淺談《SPS 協(xié)定》與海關(guān)衛(wèi)生檢疫的關(guān)系

韓鵬宇 丹東海關(guān)（遼寧，丹東，118000）

滕艷霞 大東港海關(guān)（遼寧，東港，118300）

鄭慧芳 海南醫(yī)學(xué)院（海南，?？冢?70102）

隨著經(jīng)濟全球化的不斷發(fā)展，技術(shù)性貿(mào)易壁壘正逐漸取代關(guān)稅貿(mào)易壁壘， 成為各國調(diào)控對外貿(mào)易、維護國家利益的主要手段［1］。傳統(tǒng)的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，多局限于針對食品和動植物及其產(chǎn)品的檢疫措施，然而，隨著近年來國際疫情的頻發(fā)，高致病性禽流感等人畜共患病疫情、寨卡病毒病等病媒傳播疫情，已成為嚴重影響國際貿(mào)易的不利因素［2］。與此同時，越來越多的國家也逐漸意識到，國境衛(wèi)生檢疫在維護國門安全的同時，還發(fā)揮著調(diào)節(jié)對外貿(mào)易的重要作用［3］。隨著我國機構(gòu)改革的全面推進，出入境檢驗檢疫隊伍和職能劃入海關(guān)總署。在新的時代背景下，國境衛(wèi)生檢疫和我國對外貿(mào)易的聯(lián)系更加緊密。 探索如何利用海關(guān)職能優(yōu)勢，發(fā)揮衛(wèi)生檢疫對國際貿(mào)易的調(diào)節(jié)作用， 也為新海關(guān)建設(shè)和衛(wèi)生檢疫事業(yè)發(fā)展提供了新思路。本文從世貿(mào)組織工作框架入手，著重介紹了《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（以下簡稱《SPS 協(xié)定》）的基本原則，結(jié)合近年來各國發(fā)布的衛(wèi)生檢疫相關(guān)SPS 通報，探討如何在新時代海關(guān)背景下，應(yīng)用衛(wèi)生檢疫服務(wù)我國外貿(mào)工作。

1 世紀貿(mào)易組織（WTO）簡介

1995 年1 月1 日，世界貿(mào)易組織（World Trade Organization ，WTO）正式成立，截至目前，已有164個成員國加入WTO。 世貿(mào)組織通過成員國簽署的《WTO 協(xié)定》管理國際貿(mào)易。 《WTO 協(xié)定》包含4 個附件，其中，附件1 的內(nèi)容又分為商品貿(mào)易協(xié)定、服務(wù)貿(mào)易協(xié)定和知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易協(xié)定；附件2 為爭端解決諒解相關(guān)規(guī)定； 附件3 為貿(mào)易政策評審機制；附件4 為諸邊貿(mào)易協(xié)定（此協(xié)定僅適用于簽署諸邊貿(mào)易協(xié)定的成員國， 而非適用于所有WTO 成員國）?！禨PS 協(xié)定》 和 《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（以下簡稱“《TBT 協(xié)定》”） 均屬于附件1 中關(guān)于商品貿(mào)易協(xié)定的內(nèi)容。 在國際貿(mào)易事務(wù)中，WTO 采用爭端解決機制維護成員國權(quán)利和敦促成員國履行義務(wù)。WTO 爭端裁決以《WTO 協(xié)定》為基礎(chǔ)，遵循固定流程，并且具有時間限制，從而加速了爭端的解決。

2 《SPS 協(xié)定》的目的和適用范圍介紹

《SPS 協(xié)定》 附件A.1 明確指出，SPS 措施的目的是：（a） 保護成員領(lǐng)土內(nèi)的動物或植物的生命或健康免受蟲害、病害、帶病有機體或致病有機體的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的風(fēng)險；（b）保護成員領(lǐng)土內(nèi)的人類或動物的生命或健康免受食品、飲料或飼料中的添加劑、 污染物、 毒素或致病有機體所產(chǎn)生的風(fēng)險；（c） 保護成員領(lǐng)土內(nèi)的人類的生命或健康免受動物、植物或動植物產(chǎn)品攜帶的病害或蟲害的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的風(fēng)險；（d）防止或控制成員領(lǐng)土內(nèi)因蟲害的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的其他損害。

根據(jù)《SPS 協(xié)定》，成員國有權(quán)制定和采用SPS措施，但這些措施應(yīng)滿足以下條件：（1）僅在保護生命或健康所必需的范圍內(nèi)適用；（2） 以科學(xué)原則為基礎(chǔ)， 在沒有足夠的科學(xué)證據(jù)支持時，不繼續(xù)適用；（3）不得不公正區(qū)別對待國內(nèi)外不同來源商品。 成員國有2 種方式證明采用的SPS 措施有科學(xué)根據(jù)：（1）在國際標準基礎(chǔ)上制定措施；（2）在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上制定措施。 此外《SPS 協(xié)定》第2 條第1 款規(guī)定，各成員國有權(quán)采取必要的SPS 措施， 以保護人、動物或植物的生命或健康， 但這些措施不得違反《SPS 協(xié)定》中的基本原則。 這意味著成員國可以優(yōu)先考慮健康保護而不是貿(mào)易，但是，采取對貿(mào)易有影響的SPS 措施必須符合《SPS 協(xié)定》中關(guān)于原則和程序性的相關(guān)要求。 如果出口成員國對進口成員國采取的SPS 措施有異議， 它可向WTO 爭端解決機構(gòu)提出法律質(zhì)疑，并有義務(wù)提供進口國違反《SPS 協(xié)定》的證據(jù)。

3 《SPS 協(xié)定》重要原則

《SPS 協(xié)定》并沒有對國際貿(mào)易涉及的事項做出詳細規(guī)定，而是規(guī)定了應(yīng)用SPS 措施的原則。 這些原則既是WTO 成員國制定SPS 措施的依據(jù)， 也是WTO 裁決相關(guān)貿(mào)易爭端的依據(jù)。 因此，熟悉《SPS 協(xié)定》 的主要原則， 是制定和運用衛(wèi)生檢疫相關(guān)SPS措施的基礎(chǔ)。

3.1 協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則

《SPS 協(xié)定》 附件A 第2 段介紹了協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則的概念，即“不同成員國制定、承認和適用共同的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生檢疫措施”。 協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則在SPS致力于保護人類、 動物和植物生命健康的基礎(chǔ)上，為成員國帶來了以下幾點好處： （1）方便國際貿(mào)易，因為符合同樣標準的產(chǎn)品會被更廣泛地接受， 生產(chǎn)者不需要事先知道其產(chǎn)品的最終市場， 從而減少對貿(mào)易的不合理限制；（2）便于先進生產(chǎn)工藝、技術(shù)的交流與應(yīng)用；（3） 避免生產(chǎn)者為迎合不同標準而創(chuàng)造不同的工藝或制造不同的產(chǎn)品， 提高效率， 實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；（4）增加消費者選擇的供應(yīng)商數(shù)量，從而降低消費成本；（5） 通過直接應(yīng)用國際組織或其它成員國的風(fēng)險評估的結(jié)論，避免對相同風(fēng)險進行重復(fù)評估，降低風(fēng)險評估成本；（6）緩解貿(mào)易條件對制造商、進出口商，尤其是發(fā)展中國家企業(yè)的限制。 在《SPS 協(xié)定》中，協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則要求成員國履行以下義務(wù)：（1）應(yīng)在國際標準、準則或建議的基礎(chǔ)上制定SPS 措施；（2） 應(yīng)參加國際標準制定和定期審查工作， 特別由是 “三姐妹”[國際食品法典委員會（Codex）、世界動物健康組織（OIE）、國際植物保護公約（IPPC）]編寫的國際標準、準則和建議。同時，履行以上義務(wù)的成員國將享有以下權(quán)利：（1） 符合國際標準、 準則或建議的SPS 措施將被視為必要， 并被推定為符合《SPS 協(xié)定》要求；（2）成員國可以采取比相關(guān)國際標準更嚴格的SPS 措施， 如果這些措施有科學(xué)根據(jù)或符合《SPS 協(xié)定》第5 條規(guī)定的適當保護水平原則。

3.2 適當保護水平原則

在某些情況下，成員國制定的SPS 措施并不以國際商定的標準為基礎(chǔ)。 首先， “三姐妹”制定的國際標準或建議很難覆蓋食品安全、動植物健康所涉及的所有方面， 此外， 成員國可能希望采取的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生檢疫措施達到比相關(guān)國際標準更高或更低的保護水平。 所以，必須指出的是， 雖然WTO鼓勵成員國在制定SPS 措施時使用國際標準，但成員國不會因為采取的SPS 措施不符合國際規(guī)范就違反《SPS 協(xié)定》。根據(jù)《SPS 協(xié)定》第3 條和第5 條，WTO 允許成員國采取比相關(guān)國際標準更為嚴格的SPS 措施， 或在不存在相關(guān)國際標準的情況下制定和采用SPS 措施， 但這些措施必須符合第2 條規(guī)定的基本義務(wù)，并且滿足以下3 點要求：（1）應(yīng)在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上采取相應(yīng)措施；（2） 與SPS 其它條款規(guī)定的原則相一致；（3） 不對貿(mào)易產(chǎn)生不必要的限制?！禨PS 協(xié)定》第5 條明確了“風(fēng)險評估和確定適當衛(wèi)生和植物衛(wèi)生保護水平”的相關(guān)內(nèi)容，其中，第5條第1 款規(guī)定， 成員國采取的SPS 措施應(yīng)以人類、動物或植物生命、 健康面臨的風(fēng)險評估結(jié)果為基礎(chǔ)， 風(fēng)險評估的方法應(yīng)參考相關(guān)國際組織的技術(shù)規(guī)范。

為確定SPS 措施是否以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)， 應(yīng)首先明確"風(fēng)險評估" 的實際含義。 《SPS 協(xié)定》附件4界定的風(fēng)險評估有兩大類：（1） 針對蟲害或疾病引起的風(fēng)險，評估其入侵進口國或在進口國傳播的風(fēng)險，以及相關(guān)的潛在生物和經(jīng)濟后果；（2）針對食源性風(fēng)險，評估食品、飲料或飼料中存在添加劑、污染物、毒素或致病生物對人類或動物健康可能產(chǎn)生的不利影響。 需要注意的是，在風(fēng)險評估時應(yīng)首先確定風(fēng)險的類別，因為《SPS 協(xié)定》對不同類別的風(fēng)險有不同的評估要求。

3.3 透明性原則

透明性原則是世貿(mào)組織框架內(nèi)的重要基本原則， 其目的是在成員國間建立有效的溝通途徑，從而確保國際貿(mào)易能夠順利、 自由和可預(yù)測地開展。世貿(mào)組織框架內(nèi)的許多條款都涉及透明性原則，其中《SPS 協(xié)定》的第5.8 條（應(yīng)成員國要求提供解釋原則）、第7 條（一般透明性原則）及附件B 涉及此項原則。在《SPS 協(xié)定》中，透明性原則要求成員國履行以下義務(wù)：（1） 通報擬采用或已經(jīng)施行的SPS 措施；（2） 確定1 個中央政府機構(gòu)專職負責SPS 措施的通報工作；（3）公開發(fā)布所有已施行的SPS 措施；（4） 設(shè)立SPS 措施相關(guān)事宜咨詢機構(gòu)， 負責回答其他世貿(mào)組織成員提出的問題。

《SPS 協(xié)定》對SPS 措施的通報流程、時限有以下幾點要求：（1） 成員國應(yīng)在早期階段公布擬實施SPS 措施的草案， 供其他成員國提出評論和建議；（2）給予其他成員國60 天的評議時間，在此期間，WTO 成員國可就草案發(fā)表意見，其中，發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的評議期可放寬至90 天；（3）在評議期結(jié)束后， 成員國可在考慮其他成員國意見的基礎(chǔ)上通過草案，并公布相關(guān)法規(guī)；（4）從公布法規(guī)到其生效應(yīng)留有至少6 個月的緩沖期。 此外，《SPS 協(xié)定》 還規(guī)定了緊急情況下SPS 措施的通報程序?！禨PS 協(xié)定》附件B 第6 段指出，當成員國在健康保護方面出現(xiàn)或有可能出現(xiàn)緊急問題時， 該成員可在其認為必要時省略以上列舉的步驟， 但需通過WTO 秘書處立即將特定條例和所涵蓋的產(chǎn)品通知其他成員國， 并簡要說明該條例的目標和理由， 包括緊急問題的性質(zhì)等。 此種情況下，成員國可在采取緊急措施之前或之后進行通報， 并解釋采取緊急行動的理由。

4 國際貿(mào)易中有關(guān)衛(wèi)生檢疫的SPS 通報

《SPS 協(xié)定》 涉及的衛(wèi)生檢疫業(yè)務(wù)較為廣泛，包含傳染病防控、食品衛(wèi)生監(jiān)督、病媒生物監(jiān)測等。 然而，截止目前，我國海關(guān)衛(wèi)生檢疫部門還未發(fā)布任何SPS 措施相關(guān)通告， 僅在2005 年6 月發(fā)布了1項衛(wèi)生檢疫相關(guān)TBT 措施通告， 即G/TBT/N/CHN/99（《出入境特殊物品衛(wèi)生檢疫管理規(guī)定》）通告。 然而，由于近年來國際傳染病疫情的高發(fā)態(tài)勢，控制傳染病傳播已成為影響國際貿(mào)易的重要因素，涉及衛(wèi)生檢疫的SPS 措施通報也在逐年增加。

4.1 G/SPS/N/JPN/105 通報

2002—2003 年我國暴發(fā)“非典”疫情，此次疫情的病原體為一種新型冠狀病毒，果子貍是這種病毒的宿主。2003 年7 月14 日，日本政府向世貿(mào)組織發(fā)布緊急通告（G/SPS/N/JPN/105）［4］，宣布從即日起，禁止進口果子貍、鼬獾等動物。 綜合分析該通報，可發(fā)現(xiàn)如下特點：（1）從該通報的類型來看，此通報為緊急通報，所以，在通報前，并無草案供其他成員國評議，通報發(fā)布日期即為正式生效日期；（2）覆蓋范圍為所有國家或區(qū)域；（3） 通報措施的目的為保護人類健康不受動物、植物蟲害和疾病影響；（4）該措施的制定無可供參考的相關(guān)國際標準。

4.2 G/SPS/N/MEX/216 通報

2009 年6 月，墨西哥發(fā)布G/SPS/N/MEX/216 通報［5］，宣布執(zhí)行“病媒生物相關(guān)流行病學(xué)監(jiān)測和預(yù)防控制標準”。 該標準規(guī)定了登革熱等6 種病媒傳播疾病的監(jiān)測和預(yù)防控制規(guī)程，不僅對邊境口岸病媒生物監(jiān)測工作有指導(dǎo)作用，同時，也被融入墨西哥國家整體醫(yī)療框架，作為全國傳染病防控體系的重要環(huán)節(jié)。 此外， 墨西哥政府于同年6 月發(fā)布了G/SPS/N/MEX/216/Add.1 通報，作為G/SPS/N/MEX/216通報的補充，該通報對之前發(fā)布的標準內(nèi)容做出了修訂。

4.3 G/SPS/N/TUR/28 通報

2013 年4 月， 土耳其發(fā)布G/SPS/N/TUR/28 通告［6］，宣布實施用以控制食源性人畜共患病的法規(guī)。該法規(guī)涉及食品和動物飼料的加工生產(chǎn)、運輸以及銷售等環(huán)節(jié)的衛(wèi)生要求，目的是減少沙門氏菌等食源性疾病的流行率， 降低人畜共患病發(fā)生的風(fēng)險。通報指出，該法規(guī)的設(shè)立遵照相應(yīng)國際標準，即“國際食品法典委員會（Codex）”和“世界動物健康組織（OIE）”中的相關(guān)標準。 同年8 月，土耳其政府發(fā)布G/SPS/N/TUR/28/Corr.1 更 正 通 告［7］，對 原 通 告 中 咨詢中心聯(lián)系方式進行了更正。

4.4 G/SPS/N/KGZ/3 通報

2015 年7 月，吉爾吉斯斯坦發(fā)布G/SPS/N/KGZ/3 通告［8］，宣布實施針對邊境口岸人員和貿(mào)易的衛(wèi)生查驗和流行病學(xué)監(jiān)督法規(guī)。 該通報有以下特點：（1）通報措施涉及的國家為吉爾吉斯斯坦所有的貿(mào)易伙伴國；（2） 通報法規(guī)參照 《國際衛(wèi)生條例（2005）》相關(guān)要求，主要目的為防止傳染病、病媒生物和其它可能對人類健康產(chǎn)生危害的疾病通過邊境口岸傳播；（3）該法規(guī)依據(jù)相關(guān)國際標準制定，如《國際食品法典》 和 《國際醫(yī)療衛(wèi)生條例（WHO 2005）》等。

4.5 G/SPS/N/PER/623 通報

2015 年10 月， 秘魯發(fā)布G/SPS/N/PER/623 通告［9］，宣布執(zhí)行針對多種進出口產(chǎn)品的健康風(fēng)險管理決議。 該決議將對人類和動物有害的病原體致病能力劃分為5 個類別，并根據(jù)不同類別設(shè)定相應(yīng)的風(fēng)險控制措施。 此外，通報指出，該決議的設(shè)立并無相關(guān)國際標準可供參考。

5 海關(guān)衛(wèi)生檢疫與SPS 措施

近年來， 國際范圍內(nèi)不斷出現(xiàn)寨卡病毒病、埃博拉出血熱、鼠疫等新發(fā)、復(fù)發(fā)傳染病疫情，對人類健康產(chǎn)生嚴重威脅的同時， 也給國際貿(mào)易帶來了負面影響。為保護人民健康，同時降低傳染病疫情對國際貿(mào)易的影響，陸續(xù)有WTO 成員國出臺衛(wèi)生檢疫相關(guān)SPS 措施。然而，目前國內(nèi)有關(guān)衛(wèi)生檢疫和SPS 措施關(guān)系的研究還較少，為此，有必要探索如何在新時代海關(guān)背景下，應(yīng)用衛(wèi)生檢疫服務(wù)我國外貿(mào)工作。

5.1 設(shè)立衛(wèi)生檢疫相關(guān)技貿(mào)工作專職部門

目前，在海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，動、植物檢疫部門和食品檢疫部門都開展了技術(shù)貿(mào)易壁壘相關(guān)工作，并設(shè)有專人負責SPS 和TBT 相關(guān)業(yè)務(wù)，然而，由于還存在技貿(mào)工作與衛(wèi)生檢疫相關(guān)性小的偏見， 導(dǎo)致衛(wèi)生檢疫部門較少參與技貿(mào)工作。 為此，有必要進一步轉(zhuǎn)變思想，提高衛(wèi)生檢疫在技貿(mào)工作中的參與度。在衛(wèi)生檢疫部門中，獨立開設(shè)技貿(mào)工作業(yè)務(wù)科室，科室職能應(yīng)包含以下幾個方面：（1）研究海關(guān)衛(wèi)生檢疫與國際貿(mào)易關(guān)系， 開展SPS 相關(guān)衛(wèi)生檢疫措施對進出口貿(mào)易影響調(diào)查；（2）利用WTO 爭端解決機制， 對涉及我國出口商品的衛(wèi)生檢疫相關(guān)SPS 措施進行合理申訴，維護企業(yè)合法權(quán)益；（3）研究制定相關(guān)SPS 措施， 開展SPS 措施相關(guān)風(fēng)險評估， 在服務(wù)通關(guān)便利的同時， 保障人民健康安全；（4）參與和人體健康相關(guān)的動植物檢疫、食品檢疫技貿(mào)工作。

5.2 組織學(xué)習(xí)WTO 相關(guān)業(yè)務(wù)

當出現(xiàn)國際貿(mào)易爭端時，WTO 主要依據(jù)《WTO協(xié)定》中的相關(guān)規(guī)定進行裁決，為此，有必要掌握WTO 相關(guān)規(guī)定，學(xué)會合理利用規(guī)則維護我國正當貿(mào)易權(quán)益。 從事技貿(mào)相關(guān)工作的衛(wèi)生檢疫專業(yè)人員應(yīng)深入學(xué)習(xí)WTO 規(guī)則， 參加WTO 網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)課程，深入了解SPS 相關(guān)業(yè)務(wù)，考取WTO 培訓(xùn)考核證書。 此外，WTO 每年都會開設(shè)SPS 高級業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，由WTO 業(yè)務(wù)專家親自授課，衛(wèi)生檢疫人員應(yīng)積極參與此類培訓(xùn)，學(xué)習(xí)國際先進經(jīng)驗。

5.3 參與國際組織標準設(shè)立

《SPS 協(xié)定》 中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則要求WTO 成員國在國際標準、 準則或建議的基礎(chǔ)上制定相關(guān)SPS措施。 符合國際標準、準則或建議的SPS 措施會被自動認定為符合《SPS 協(xié)定》的要求。 上文中列舉的吉爾吉斯斯坦G/SPS/N/KGZ/3 通告和土耳其G/SPS/N/TUR/28 通告都符合相關(guān)國際標準，避免了因違反《SPS 協(xié)定》而被其他國家申訴的可能。為此，應(yīng)充分發(fā)掘海關(guān)衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)專家優(yōu)勢，積極參與“三姐妹”等相關(guān)國際組織的標準制定工作，研究和提出有利于我國發(fā)展的國際標準和建議，在國際貿(mào)易爭端裁決中為我國爭取更多話語權(quán)。

5.4 開展SPS 措施相關(guān)風(fēng)險評估

由《SPS 協(xié)定》中“協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則”和“適當保護水平原則”可知，風(fēng)險評估是除國際標準外，各國制定SPS 措施的又一主要依據(jù)。 目前，海關(guān)衛(wèi)生檢疫部門主要將風(fēng)險評估應(yīng)用于口岸傳染病防控，忽略了其與SPS 措施和外貿(mào)工作的關(guān)系。 為此，有必要進一步拓寬衛(wèi)生檢疫風(fēng)險評估的應(yīng)用范圍，針對不同貿(mào)易類型和商品種類，細化風(fēng)險評估內(nèi)容，探索制定既有利于口岸傳染病防控，又有利于我國外貿(mào)經(jīng)濟發(fā)展的衛(wèi)生檢疫相關(guān)SPS 措施。

5.5 復(fù)合型人才培養(yǎng)與選拔

為更好地將衛(wèi)生檢疫事業(yè)融入海關(guān)工作，利用衛(wèi)生檢疫服務(wù)我國改革發(fā)展大局，有必要培養(yǎng)一批既熟悉國際貿(mào)易規(guī)則，又精通多國語言的衛(wèi)生檢疫專業(yè)技術(shù)人才。 然而，在短時間內(nèi)培養(yǎng)出色外語溝通能力較為困難，為此，有必要拓寬人才選拔任用途徑，吸納具備較高語言基礎(chǔ)的復(fù)合型人才參與相關(guān)工作。 據(jù)筆者了解，在我國一線衛(wèi)生檢疫崗位，有很多同時精通多門語言的醫(yī)學(xué)專業(yè)人才，可以通過考試選拔、單位舉薦等多種途徑，充分發(fā)掘全國海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的復(fù)合型人才，建立不同語種衛(wèi)生檢疫人才儲備庫，根據(jù)所需語言種類，篩選所需人才參加衛(wèi)生檢疫相關(guān)技貿(mào)工作，最大程度發(fā)揮衛(wèi)生檢疫專業(yè)優(yōu)勢。