除，使各類空間規(guī)劃關系得以理清，從而形成和諧有序的整體。

3.2 原則

第一必須和我國實際和未來發(fā)展緊密相關，也就是我國國土空間規(guī)劃體系的形成必須和我國的國土面積、體制環(huán)境和市場情況、法律環(huán)境等聯(lián)系起來，國際上的國土空間規(guī)劃體系并不完全適合我國國情，所以不能照搬別的國家的做法。第二，要求實事求是，正視歷史遺留問題和體制方面的問題，尋找符合一般自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律的構建思路，解決我國空間規(guī)劃上存在的矛盾問題。同時可以借鑒其他國家在空間規(guī)劃體系建設上的思路。第三應同時重視體制的完善和技術的創(chuàng)新，解決體制上和技術上的矛盾。第四因為空間規(guī)劃體制改革時間漫長，空間規(guī)劃體系的形成需要一定時間。第五要重視法律手段，強化法治理念，發(fā)揮立法的作用。以法律的形式肯定空間規(guī)劃體制改革，明確改革成果，為進一步體制改革奠定基礎。

3.3 構建方案思路

第一種方案，通過各部門所編制的各類空間規(guī)劃的整合分析，編制國家、省、市縣五級統(tǒng)一的空間規(guī)劃方案，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的全面覆蓋。在現(xiàn)有各國家、省市區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃和地區(qū)土地利用總規(guī)劃的基礎上編制國家級和省市級的空間規(guī)劃，使國土空間規(guī)劃更加有戰(zhàn)略性和基礎性，要求統(tǒng)一各級空間規(guī)劃的期限、編制的規(guī)程和技術規(guī)范等。第二種方案是重點針對主體功能區(qū)域的規(guī)劃、土地利用的規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃，并明確這類空間規(guī)劃的作用和相互之間的關系。該方案能實現(xiàn)對各類和各區(qū)域用地的具體安排，推進市縣多規(guī)合一，通過統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃逐步形成一個市縣一個規(guī)劃的規(guī)律。

4 需要進一步探索研究的問題

4.1 空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃之間的關系研究

目前我國在空間資源的發(fā)展規(guī)劃還不能系統(tǒng)地解決空間布局的問題，在未來發(fā)展規(guī)劃領域依然要根據(jù)時代經(jīng)濟和社會發(fā)展的具體情況編制不同的專項規(guī)劃，但是在空間規(guī)劃方面卻必須遵循既有主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，不管在國家層面還是地方層面關于發(fā)展規(guī)劃景觀空間性在加強，但是局限于相關內(nèi)容的具體布局，對于空間規(guī)劃的進一步落實還需要研究。

4.2 相關部門職能整合問題

因為空間規(guī)劃方案的不同所以關于部門的整合也要采取不同的措施，比如根據(jù)方案一的構建思路應該建立國家空間規(guī)劃委員會，發(fā)揮委員會的作用整合國家發(fā)改委。住建部、國土資源部、環(huán)保部等相關部門的職能。根據(jù)方案二，則需要明確由國家發(fā)改委帶頭行使國家空間管理的職能。國家發(fā)改委在空間規(guī)劃管理方面的職能是從宏觀和中觀層面進行空間規(guī)劃，修訂和實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，協(xié)調(diào)各省主體功能區(qū)規(guī)劃工作，可建立獨立的規(guī)劃司將國家層面的空間格局、區(qū)域政策以及資源環(huán)境承載能力分析、土地利用狀況監(jiān)測等統(tǒng)一起來，使各個環(huán)節(jié)得以銜接，將國土空間規(guī)劃和管理工作真正落實下去。

4.3 相關技術方法的創(chuàng)新和人才的培養(yǎng)

在技術創(chuàng)新方面，需要解決的是不同類空間規(guī)劃之間數(shù)據(jù)、標準以及技術不統(tǒng)一的問題，以及不同類型空間規(guī)劃有關土地利用管理的差異性問題。通過技術創(chuàng)新可在一定程度上解決上述問題，形成可以推廣的模式與方法。在人才培養(yǎng)方面，是為了實現(xiàn)各部門之間的溝通合作，建立合作機制以實現(xiàn)資源共享，要求各部門在招收和培養(yǎng)人員方面應該系統(tǒng)地考慮，形成穩(wěn)定的技術支撐力量。此外，積極利用信息技術建立信息平臺，加強各部門之間的資源共享，避免因資源配置問題而產(chǎn)生人力物力和財力上的浪費。

5 結束語

綜上，本文對國土空間規(guī)劃體系的建設進行了簡要分析，提出科學合理的空間規(guī)劃體系既能實現(xiàn)對空間資源的積極保護，還能實現(xiàn)空間的合理開發(fā)，解決各種矛盾沖突問題，使各類空間規(guī)劃得以明確定位，協(xié)調(diào)相互之間的關系。在構建時要注意明確定位和遵循相應的原則，在未來則應該加強技術的創(chuàng)新和人才的培養(yǎng)，積極利用科學技術研究成果構建信息平臺實現(xiàn)信息和資源共享，使國土空間規(guī)劃工作更加有序合理地開展。